新時代資源型地區防控安全風險的韌性治理研究

崔 霞，程 菲

［中共山西省委黨校（山西行政學院），太原 030006］

國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻洞察準確把握國內外時代發展大勢，創造性提出總體國家安全觀，強調各領域安全的統一與融合，并立足防范風險的大前提來統籌，把維護國家安全貫穿黨和國家工作全過程。在踐行總體國家安全觀過程中，韌性治理成為我國當前防范化解重大風險的新治理方向。國家“十四五”規劃首次提出“韌性城市”的理念，其核心在于加強城市應對風險、抵御災害的能力，有效應對外部環境的變化與沖擊。

資源型地區是保障國家能源資源安全的戰略保障基地，但由于歷史遺留問題較多、轉型改革起步較晚，資源型地區普遍存在空間規劃和工程設施落后、城市功能老化、社會保障體系不健全等問題，安全風險形勢較為嚴峻。資源型地區當以總體國家安全觀為指導，構建具有安全韌性的社會系統，推進防控安全風險的韌性治理體系和治理能力現代化，以高水平安全保障高質量發展。

一、新時代資源型地區防控安全風險的治理方向

（一）資源型地區防控安全風險的治理實踐挑戰

1.資源型地區的安全風險治理環境較為復雜

新時代，我國資源型地區經濟發展正處于關鍵轉型期，安全生產正處于爬坡過坎期，自然災害處于風險易發期，加之當前安全風險的系統性、跨域性、交互性、聯動性特點突出，資源型地區面臨的安全風險挑戰尤為艱巨。

第一，傳統產業和新興產業的安全風險并存。以煤炭行業為例，2022 年全國共發生煤礦生產安全事故168起，死亡245人［1］；山西省共發生煤礦生產安全事故54起，死亡65人［2］，分別約占全國總數的32%和27%，煤礦安全形勢不容樂觀。此外，2023年2月，內蒙古新井煤業有限公司露天煤礦發生大面積坍塌，事故共造成53人死亡，打破了1949 年以來中國露天煤礦單次事故死亡人數紀錄。這些安全生產事故表明資源型地區的傳統行業仍存在安全基礎薄弱、現場管理不到位、安全意識差等問題。同時，資源型地區在新能源、文化旅游、體育新業態方面也具有潛在的安全風險隱患。

第二，極端事件、極端災害的危害性突出。資源型地區由于過度開發造成生態環境脆弱，加之全球變暖背景下極端高溫事件、降雨的發生頻率和強度增加，容易引發泥石流、山體滑坡、城市內澇、森林火災等次生災害。在2021年“十一”期間，山西省大部分地區出現了有氣象記錄以來最強秋汛，在遭遇暴雨侵襲的同時又迎來霜凍潮，導致全省11 個市76 個縣（市、區）175.71 萬人受災，12.01萬人緊急轉移安置，284.96萬畝農作物受災，1.7萬余間房屋倒塌。

第三，安全事故風險相互交織疊加。由于多種安全風險要素往往相互影響、耦合，在實際中一起突發事件極易產生“蝴蝶效應”，造成影響后果的擴大。2021 年，山西省孝義市西辛莊鎮杜西溝村因村民違法盜采煤炭引發透水事故，除了導致重大的人員傷亡與經濟損失、擾亂市場秩序以外，還有可能伴有非法儲存爆炸物行為，產生安全生產重大風險和事故隱患，對當地資源安全與生態安全產生潛在威脅。此外，該事故還牽扯出了該地自然資源領域黑惡犯罪團伙和黑惡勢力犯罪組織，引發巨大的輿情風險壓力，如果不能有效化解應對，就會造成社會矛盾激化。

2.資源型地區的傳統應急管理模式存在局限

針對防控安全風險，我國傳統應急管理模式以防災減災、災后救助為主要目標，以防風險（源頭）、降危害（結果）為核心要義［3］，是一種偏向于問題針對型的剛性應對模式，帶有觀念碎片化、主體單中心和行為被動式的特征，在面臨偶發性、零散性和單一性風險時具有較好的應對效果［4］。

一直以來，資源型地區以傳統應急管理模式為主，在安全風險治理過程中呈現出明顯的局限性：首先，在風險源頭管理方面，由于資源型地區普遍存在高危行業多、人員能力素質低的問題，加大了對多重安全風險進行精準識別、評價與控制的技術難度。以山西省為例，近年來一般、較大事故時有發生，尤其是道路交通、煤礦、建筑業等傳統行業領域“零敲碎打”事故仍然多發，尚未做到主動防御、主動治理和主動備戰。其次，在危機應對處置方面，防控安全風險是一項系統工程，需要各級部門和全社會的共同參與配合，但在實際工作中，大多數資源型地區的部門配合、條塊結合、區域聯合、軍地融合、資源整合等協同機制聯動仍然欠缺，難以形成共同應對次生風險和跨域性安全危機的合力。

