復合性嵌套到接續性疊加:脫貧攻堅到鄉村振興的政策邏輯轉換

馬光選 程軍年

現有政治實踐和理論研究展示了中國政府治理或者公共政策過程的如下邏輯面相:在實踐層面,形成了革命年代的“全民動員”、建設時期的“城鄉二元結構”、改革開放之后讓一部分人先富起來的“經濟特區建設”、多年來基于區域間協調發展的“援疆、援藏”等政策探索;在理論層面,產生了“壓力型體制”“懸浮型政權”“政績錦標賽”“策略主義”和“高位推進”等理論框架。(1)榮敬本:《“壓力型體制”研究的回顧》,《經濟社會體制比較》2013年第6期;周飛舟:《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》,《社會學研究》2006年第3期;周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》,《經濟研究》2007年第7期;賀東航、孔繁斌:《公共政策執行的中國經驗》,《中國社會科學》2011年第5期。經過多年的積累,中國公共政策經驗資源形成了宏觀層面“集中力量辦大事”“舉國體制”“集中動員型體制”等政策資源整合方案;中觀層面積累了“非均衡式”“傾斜化”“對口幫扶”等不同主體間政策資源配置方式;微觀層面確定了“資源輸入式”“資源競爭制”“政績錦標賽”等政策資源分配策略,建構起中國公共政策制定、執行和闡釋的“武器庫”和“基本盤”。

現有對鄉村振興政策實施邏輯的研究,多是從全國普遍層面出發做出的宏觀性研究,研究的針對性和精準性不夠。首先,對中國鄉村振興重點縣的針對性研究較少?，F有研究往往從中國宏觀層面出發,將邊疆地區與中原地區、農耕地區和農牧地區、少數民族聚居區和非少數民族聚居區、非貧困地區和深度貧困地區不加區分進行對待。(2)左停、劉文婧、李博:《梯度推進與優化升級:脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接研究》,《華中農業大學學報(社會科學版)》2019年第5期。如此大而化之的討論無法照顧到不同區域的差異性和獨特性,特別是中國國家鄉村振興重點幫扶縣基本囊括了原深度貧困縣,由于其公布時間不長,相關討論更少。其次,較少有以邊疆少數民族地區為個案的實證研究?，F有研究更多從理論和政策層面出發對政策文本進行闡釋和演繹的規范研究,較少以邊疆少數民族地區為個案的實證研究(3)高強:《脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的再探討——基于政策轉移接續的視角》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2020年第4期。,特別缺乏對目前邊疆民族地區與發達地區之間政策和制度層面的對比性探討。再次,現有關于鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接的研究,更多在政策層面就事論事,對兩者之間在實踐層面的承接關系、背后的政策邏輯、政策結構及其賴以形成的國家政治結構和運行機制的探討不足。

基于此,本文將從云南省迪慶藏族自治州(以下簡稱“迪慶州”)的國家鄉村振興重點幫扶縣的微觀個案切入,考察脫貧攻堅階段宏觀層面“兩個大局戰略”“動員型治理”和“舉國體制”,中觀層面的“對口幫扶”戰略、“壓力型體制”和“政治任務”,微觀政策落實中的“典型性治理”“政績錦標賽”和“中心任務”等不同層級政策的有序組合形成的“復合性嵌套”政策邏輯在當地的實踐。進而在鄉村振興階段,考察國家對鄉村振興重點幫扶縣幫扶政策的可能邏輯。具體將借鑒有關“關系疊加”(4)徐勇:《中國的國家成長“早熟論”辨析——以關系疊加為視角》,《政治學研究》2020年第1期。的理論范式,分析國家對欠發達地區持續性政策資源投入條件下,在歷時性維度可能形成的政策資源和政策效果“接續性疊加”現象。將其認定為鄉村振興階段國家鄉村振興重點幫扶縣阻斷返貧進而實現全面現代化可能的政策邏輯。希望能為類似迪慶州內鄉村振興重點幫扶縣一樣的地區的政策資源獲取實踐提供新的理論支持。

