浙江省海洋資源資產清查制度建設研究

盧曉燕

（作者單位：浙江省海洋科學院、自然資源部海洋空間資源管理技術重點實驗室）

海洋資源資產清查分為海域資源資產清查和無居民海島資源資產清查。根據《中華人民共和國海域使用管理法》規定，海域指的是中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土；海域中的內水，是指中華人民共和國領?；€向陸地一側至海岸線的海域。其規定海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。對于無居民海島資源，《中華人民共和國民法典》也明確規定：無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權。因此，海洋資源資產清查范圍應包含全部海域和無居民海島資源。海洋資源分布廣、數量大，同時權屬不清、資源有限的特性決定了海洋資源資產清查工作的特殊性[1]。筆者基于浙江省2021 年海洋資源資產清查試點工作實踐經驗，對浙江省海洋資源管理的實際情況進行剖析研究，從海洋資源資產清查范圍劃分、海洋清查價格體系、資產清查報告編制和資產管理體系建設等方面嘗試構建海洋資源資產清查制度的基本模型，為我國制定海洋資源資產清查制度建設提供參考。

一、海洋資源資產清查制度

海洋資源資產清查是摸清自然資源資產底數的基礎工作，即按照“實物量+價值量，實物量為重點”的原則，開展海洋資源實物量清查，在建立海洋資源資產清查價格體系的基礎上進行經濟價值估算，以期摸清海洋資源資產家底，形成包括空間數據集、報表數據和系統平臺的資源資產清查技術指南，完善海洋資源資產清查制度。

目前浙江省尚未有明確的海洋資源資產清查制度，在資產清查工作中主要以《全民所有自然資源資產清查技術指南（試行稿）》的海洋部分為核心，根據浙江省實際海洋資源資產情況修訂完善省級技術指南。海洋資源資產清查制度作為海洋資源資產管理制度的基礎，所延伸出來的內容包括自然資源資產平衡表（海洋資源）編制制度、自然資源資產產權制度改革制度以及所有權委托代理機制（海洋資源部分）等。

二、海洋資源資產清查關鍵問題探討及政策建議

當前全國沿海各?。ㄗ灾螀^、直轄市）通過國家級第二批海洋資源資產清查試點工作的開展，海洋資源資產清查制度逐漸建立，但清查范圍的劃分、經濟價值的評估等工作有待細化，歷史遺留用海用島項目的管理等海洋資源資產管理方式有待統一。因此，筆者總結浙江省海洋資源資產清查工作試點經驗，對重點問題進行整理、研究，以期為完善海洋資源資產清查制度工作提供參考。

（一）清查對象的范圍

本次浙江省海洋資源資產清查，是以浙江省海洋功能區劃范圍內的海洋資源和海島地名普查數據為底數，各沿?？h（區）按行政區劃范圍上報數據，但實踐中由于技術單位數據來源不統一，或數據處理差異，存在范圍出現重疊或遺漏的情況，導致海洋資源底數不準確，職責不明確。建議在清查工作中，以所有權委托代理為契機，厘清省級、市級及縣級資產清單，包括資源種類、清單范圍、履職主體等內容，明確委托人和代理人權責，為離任審計報告、資產平衡表編制等工作提供全面的數據。

（二）資產清查價格體系

資產清查是在利用現已開展的各類自然資源調查（清查）形成的資源所有權、數量、面積、類型等實物量數據的基礎上，通過清查統一基準時點的權屬、收益和價格等情況，估算資產價值，核實所有者權益，摸清全民所有自然資源資產底數，支撐履行全民所有自然資源資產所有者職責的基礎性工作[2]。

海洋資源資產清查價格是按照統一價格內涵，用于估算各類海洋資源資產經濟價值量的價格標準，主要應用于海洋資源資產清查、海洋資源資產平衡表編制、海洋資源資產動態監測監管、離任審計等方面。國家級清查價格體系是為控制與指導全國開展海洋資源資產經濟價值估算而建立的不同資源類型與區位，是宏觀層面的價格控制標準。省級清查價格體系是為控制與指導本地區開展海洋資源資產經濟價值估算而建立的不同資源類型與區位，是中觀層面的價格控制標準。以國家級清查價格體系為基礎，省級海洋資源資產價格體系建設思路具體可分為：（1）根據海域/無居民海島使用金征收標準確定清查價格；（2）確定省級均質區域及均質區域價格；（3）計算海洋經濟價值；（4）利用二級市場流轉樣本進行核驗。研究思路具體見圖1。