（二）總體國家安全觀對防控安全風險提出新要求

隨著我國發展的國內外環境日益復雜，影響國家安全和社會穩定的風險因素面廣點多，并且相互交織、影響、傳導，風險綜合體和系統性風險都更為突出［5］。因此，總體國家安全觀強調大安全大應急理念，既重視傳統安全，又重視非傳統安全，旨在構建集政治、經濟、文化等諸多領域安全于一體的且隨著社會發展不斷動態調整的安全體系，成為新時代國家防控安全風險的根本遵循和行動指南。在總體國家安全觀視域下，韌性治理為資源型地區克服傳統應急管理模式防控安全風險的弊端提供了可能性。韌性（resilience）也被翻譯為彈性、恢復力、抗逆力等，意為系統在遭受沖擊或擾動后的承受能力和適應能力。韌性治理則強調系統能夠主動維持和提升調適能力，來有效吸收、承受或對抗外界對系統整體的沖擊，并在事后迅速恢復、再生和可持續發展［6］。與傳統應急管理不同的是：韌性治理倡導的并不是零風險社會，而是要從根本上全面塑造系統防范化解風險的能力，并且在不斷發展變化的環境中實現系統能力創新［7］。這對于貫徹落實總體國家安全觀防控安全風險的原則要求更具積極意義，具體表現在以下三個方面：

一是總體國家安全觀堅持統籌推進各領域安全，這就要求治理主體不能只限于單一安全風險的研判與防御，還需要關注復合型安全風險的成因與后果，提高治理的全局性和戰略性。韌性治理超越了只針對單一風險的思維局限，強調對于風險社會環境的應對與適應［8］，能夠將眾多復雜的、非預期的以及不確定的社會現實和風險因素都納入風險治理的范疇之中，更注重治理過程的整體性和包容性。

二是總體國家安全觀堅持統籌發展和安全，這就要求把安全治理內化為社會發展的常態化組成部分，將防范化解安全風險納入經濟社會發展全局一體謀劃，在追求發展的同時守好安全底線。韌性治理蘊含發展與風險共生共存的理念，倡導人們對防控安全風險的認知要從如何克服、戰勝安全風險轉變為人們如何與安全風險相處［6］，強調社會系統在復雜多變的環境變化中具有對抗風險的自組織、自修復和自適應能力。

三是總體國家安全觀堅持把防范化解安全風險擺在突出位置，這就需要治理主體提高風險預見、預判能力，主動防范化解多重安全風險疊加，力爭把可能帶來安全風險的隱患發現和處置于萌芽狀態。韌性治理注重積極應對式的彈性治理邏輯，其主要任務是要通過增強系統自身的恢復力、抗逆力來有效對抗外界風險的沖擊，同時強調風險應對的多中心協同治理，而非被動的單中心防御與處置。

綜上所述，資源型地區在踐行總體國家安全觀、應對新時代安全風險治理挑戰過程中，實施韌性治理比傳統應急管理更具治理效能，更有利于提升新時代安全風險治理水平。

二、新時代資源型地區防控安全風險的韌性治理策略

（一）堅持理念先行，拓展安全風險韌性治理空間

資源型地區防控安全風險的韌性治理要提高站位，秉承人民性、系統性和前瞻性的治理理念。人民性就是要堅持人民至上、生命至上，牢固樹立“紅線”意識，將人民安全問題作為地區發展的出發點和落腳點。系統性就是要以大局觀、全局觀和整體觀進行安全風險治理，重視“全災種”統籌應對、“全過程”統一管理、“一盤棋”協同聯動。前瞻性就是要增強憂患意識，堅持底線思維，將防控安全風險的“關口前移”。