一、“復合性嵌套”政策邏輯的經驗生成路徑

西方反貧困戰略認為市場導向的經濟增長是解決貧困問題的最主要方法。與之不同,中國脫貧攻堅形成了如下的獨特資源配置邏輯:國家戰略層面,在“兩個大局”背景下,采取“集中力量辦大事”策略將社會資源整合、吸納,賦予其政治屬性,轉化為政策性資源,通過政策資源集中利用方式破解后發現代化國家的“后發劣勢”困境的發展戰略(5)毛昭暉:《集中力量辦大事:中國式真理》,《廉政瞭望》2008年第7期。;區域協作層面,在代際責任結構之中,不惜成本地完成分配到自己所在時代的代際使命和責任,實現不同區域、行業和群體傾斜式有重點的非均衡化發展,積極處理好歷史遺留問題和補上歷史短板;政策落地執行層面,以高度動員體制為驅動,強調發揮國家行政力量主導作用,采取“資源輸入型”模式進行政策性資源的重點配置。具體是以行政力量為主導,在壓力型體制的縱向層級結構之下,基于各級政府和部門層面的政績錦標賽體制和官員個體層面的責任包干原則,由政府整體推動資本轉換、場域改變和慣習培育的資源輸入過程,由國家力量直接將資源精準到戶到人。宏觀、中觀和微觀層面政策措施在脫貧攻堅實踐中的配套使用和組合式運用,就形成了“復合性嵌套”的政策邏輯。

(一)宏觀層面“兩個大局戰略”、中觀層面的“對口幫扶”戰略和微觀政策落實中的“典型性治理”的相互嵌套

有學者提出,第一個大局中,珠三角、長三角和環渤海三大城市群迅速崛起的重要原因“在于財政分權改革,即實行省級財政承包制與分稅制”(6)孫紅玲:《論崛起三角向均衡三角的有機擴散——基于“兩個大局”戰略與大國崛起之路》,《中國工業經濟》2009年第1期。,使得先發地區有了財政盈余的制度激勵。在脫貧攻堅階段,從“第二個大局”出發,在財政方面強調轉移支付和對口幫扶中的專項資金支持的重要性,積極實現財富和資源向欠發達地區傾斜,建立起產業梯度轉移(7)張程、侯海波:《財政專項扶貧資金的減貧效果評估》,《財經問題研究》2021年第1期。、區域間點對點“對口幫扶”(8)鄭春勇:《從對口合作到區域合作:后援建時代地方合作的應然轉變》,《理論與改革》2011年第5期。等機制。使得來自多個主體渠道的政策資源經過整合被集中適用于某一個對象上面,按照項目制方式“通過國家財政的專項轉移支付等項目手段,突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛,遏制市場體制所造成的分化效應,加大民生工程和公共服務的有效投入”(9)渠敬東:《項目制:一種新的國家治理體制》,《中國社會科學》2012年第5期。。在政策執行和落地的終端,相關部門往往選擇將盡可能多的政策資源集中到一個點上。

案例1:Y鎮Y村

該村由省財政廳和縣人社局所掛鉤幫扶,以村為單位,在全省建立起唯一一個“十個一”工程。為此,省財政廳協調2000余萬元“三區三州”產業發展資金、每戶5萬元的產業發展基金及上海對口扶持的滇滬合作項目資金600余萬元。經過幫扶,該村發展起冰葡萄種植業、貴重藥材種植業和藏香豬養殖業。僅藏香豬一個產業發展起來之后,參與的貧困戶每年收益就在15000元以上。

從上文案例可以看出,僅一個村在短期內就獲得來自多個對口幫扶主體支援的巨額資金和多個項目。從中央到地方、從東部到西部,不同幫扶主體所掌握的政策資源在落實環節,通過“典型性治理”(10)馬光選、劉強:《典型性治理:一種地方政府治理模式的總結——以Y省W縣社會管理創新模范鎮建設實踐為例》,《云南師范大學學報(哲學社會科學版)》2017年第4期。的方式,被集中運用到某一個政策對象之上,由此在短時間內實現了政策資源使用的“火力集中”,從而達成迅速提振政策對象發展實力的效果。對自然稟賦相對薄弱的迪慶州內國家鄉村振興重點幫扶縣而言,在對口幫扶策略下,這種多源頭多渠道的回饋式政策資源集中配置模式對當地經濟社會發展的改善非常明顯,體現出了多項政策資源復合嵌套和綜合作用的強大效能。

