基層數字形式主義的表征、生成及治理

孫璐楊 侯再宣

（貴州師范大學 歷史與政治學院，貴州 貴陽 550025）

將數字技術引入行政管理和社會治理，是數字時代對行政管理和社會治理的要求。黨的十九屆五中全會指出，要加強數字政府建設，提升社會治理的數字化和智能化水平。2022年6月，國務院印發《關于加強數字化政府建設的指導意見》。數字治理和數字政府建設是順應社會數字化的必然選擇，也是提升國家治理能力和推進國家治理能力現代化的重要支撐?；鶎诱鳛槲覈姓嗔Φ幕A和末端，它處于承上啟下的重要位置，是連接中央、省級等上級政府和廣大人民群眾的橋梁和紐帶?；鶎诱臄底只D型、基層政府數字治理能力的提升，關涉到國家治理能力現代化的推進。然而，當前基層在推進數字治理和數字政府建設過程中出現了數字形式主義。實事求是地認識基層數字形式主義，并有效解治它，是基層在推進政府數字化轉型過程中必須正視的問題。

一、數字形式主義的內涵與特征

形式脫離內容便將失去任何價值，形式主義者卻主張將形式作為工作的核心，而忽視工作的內容及工作的效能。形式主義是黨的敵人，也是人民的敵人?！坝字傻?、低級的、庸俗的、不用腦筋的形式主義的方法，在我們黨內很流行，所以必須揭破它?！保?］839在黨的百年歷程中，反對形式主義的工作從未停歇。

進入網絡時代，技術賦能政務已經成為常態，黨政工作數字化轉型也已成為趨勢?！半S著精準、精細化治理理念深入人心，技術治理逐漸被引入行政管理體制中?！保?］網絡化、數字化與智能化為社會治理提供了技術支持，優化了民眾的辦事流程，提升了政府的運行效率。與此同時，數字形式主義也開始冒頭。數字形式主義是在數字信息技術發展與普及的背景下，一些地方政府在借助數字信息技術推進行政管理與社會治理的過程中，出現只重視工作形式方面的技術創新，而忽略工作內容的落實情況，輕視實際工作的效能產出，甚至出現有些干部將數字任務作為工作的重要衡量指標，只盲目追求數字化平臺建設的“量”，而不管運行的好壞的現象。

當前，數字形式主義的主要表現形式如下：第一，政務平臺“僵尸化”。政務平臺建立之后，從來不或很少去更新信息與進行平臺維護，網民留言也很少回復，或從來不回復。第二，工作落實“表格化”。面對復雜的工作只單純地以網絡會議的形式落實會議，以網絡文件的形式落實文件，以網絡表格的形式填充表格。很少會去實際調研與走訪，對民眾的真實意愿與合理訴求也很少能滿足。第三，民意征集“水軍化”。在征集民眾意愿的過程中，不實際走訪，不汲取大多數民眾的心聲，而是找一些“托兒”簡單地走個過場。第四，網絡學習“槍手化”。中國共產黨是一個學習型政黨，為了提升黨員干部的素養，當前黨員干部布置了有著豐富多彩的網絡學習內容和形式，但是一些工作人員在學習的過程中并不是自己去學習，而是去尋找一些“槍手”幫自己學習。數字形式主義在本質上依然是形式主義，它不僅脫離了實際，而且也脫離了群眾，它對黨、對人民的危害極大。