資源型地區防控安全風險應在大安全大應急的體系框架下，通過構建安全韌性城市、安全韌性社區和安全韌性鄉村的多層面安全韌性系統，在面對安全風險沖擊時能最大限度保持基礎機能、快速分散風險、恢復正常運轉和推動變革創新［9］，最終實現資源型地區高質量發展和高水平安全良性互動的韌性治理目標。安全韌性城市、安全韌性社區和安全韌性農村基本覆蓋了資源型地區韌性治理的空間范圍。其中，安全韌性城市是指通過空間規劃、基礎設施、社會事業、公共治理等方面的優化來提升資源型城市抵御災害事故和抗擊安全風險的能力。而安全韌性社區作為市域治理的基本單元，以社區共同行動為基礎，充分發揮群防群治、網格化管理的優勢作用，在防控安全風險過程中構建起“人民安全防線”。與安全韌性城市相呼應，安全韌性鄉村也是資源型地區韌性系統的重要組成部分，除了要加強一系列農村民生保障工程以外，還要特別關注農村自然災害的防御，將韌性建設有機融于其生態環境之中。

（二）堅持多元共治，提升安全風險鏈條全過程治理

由于災害事故的生成、演進鏈條長，決定了安全風險的防范與應對工作具有高度復雜性和綜合性的特征，資源型地區防控安全風險的韌性治理有賴于建立以政府為主導、社會力量共同參與的多元治理主體結構。從政府角度來看，安全風險治理工作有統有分、有防有救、有綜合有專業，要發揮好應急管理部門的綜合優勢和其他相關部門的專業優勢，形成各級各部門各單位的聯動協調機制。對于一些跨區域生態問題或經濟社會問題所產生的安全風險，還需要地方政府間的合作治理。從社會角度來看，要不斷拓寬和暢通企業、社會組織、社區、公眾參與安全風險治理的渠道，增強社會成員投身治理實踐的意識，在安全風險的韌性治理過程中實現全社會資源的動員與整合。

由于安全風險交織疊加，災害事故的影響范圍與后果具有連鎖反應，資源型地區防控安全風險的韌性治理要以整個風險鏈為治理客體，從潛在安全風險原因、直接安全風險原因、安全風險事件、安全風險后果出發，在宏觀層面將防控安全風險納入統籌推進“五位一體”總體布局的進程之中，推進資源型地區韌性治理常態化機制化；在微觀層面貫徹落實“全周期”管理，針對事前常態預防與研判監測、事中組織應對與信息處理、事后恢復重建與復盤提升，持續提升資源型地區社會系統抵御安全風險的韌性水平。

（三）堅持四輪驅動，強化社會系統安全韌性建設

資源型地區防范化解安全風險的韌性治理不僅僅是風險事件的應對和處置，更重要的是通過增強系統韌性建設來正面提升自身主動維持和自主適應的能力，從整體上化解外部沖擊的不利影響?；谫Y源型地區的特征以及當前轉型發展面臨的突出問題，本文就其中的資源安全、經濟安全、生態安全和社會安全等四個領域探討資源型地區防控安全風險的韌性建設重點。

第一，資源安全韌性建設。資源型地區是依托本地區自然資源開采、加工發展起來的特殊類型區域，其資源安全問題首當其沖。首先，大規模挖掘和過度開采會導致面臨資源緊缺和枯竭的困境。我國共有262 個資源型城市，其中69 個已被確定為資源枯竭型城市。遼寧省撫順市煤炭開采歷史悠久，在20 世紀五六十年代是中國最大的煤礦，但隨著煤炭資源的減少，部分礦井陸續終采報廢，煤炭產量持續下跌，曾經的老工業基地發展遭遇資源“瓶頸”。此外，礦區非法開采現象也會造成資源的極大浪費，且極易引發特大安全事故，2021年山西省孝義市西辛莊鎮杜西溝村“黑煤窯”透水事故就是一個典型案例。資源型地區提升資源安全韌性既要統籌資源能源的有序開發與保護，建立安全可靠的資源能源儲備、供給和保障體系，也要提高資源能源利用效率，建立科學合理的循環利用模式，支持生產技術改造和轉型升級，還要加強資源能源保障能力建設，做好重要礦產資源的儲備工程和戰略接續。

第二，生態安全韌性建設。生態安全是影響資源型地區可持續發展的底線問題。由于資源綜合利用水平低，高耗能、高污染、高排放項目低水平重復建設等原因，資源型地區大氣污染、水資源破壞、土地資源破壞、植被破壞等現象和地面塌陷、滑坡等地質災害十分突出。以山西省為例，全省現有礦山采空區面積超過4 000平方公里，沉陷區面積超過2 400平方公里，礦山開采破壞村莊超過3 000 個，導致山西省全境都是地質災害易發區，地質災害高易發區占全省面積的42%。資源型地區提升生態安全韌性最主要的是貫徹低碳綠色發展思路：一是開展生態環境綜合治理，嚴格落實資源開采相關各項生態保護和污染防治措施；二是要加快形成綠色生產方式，推動資源能源綠色開發，嚴格執行重點行業環境準入和排放標準；三是建設生態宜居環境，修復因資源開采導致受損的生態環境，打造生態廊道，倡導綠色低碳的生活方式。