(二)宏觀層面的“動員型治理”、中觀層面的“壓力型體制”與微觀層面的“政績錦標賽”相互嵌套

中國共產黨建立起來的高度動員機制在戰爭年代取得了革命的成功(11)劉穎:《論抗日戰爭時期中國共產黨的社會動員方法》,《蘭州學刊》2006年第4期。,在建設年代以高度動員機制構建起人民公社和城鄉二元格局,為中國的工業化提供了動力機制。這一經驗形成之后,就被廣泛應用在中國社會建設各項事業中,自然也包括脫貧攻堅。在壓力型體制條件下,扶貧任務在不同層級政策落實主體之間通過簽訂任務書或者責任狀,在與單位考核和個人職級升遷掛鉤之后,將政策壓力轉變為各級官員的壓力。由于時間短、任務重,扶貧措施需要在短期內取得成效,這就需要將大量資金及技術人員等資源不惜成本地輸入到深度貧困區域。在政策落實環節,以大量資源的無償供給和建設標準的超前規劃(12)周飛舟:《錦標賽體制》,《社會學研究》2009年第3期。為前提,幫扶主體在短期內將各種資源用在見效快的“硬建設”基礎設施方面,比如道路、房屋、引水工程等。超前投資和超規格投入現象被不斷受到激勵。

案例2:D縣P鄉高標準政策性投入

對D縣P鄉的調研發現,當地山大溝深,荒漠化程度較高。一家一戶可支配的草場、土地、牲口、農作物等資源較少。特別是當地牧場往往處在人跡罕見的偏遠地區,水、電、煤氣、網絡、教育、醫療、衛生、交通等公共基礎設施和公共產品幾乎為零。在不斷搬遷的游牧生活中,牧民生活成本極高。各級幫扶主體在了解這種情況后,積極協調資金,幫助建立定居點,在定居點修水泥路,引自來水,開通電力、網絡,修建學校及醫院等基礎設施,建設磚混住宅,實現牧民從“游牧”向“定居”轉變。隨著基礎條件的改善,當地的牦牛、藏香豬、藥材等物產能通過方便的交通被及時銷售,群眾收入大大增加。從而幾乎完全在由政府出資和主導下,實現了農牧民生產生活方式由傳統向現代、由游牧向定居、由落后向高質量發展的快速跨越和全方位再造。

壓力型體制下的政績錦標賽,產生了這種對迪慶州農牧民生產生活方式進行全面高標準超規格政策性投入。從短期來看,建設成本和代價異常之高;但是從長遠來看,這種“超前”“富余”和“高配”的做法,是從中國全面現代化目標出發,本著對未來負責對人民負責的超常規舉措,是為了實現全國均衡化發展的必要。在國家層面是擺脫了市場理性計算,是對人民群眾高度負責;在微觀層面上則是壓力型體制與政績錦標賽之間相互嵌套使用過程中,各級干部面對考核和升遷壓力的行政理性的實踐對象化產物。運動式治理條件下各級政府的高度動員能力為壓力型體制和政績錦標賽的嵌套使用提供了頂層設計保證。

(三)宏觀的“舉國體制”、中觀的“政治任務”與微觀的“中心工作”的相互嵌套

在“舉國體制”之下,由中央政府統籌全國性資源,在短時間內集中解決某一個問題,按照缺什么補什么、遇到什么問題解決什么問題的原則,進行攻堅戰。這一經驗從1949年延承至今。第一,政府內部上層將行政問題政治化,壓力層層傳導將扶貧工作上升成為地方政府的“中心工作”;第二,對于政府中層來講,采用地方部門負責人掛帥“高位推進”來打破科層制內部“條塊”的界限,設立臨時性脫貧攻堅指揮部門,動員科層內部各種力量投入到脫貧攻堅之中;第三,對于非正式化的下層村級組織則采用包村干部、駐村工作隊以及“第一書記”等形式嵌入進去,并推動村級組織與村干部的關系向行政科層化轉型。(13)許漢澤:《行政主導型扶貧治理研究》,北京:中國農業大學博士學位論文,2018年,第32頁。在中央政府的“高位推進”之下,扶貧工作這一宏觀層面的“政治任務”就落實為地方政府整體工作中的“中心工作”。(14)楊華、袁松:《中心工作模式與縣域黨政體制的運行邏輯——基于江西省D縣調查》,《公共管理學報》2018年第1期。迪慶州地廣人稀,交通等基礎設施不完善,當地群眾受教育程度、市場化程度、自力更生程度不高,如果只依靠政府單一方向上資源配置,那么效率也會打折扣,于是在當地就形成了基層政府、村民委會、農業合作社、幫扶單位、群眾和企業等全主體多元協作、層層整合的“中心工作”模式。其中最有代表性的是“政企農三方聯動產業發展模式”。