數字形式主義具有以下幾點特征：其一，歷史性。數字形式主義是形式主義在數字信息時代的變種。從歷史維度來看，中國共產黨黨內很早就出現了形式主義的現象，并且在黨的歷史中長期存在。曾經，形形色色的形式主義對黨的事業與黨的生活造成了不同程度的損害，甚至威脅到黨的命運。如博古等人的本本主義與形式主義差點將黨拖入深淵。一定程度上來說，中國共產黨與形式主義斗爭的歷史就是濃縮了的黨建史。因此，數字形式主義有著較強的歷史性。其二，隱蔽性。數字形式主義的隱蔽性與網絡的虛擬性和隱匿性密切關聯，網絡的虛擬性與隱匿性為數字形式主義者的言行創造了遁身的直接條件，使得數字形式主義者原本弱化了的責任意識變得更低。同時，與傳統形式主義相比，數字形式主義受到網絡虛擬性的“庇佑”，受群眾、上級以及紀委等監督與監管的力度較小，是以，也助長了數字形式主義的歪風。其三，復雜性。數字形式主義不僅表現形式復雜，而且其存在樣態也復雜多樣。數字形式主義除在表現形式上呈現政務平臺“僵尸化”、工作落實“表格化”、民意征集“水軍化”、網絡學習“槍手化”之外，其存在領域也較為復雜。當前，在數字政務、數字辦公、數字化基建、網絡問政等領域，數字形式主義已經存在，且還在向更多領域擴展。數字技術與行政管理耦合，派生出更多的與它們相關的新領域，這些領域將不同程度地遭受數字形式主義的侵蝕。其四，功利性?！靶问街髁x實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失?！保?］24一部分領導干部認為將數字信息技術應用于工作中就是創新，就是政績，認為信息技術光鮮亮麗的外表可以遮掩住工作過程中存在的不足，這些將數字治理視為面子工程，不重實效而只講形式的政績觀，其功利性顯露無遺。

二、基層數字形式主義的基本表征

（一）重視數字形式忽視工作效果

重視數字、數據是互聯網時代的基本法則之一，也是推進數字政府建設、社會治理的基本要求。但是，數字化只是手段，推進數字政府的最終目的在于提升行政管理、數字治理的效能。然而，部分基層工作者本末倒置，在強調數字化管理時，卻忽視了行政工作數字化的質量和效果。

具體表現如下：第一，數字場“作秀”，生產“政績泡沫”。網絡直播帶貨、短視頻旅游宣介等確實在一定程度上可以推進地方旅游業發展，為當地的經濟發展貢獻一定的力量?？墒?，部分基層干部誤把短視頻錄制、直播帶貨當成個人的秀場，對短視頻宣介和直播帶貨的效果并不關心。甚至有些干部大搞攤派主義，在商品的銷量方面造假。一些基層工作者在工作群里對領導大表忠心，不假思索地贊賞和轉發領導的言論，使得工作群成為一些基層工作者溜須拍馬的作秀場，完全忽視領導言論的客觀性和工作群應用于工作溝通的本質。第二，“文山會?！睌底诌w移，“數字負擔”沉重。文山會海是形式主義的突出表現，也是長期以來基層工作中存在的頑瘴痼疾之一。隨著數字化政府的推進，文山會海轉移到數字平臺，使得基層工作的數字負擔加重，基層工作者的精力被擠占，進一步降低了基層工作的實效。比如，一些單位利用騰訊會議等網絡會議軟件頻繁召開線上會議；有的基層干部嚴重依賴網絡平臺，甚至強調用語音通話安排工作，在微信群中發布工作，并要求下級“全天候”在線。

（二）強調留痕漠視效率

“留痕政治”“留痕管理”古已有之，但是當前一部分“留痕管理”卻陷入“留痕”不“留心”，重“痕跡”而輕“效率”的形式主義陷阱。留痕管理是基層在治理過程中采用的比較普遍的一種策略，隨著數字技術的發展，數字技術進一步賦能留痕管理，使得留痕管理呈現更加便捷、具象和可視的特征，較好地推進了留痕管理的發展。然而，事無巨細的留痕管理，“懸浮”式的留痕管理卻走向了形式主義的極端。一是“懸浮”式的留痕管理無視效率。比如，當前一些領導干部并不加強調查研究的本領，懶于去作調研，可是“沒有調查就沒有發言權”，為了掩蓋自己沒有調查走訪的事實，就加大了對留痕管理的依附，迫使下級時時刻刻都要留下工作痕跡，以備自己開會、匯報時使用。這種基層領導“懸浮”在辦公室的留痕管理是鮮明的數字形式主義。二是事無巨細的留痕管理弱化工作效率。一些基層領導認識到數字技術在管理中的重要功能，便要求下級事無巨細、無差別地對工作內容留痕，這又陷入了留痕管理的另外一個誤區，在一定程度上阻滯了基礎工作的推進和工作效率的提升。比如，在基層工作中，“有的地方各類登記表、調查表、明細表、記錄表等五花八門”［4］239，經調查研究，有些社區的信息平臺甚至有40多個，各類電子臺賬達到60種，工作人員把大量的時間都浪費在這些“無差別”“無效”的留痕工作中，降低了工作效率。