圖1 省級海洋資源資產價格體系建設研究思路

省級（縣級）海洋資源資產清查價格體系的構建需要體現海洋資源資產特性及區域特性，建議從潛在收益、開發利用程度、海洋生態環境狀況等多方面因素，具體可參考以下幾個方面：一是按照海洋功能區劃或用海方式、用海類型、海域級別等性質細化分類價格，明確價值計算標準；二是考慮不同層級的價值影響因素的調整因子計算方法[3]，影響因素包括經濟、區位、交通、基礎設施和資源條件等；三是確定海域使用金調整系數，以海域使用金標準為基礎，根據各地區海域資源實際情況進行修正調整。形成與各區域特性相匹配的海洋資源資產清查價格體系，即可在各區域和各層級間進行橫向、縱向的比較、匯總分析。

三、海洋資源資產清查管理體系建設建議

建立健全海洋資源資產清查制度是統一行使全民所有自然資源資產所有者職責[4]、解決“底數不清、權責不明”等自然資源資產管理突出問題的有力手段，統一核算方法、摸清資產家底是最終實現“主張所有、行使權利、承擔責任、履行義務、落實權益”[5]的重要途徑。本文在總結浙江省海洋資源資產清查試點經驗的過程中，從清查報表體系、資產清查過程、資產管理、報告內容以及資源管理系統建設五個方面，嘗試提出海洋資源資產清查管理的相關建議。

（一）資產清查報表體系

海洋資源資產清查報表體系目前主要包括四類報表：一是海洋資源價格信號采集表，其中包含海洋資源流轉價格表和海域/無居民海島使用金征收標準清查價格表；二是涵蓋海洋資源資產實物量和價值量的清查數據基礎表；三是滿足海洋資源資產平衡表、離任審計報告等編制需求的清查基礎數據匯總表；四是用于價格體系建設的未確權未成陸海域的均質區域清查價格表。

海洋資源價格信號采集表，主要包含海洋資源流轉價格表和海域/無居民海島使用金征收標準清查價格表，其中海洋資源流轉價格表包括海域使用權流轉價格表和無居民海島使用權流轉價格表。對于收集到的價格信號資料，首先根據國家要求完成軟件質檢，且各縣先后通過縣級自檢、市級抽檢、省級核查的質量檢查，其中縣級自檢的方式之一是組織專家論證，確保了價格信號資料的真實，反映了本地區的價格信號水平。根據收集到的海洋資源價格信號數據將用于海洋資源資產清查價格體系結果的對比參考。

海洋資源資產清查數據基礎表，是與海洋資源實物量數據、權屬情況相銜接，形成最小單元的海洋資源資產清查明細，主要包括所處海洋功能區、圖斑面積、海域管理號、用海名稱、用海性質、出讓方式和不動產單元號等實物量屬性信息，海域等別、清查價格、使用權年限和經濟價值等價值量屬性信息。該表是海洋資源資產清查最基礎的報表。

清查數據匯總表包括海域資源資產清查匯總表和無居民海島資源資產清查匯總表，按縣級、市級和省級匯總，主要為各層級的海洋資源資產管理報告服務，根據各類海洋資源資產實物量、價值量匯總，資產利用情況匯總，使得海洋資源資產家底數據更加直觀，為后續的海域資源資產平衡表編制以及資產管理報告提供數據基礎。

均質區域清查價格表，屬于海洋資源資產清查價格體系，主要是用于估算未確權未成陸海域資源資產的經濟價值。該報表數據來源于清查收集到的經營性已取得海域使用權圖層成果數據，其中，申請審批出讓的海域選取所有現狀數據，招標、拍賣、掛牌出讓的海域選取距基準時點近幾年的數據，剔除不符合樣本要求或者是價格異常數據，依據海洋功能區內已取得海域使用權的主導用海類型判斷，最終計算得到均質區域清查價格表。