第三，經濟安全韌性建設。一些資源型地區長期以來只依靠單一資源，缺乏其他產業支撐，造成資源產業比重過高、產業結構單一低端化的現實問題，面臨“資源詛咒”的經濟安全問題。甘肅省白銀市曾是新中國有色金屬工業的搖籃，于2008 年被列入全國首批資源枯竭城市，其傳統產業發展嚴重衰退、企業經營困難、就業壓力巨大、工業經濟下行壓力持續加大，長期以來經濟增長動力不足。2021 年，白銀“5·22”黃河石林百公里越野賽安全事故也被視為資源型城市治理轉型失敗的典型。資源型地區提升經濟安全韌性最重要的就是堅持多元支柱產業結構的優化升級，通過增強科技創新能力、新舊動能轉換能力、產業鏈供應鏈競爭力和對外開放水平等方式進一步改造提升傳統產業、培育發展接續產業，推動經濟穩健發展、做大做強。

第四，社會安全韌性建設。資源型地區經常會由于資源開發、征地拆遷等引發利益分配問題，社會矛盾對抗性的群體性、對抗性和突發性增強，綜治維穩壓力大。仍以甘肅省白銀市為例，在城市轉型過程中由于就業再就業難度加大，部分群眾心理失衡，破壞城市公用設施的現象和社會治安事件層出不窮；由于生活困難、煤炭采空區塌陷、環境和安全問題突出，頻頻出現職工圍堵鐵路公路、沖擊黨政機關的群體性上訪事件。此外，很多資源型地區先有礦、后有城，先生產、后生活，城市基礎設施建設欠賬較多。四川省攀枝花市是伴隨國家工業基地建設、從無到有逐步建設起來的資源型城市。攀枝花在建設初期生活設施簡陋，人居環境較差，除了直接為大工業服務的交通、供電和郵電系統以外，其他城市基礎設施和社會設施無暇顧及，在后期轉型發展中面臨交通、基礎設施建設相對滯后、產業配套能力偏弱的突出難題，要素保障水平和營商環境得不到改善成為攀枝花經濟發展的掣肘。資源型地區提升社會安全韌性必須補齊民生短板，一方面完善傳統基礎設施水平，加快構建現代化基礎設施體系；另一方面，加大普惠性公共服務供給，注重公共服務設施提標擴面，高度關注并妥善解決住房安置、征地補償以及居民基本生活保障和就業問題。

（四）堅持五治融合，提升韌性治理現代化水平

資源型地區在防控安全風險過程中還需以政治、自治、法治、德治、智治為方式手段來進一步健全韌性治理體系，提升韌性治理能力。

一是以政治引領奠定韌性治理的戰略全局。資源型地區在防控安全風險中要堅持黨的集中統一領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導作用，推動安全風險防范融入資源型地區轉型發展全過程，加強對資源安全韌性、生態安全韌性、經濟安全韌性和社會安全韌性的系統建設，統籌推動排查、整治各類安全風險隱患落到實處。

二是以公眾參與夯實韌性治理的基層防線。在社會安全方面，資源型地區要堅持發展新時代“楓橋經驗”，通過在農村健全村級議事協商制度，在社區完善居務公開和民主管理制度，推動韌性治理重心下移。在資源安全、生態安全、經濟安全方面，資源型地區要廣泛動員組織企業和各類社會組織的力量，提升其在韌性治理過程中的積極性和創造性。

三是以依法行政保障韌性治理的外在基礎。資源型地區在防控安全風險中要依照《安全生產法》《突發事件應對法》等法律法規，深入生產安全、生態環境等領域的嚴格執法，建立健全重大自然災害和安全事故調查評估制度。

四是以文化沁潤促進韌性治理的內在動力。在資源型地區防控安全風險中，法治是底線，德治是標桿，要通過安全宣傳教育發揮文化滲透、榜樣引領和教訓警示的作用，在安全韌性城市、安全韌性社區、安全韌性鄉村的建設過程中堅守價值取向，加強公眾安全風險意識，提高干部安全底線思維。

五是以科技創新賦能韌性治理的效率效能。資源型地區在防控安全風險中應依托新興技術手段，圍繞重點行業領域、重點區域部位，將安全風險鏈條的各類要素納入大數據平臺中，完善智能化監管體系，確保各類安全風險的實時監測、科學預警和及時處置。