（三）熱衷技術應用輕視人文關懷

數字技術應用于基層治理，既給基層領導干部提出了更大的工作考驗，也對普通群眾提出了更高的素養要求。推進數字政府的發展和變革，要求領導干部具備更強的數字化意識，擁有更強的把握互聯網、駕馭信息化發展以及應對網絡安全的能力。同時，普通群眾要融入數字化時代，就必須具備更強的數字素養。然而，部分基層干部過分熱衷技術應用，而輕視人文關懷，使得基層數字化平臺成為擺設，使得數字治理表現為數字形式主義。

具體而言，一方面，基層一些數字化辦公平臺“門檻”太高?；鶎硬糠謫挝坏臄底只k公平臺操作流程較為繁瑣，操作難度較大，往往讓群眾“退避三舍”。同時，基層一些干部服務意識淡薄、服務水平較低，對群眾如何更好操作辦公平臺不能給予更好的引導和提示。為了迎合數字政府的潮流，有些原本在線下可以快速辦理的業務，轉移到了網上，使得辦理難度加大，提升了群眾辦理業務的難度，抬升了辦公平臺的門檻。另一方面，增加了“數字邊緣群體”參與數字治理和業務辦理的難度。當前，“銀發族”和偏遠地區的群眾在使用移動智能終端、運用數字化設備過程中，仍然存在不小的難度，基層在引入數字化辦公平臺時在一定程度上忽視了“數字邊緣群體”的技術應用能力?！皵底诌吘壢后w”雖然擁有較強的參與數字治理的意愿和廣泛的借助數字平臺辦理業務的需求，受限于他們對數字技術和數字平臺的運用能力，使得他們的意愿和需求較難得到滿足。

三、基層數字形式主義的生成機理

（一）科層制給予的壓力

科層制是基于權威基礎的控制模式，上級指揮，下屬服從。在科層制的運行中，領導更注重對下屬的命令和指揮，忽視對下屬的服務和支持，導致下屬缺乏參與政策的主動性和承擔責任的積極性。在科層制的體制下，上級向下級層層加碼，但是上下級的權責關系卻不對等，導致工作任務和下級的執行能力出現偏差，在多重壓力下，基層疲于應付，故而導致形式主義?？茖又频目v向壓力傳導也是衍生基層數字形式主義的根源之一。具體而言，第一，科層制下基層接收到的數字治理任務沉重。中央政府在擬定了數字治理相關的方針政策之后，便會把任務以“行政發包”的方式，分發給下一級職能部門，經過省、市、縣三級，最后到達鄉鎮和行政村。當所有的數字治理任務都下沉到鄉鎮時，鄉鎮數字治理的工作量便急劇增加。第二，限于權責失衡，基層數字治理難度加大。在科層制體制下，上級有著更大的權力和主導權，而下級的自主權和控制力較低?；鶎酉抻跈嗔Φ奈⑿?，自主裁量的空間較小，導致基層在數字治理工作推進的過程中，左支右絀、投鼠忌器，使得基層數字治理的工作越來越復雜，難度越來越大。第三，基層疲于應付，便以形式主義處之。由于基層數字治理的工作任務量居高不下，而基層又缺乏相應的處置權、管理權和監督權等，同時限于基層部分工作者能力不夠突出等原因，使得基層數字治理工作更加繁重。面對上級的壓力，通過權衡，下級不得不采取消極抵抗的態度推進數字治理工作。如此這般，基層數字形式主義便越演越烈。