（二）資產清查過程

1.數據共享機制

技術人員在專題數據的收集過程中，由于各資源內部的數據管理不統一，部分數據獲取難度大，尤其是跨科室跨局的數據信息收集困難且存在缺漏，導致清查工作受阻。建議在常態化年度資產清查中，按區域統一獲取數據，形成口徑統一的數據共享機制。

2.海陸重疊數據處理

由于清查成果數據會經過縣級、市級、省級和國家級幾輪審核，數據修改多次，如若審核或整改過程中出現操作失誤，會導致同一塊圖斑的陸海重疊數據與非重疊數據不一致，建議海陸重疊問題待最終成果數據通過審核合格后再處理。

（三）海洋資源資產管理

1.歷史遺留用海用島項目的管理

部分實際已建設的用海項目，因未確權而未納入已確權海域的清查范圍。由于歷史原因，此類尚未確權的、占用海島岸線的開發利用活動，包括港口用海、漁業基礎設施用海、其他用海等。建議及時開展用海規范性管理，分類解決歷史遺留問題，深入開展項目用海用島全周期管理。

2.及時科學妥善開展特殊海島的論證工作

由于灘涂圍墾、筑堤建壩等原因，部分海島地理實體或已經徹底消失，或已失去原有海島自然屬性，由于海洋資源資產清查是以全國海域海島地名普查數據為基數，無居民海島的實物量清查中仍將上述情況海島包含在內，導致經濟價值估算數據不夠準確，因此建議后續開展論證，及時、妥善開展這類海島的具體處理工作。

（四）資產清查報告

清查報告分為工作報告和技術報告，內容圍繞目標要求、工作原則、內涵界定、清查方法、技術路線、開展情況、問題分析、成果應用和總結建議等重點編制。

基于“提高精度，保障質量”的要求，考慮到以后資產清查工作的常態化與動態化管理，建議報告內容加強全民所有自然資源資產的權屬管理分析，逐步明確自然資源資產所有權邊界，清晰所有者職責履職主體以及使用權現狀，與所有權委托代理機制相結合，同時開展成果分析應用，與歷年清查數據進行對比分析，了解資產增減、權益變化的實質原因。

（五）資源管理信息系統

自然資源資產清查工作涉及資源資產矢量、報表以及文檔數據，為實現數據信息化、規范化管理，應做好浙江省自然資源資產數據的統計管理工作，構建全省統一的資源管理信息系統?；谀壳耙呀ǔ傻暮Ｑ筚Y源資產清查系統，建議根據各自然資源資產特性，在資產清查信息平臺分模塊構建資產管理子系統，在時間上按年度動態監測監管，在層級上實現省、地市、縣三個管理級的全覆蓋。

其中，海洋資源資產部分要構建與自然資源海域海島動態監管系統平臺、無居民海島開發利用現狀補充調查數據、不動產登記數據等關聯；具備數據處理和核驗功能，可在平臺進行空間數據的處理，并自動進行屬性數據抓取核驗、結果輸出、邏輯檢查和其他數據編輯功能；具備各管理層級和各圖層的填報、自檢和各級審核流程以及質檢工具功能；具備實物量空間數據與清查非空間基礎數據的聯通；具備資產平衡表、資產管理報告等基礎數據的模塊輸出；具備圖例展示功能，實現自然資源資產“一張圖”；與所有者委托代理的省級、市級及縣級資產清單關聯，全面覆蓋各種權屬狀況下的海洋資源資產。

四、結語

海洋資源作為自然資源的重要組成部分，正逐漸顯示出越來越重要的經濟、社會價值，而其分布廣、數量大，且權屬不清、資源有限，這些特性決定了海洋資源資產的清查工作有所不同。針對當前的海洋資源資產清查研究面臨的實踐探索較少的問題，本文在浙江省海洋資源資產清查試點實踐經驗的基礎上，聚焦實際工作中出現的問題，圍繞管理體系建設，初步確定了浙江省海洋資源資產管理報表體系、清查報告制度和管理信息平臺構建，有助于為將來全面開展清查工作、建立海洋資源資產清查制度提供探索經驗和實踐指導，實現海洋資源資產的高效管理、保值增值。