（二）目標考核的推動

為了推進政府數字化的轉型升級，當數字治理的任務“分包”給基層之后，各級政府會針對數字治理工作建立相應的考核評價體系，隨著責任的下沉，考核的目標會被不斷分解，考核的目標也會越來越細化。然而，上級考核目標的完成，是以下級考核目標的完成為基礎。被分解細化了的下級的考核目標如果得不到實現，那么上級的失誤就會被不斷放大。因而，在推進數字化治理過程中，會出現將下級數字治理工作推向更為精細化、精準化、對象化的趨勢，因為下級只有更為精細化、精準化地推進數字治理工作，被分解、細化了的考核目標才能順利完成?；诖?，由于基層的考核目標最為細化，基層就要建立名目繁多的數字文件、電子表格，開設更多的信息平臺和官方賬戶。但是，種類繁多的信息平臺和電子臺賬總得要工作人員去建立和維護，可基層工作任務本就繁重，且掌握數字信息技術的專業工作者也鳳毛麟角，這必然導致基層在推進數字化治理過程中會出現力所不及，導致數字形式主義作風。此外，有些基層領導干部為了迎合目標考核，甚至寄希望通過數字治理的目標考核凸顯自己的政績，便大搞形象面子工程，比如，會格外重視新媒體的瀏覽量，將盡可能可以量化的指標都作為考核的重點。下級也只能照章辦事，用數量、數據、表格來回應上級，進而使得基層數字形式主義進一步加重。

（三）晉升激勵的驅使

數字治理本身是一項及其復雜、繁瑣的工作，基層針對數字治理工作制定的考核目標也比較多樣?？墒羌顧C制并沒有如同考核目標一樣走向多樣化、具體化、細分化。當前，關于數字治理工作的激勵模式依然比較單一，由于數字治理與政績直接掛鉤，因此晉升激勵仍然是目前激勵基層數字治理工作又好又快推進的核心方式。在晉升激勵的驅使下，一些基層工作者為了能讓“數據”“數字”“視頻”“圖片”好看，驅使自己與數字形式主義者為伍，乃至成為數字形式主義者。具體表現為，一是以“曬的好”代替“干的好”。一部分上級領導平常不開展調查研究，相比較實地調查走訪，他們更傾向于“懸浮”在辦公室里或者沉湎于數字化辦公。這些領導往往比較喜歡下級給自己呈現更加直觀化、具象化、數據化、表格化的材料，下級為了投其所好，便將簡單的文本用數字化工具做成PPT、視頻、表格等，用各種方式“美化”現實問題，乃至作一些“假材料”“假數據”來取得上級的關注。二是與同級在數字治理競爭中走向數字形式主義?；鶎訂挝挥兄彪s的工作指標和考核目標，工作任務極其繁重，但是數字治理作為晉升的通道之一，基層工作者不得不在數字治理中下更大的功夫。為了能夠獲取在晉升時更多的政績，往往會在數字治理中和同級進行競爭。有的干部晉升心切，便弄虛作假，而上級也迫于晉升的需要，對下級在數據上的造假視而不見。因此，虛假的點贊數、閱讀量等便被默許，使得基層數字形式主義擴張開來。

（四）問責機制不健全的助漲

良好的問責機制可以矯正工作者的錯誤、改進工作的方法、提升工作的效率，而問責機制如果不健全便會導致工作人員的錯誤得不到糾治、工作效能受到弱化、其他工作者的積極性被削弱。當前針對基層的數字治理工作，政府的問責機制還有待完善。問責機制不健全，一定程度上助長了基層數字形式主義的不良風氣。具體表現在，一方面，對存在的問題不問責或問責不到位，助長了數字形式主義滋生和蔓延。當前我國在推進政府數字化轉型過程中，已經將數字治理當作治理考核的重要指標，同時，數字治理也被不同程度地納入到干部政績考核之中，并制定了嚴格且細化的考核目標。但是，當一些基層干部以比較懈怠的態度對待數字治理、在數字治理過程中出現一些諸如數字形式主義等問題時，又往往不會受到相應的懲處和問責，或者“從輕問責”。這樣不僅打擊了那些積極推動數字治理的工作人員的積極性，也助長了數字形式主義的風氣。另一方面，又存在問責范圍太泛，問責強度太大，迫使數字形式主義蔓延的問題。比如，當前我國在基層數字治理問責中，會出現多部門問責的情況。由于基層數字治理的考核目標比較細化，越細化涉及的部門越多，當出現問題時，一旦問責，多個部門都會參與其中。另外，也存在問責層層加碼，問責強度較大的情況。當基層在數字治理工作中出現問題時，上級的問責壓力會傳遞給中間層，而中間層會將強度更大的問責施加于基層。面對多部門問責和層層加碼式的問責，一些基層領導干部就會為了盡可能不被問責，奉行“不干活，不出錯，不會被問責”的謬論，繼而以形式主義的作為應對數字治理。

四、基層數字形式主義的治理路徑

（一）調正基層領導干部的政績觀

數字形式主義的根源是黨政干部政績觀錯位。政績觀是黨政干部看待政績的觀點。正確的政績觀，于干部的成長、于百姓的生活，百利而無一害。錯誤的政績觀，不僅驅使干部自毀前程，掉入罪惡的萬丈深淵，還會危害民眾的生活與黨的事業，損壞黨的形象，受到民眾的唾棄。同時，也不利于數字政府的建設和數字治理的推進。樹立正確的政績觀要求黨政干部，一是要堅定人民立場。領導干部要始終與廣大民眾站在一起，其工作的目的在于造福人民，為民眾的利益奮斗。必須革除利己主義、功利主義的惡劣習氣。二是要堅持求真務實。之所以會出現政務平臺“僵尸化”、工作落實“表格化”、民意征集“水軍化”等不良現象，就是因為部分干部工作以“務虛”為準，而不“務實”。干部必須要辦實事，講真話，求實效。三是要加強自我批評與自我革命。自我批評與自我革命的品質是我們黨的鮮明特征，也是一個優秀的領導干部必須具備的素養。之所以有些基層領導干部會陷入數字形式主義的泥潭，同他們不積極自我檢討、自我審視、自我批評、自我提高密切相關?；鶎狱h員干部必須適應新形勢，時刻檢視自己，要努力跟緊時代的步伐，強化網絡思維。

（二）加強數字化頂層設計消解數字貧困

第一，以基層黨建引領基層數字化建設。推進基層政府數字化轉型和基層數字治理既需要政府的力量、民眾的參與，更需要黨的引領。習近平總書記強調，提升社會治理能力，“要創新社會治理體制，把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來”［5］。中國共產黨具有強大的組織能力和引導能力，基層黨組織要加強自身建設，進一步提升自身的組織、管理和引導能力。在數字治理過程中，基層黨委要提升知網、懂網、用網的能力，以數字化平臺為依托，強化服務群眾的能力，并以服務群眾為導向，開發更加智慧、便民、利民，集建言獻策、風險預警、矛盾調和等為一體的數字化服務平臺，盡可能地快速知悉群眾的訴求，并解決群眾的困難。第二，以人為本，提升數字化的人文關懷。在基層數字化治理過程中，應當將廣大群眾滿意不滿意作為衡量工作能力和治理效能的標準?；鶎釉跀底只卫碇袘獦淞槿嗣穹?、以人為本的理念，盡可能降低數字化平臺的操作難度，并注明簡潔的操作指南。摒棄唯技術導向和數字導向，盡可能做到線上和線下服務相結合，擴寬群眾的辦事渠道。群眾可以在線上平臺留言、反饋問題，但是針對現實問題仍然需要基層干部實地走訪調研，腳踏實地去解決。在數字化治理過程中，需以群眾的問題和反饋為主線，在服務群眾，解決群眾問題的基礎上，穩步推進數字化平臺建設和數字化治理。

（三）完善激勵機制推動基層數字治理

“不想當將軍的士兵不是一個好士兵”，體制內的工作者多多少少都有在政治上得到晉升的愿望。晉升作為基層工作者積極推進數字治理的主要激勵形態，在一定程度上為基層政府數字化轉型提供了動力。但是，晉升“天花板”又是大部分基層干部無法回避的問題。一定范圍內的晉升激勵，可以促使基層工作者積極推進數字治理，但是晉升的壓力太大，晉升的“天花板”已定，那么晉升激勵便會大打折扣。因此，我們必須進一步完善激勵機制，繼而推動基層數字治理。在晉升激勵的基礎上，結合精神激勵、表彰激勵和物質激勵等多種激勵形態推動基層數字治理。第一，強化精神激勵。人類不僅要追求物質條件，還要追求“精神生活的充實，追求生命的意義”［6］。因此，對在數字治理過程中表現突出的工作者，要給予肯定、鼓勵和褒揚。當基層干部在精神生活中遇到難題和困惑時，單位同事之間、領導和同事之間要給予其關懷和呵護，盡可能幫助基層干部塑造健康、充盈的精神世界。第二，強化表彰激勵。表彰激勵的作用也是明顯的，近年來，政府加大表彰激勵的力度，以表彰的形式，強化了對干部行為的引導，也使得全國涌現出了大量的先進工作者、道德模范，等等。表彰蘊含著榮譽和使命，基層在推進數字治理的過程中，可以設置貢獻獎、奮進獎、創新獎和奉獻獎等獎項，表彰工作者，激發基層工作者的積極性。第三，強化物質激勵。人類不是生活在真空里，人類生活需要一定的物質作為保障。有些基層干部已經受限于晉升“天花板”，而部分基層干部的經濟狀況也比較拮據，為了使這部分工作者能夠以飽滿的精神投入到數字政府建設中，避免其不滑入數字形式主義，就需要輔以一定的物質激勵。

（四）健全容錯機制提升基層干部數字執行力

有問責，就應有容錯，問責和容錯相輔相成?；鶎痈刹吭跀底种卫砉ぷ髦?，出現一些錯誤在所難免，如果所犯錯誤影響不大，就應當給予干部多一點兒的包容。如果問責比較嚴苛，不容許基層干部犯錯，或者犯了錯誤之后層層加碼式的問責，那么基層干部難免會不敢犯錯，也不敢干活，繼而走向不作為式的數字形式主義。因此，在數字治理工作中，黨與政府要建立一定的容錯機制為基層干部撐腰。其一，構建考核容錯標準。對待基層數字治理工作，上級在考核基層履責情況、目標任務完成情況時，要制定一定的容錯標準，對于在履表、目標任務落實中存在的不是很嚴重的問題，從輕問責，盡可能避免“重問責”。其二，確立容錯第一責任人，建立容錯糾錯的風氣。直面工作中存在的問題，并解決工作中存在的問題，是中國共產黨人的工作“法寶”。黨委（組）書記、紀委書記應擔當起基層在數字治理過程中出現錯誤時，容錯糾錯的第一責任人。不能“談錯色變”，要實事求是地認識錯誤，不能擴大錯誤，要辯證地看待容錯和糾錯之間的關系。其三，在容錯糾錯的基礎上，鼓勵基層在數字治理中敢于創新、敢于干事。要以容錯糾錯為契機，促使基層干部在數字化政府建設、數字治理過程中不怕犯錯，即便是犯了錯也擁有改正的機會，鼓勵基層干部放開手腳去推動數字政府建設。對于務實事、講真話、肯干事的基層干部，要多多鼓勵，多加支持。繼而有效應對基層數字形式主義，更好地推動數字治理和政府數字化的轉型升級。