案例3:政企農三方聯動產業發展模式

在這一模式中,當地政府通過村民委會(合作社)將產業扶持資金注入企業,由村民委會或者合作社與企業進行約定:地租2200元/667平方米,每5年漲一次;每667平方米地使用25～30個工人,80元/天,每5年漲20%;每667平方米地投資16500元,第二年開始返還7500元,剩下的第五年開始,企業盈利后返還,每年6%,次年7%,不超過10%。返還部分進行股權量化,一部分分配給流轉土地的村民,一部分給沒有土地流轉的貧困戶,其余的用作村集體經濟。該模式既滿足了農民當前收益與長遠收益,也解決了企業經營初期啟動資金問題和穩定經營問題,實現所涉各方協作共贏。

當“政治任務”被落實為政策執行中的“中心任務”之后,將所涉各方的土地、勞動力、資金和組織資源進行充分整合和動員,黨員、政府干部、市場主體、貧困群眾等多主體有效聯動。這打破了現有理論中關于政府主導的“計劃”與企業主導的“市場”的理論和實踐邊界。圍繞“中心任務”實現政府出資、農民出土地和勞動力、企業組織生產活動,在多方合作中實現資源最優化組合。這種“政治任務”與“中心任務”嵌套的政策邏輯之下,積極促成政策資本轉換、場域改變和慣習培育,在重塑貧困群眾生產生活方式的同時,也重構著政府、企業和群眾之間的關系結構,規訓著各個社會主體圍繞國家政策統一行動的思維和行動節奏。這一政策落實過程真正實現了執政黨主導之下的黨政整合、黨群結合、城鄉互動、工農協同,充分體現了舉國體制條件下集中力量辦大事的優勢。

二、復合性嵌套向接續性疊加政策邏輯的有序轉變

在“復合性嵌套”政策邏輯集中作用下,再通過“精準化治理機制、協同治理機制、駐村幫扶機制、監督考核機制等機制”(15)李博、劉佳璇:《從精準扶貧到鄉村振興:脫貧攻堅成果拓展的邏輯探析》,《山西農業大學學報(社會科學版)》2022年第5期。的精準施策,既保證了政策措施的復合性、也保證了其精準性,從而完成了貧困人口和貧困地區“一個都不能少”的公共政策資源配置過程。在鄉村振興階段秉持什么樣的政策邏輯,“復合性嵌套”的政策邏輯是否在鄉村振興階段依然有效呢?就成了一個值得檢驗的命題。本文認為鄉村振興階段的政策邏輯需要實現由“復合性嵌套”向“接續性疊加”轉變。有關“接續性疊加”政策邏輯的理論預設與實踐想象從以下方面展開:基于自然條件惡劣、社會經濟基礎薄弱、快速空心化的基礎條件狀況,遵照鄉村振興的目標要求,積極補短板、還欠債。首先在“區域協同治理”(16)姬兆亮、戴永翔、胡偉:《政府協同治理:中國區域協調發展協同治理的實現路徑》,《西北大學學報(哲學社會科學版)》2013年第2期。理念下,先由迪慶州鄉村最為重要的土地資源入手,借鑒發達地區土地資源增殖的經驗模式,通過豐富土地資源屬性賦能鄉村振興幫扶重點縣實現現代化。其次,在“高位推進——多層次有序合作”(17)賀東航、孔繁斌:《公共政策執行的中國經驗》,《中國社會科學》2011年第5期。理念下,針對迪慶州地方政府財力不足現狀,“根據農村公共產品供給對象和供給內容的類別、層次等,構建權責明確、運行順暢的多級分工體系,增強地方政府提供農村公共產品的內生動力和保障能力”(18)劉世煒、孫明茜:《項目制下央地政府農村公共產品供給行為及對策研究——基于隨機演化博弈模型》,《四川輕化工大學學報(社會科學版)》2022年第3期。。形成公共服務和公共產品補償式超規格供給的思路,明確中央政府作為國家鄉村振興重點幫扶縣公共產品供給的主體責任,“高位推進”多層級協作實現超越發達地區的公共產品和公共服務的高質量供給,有效降低滇西北迪慶州群眾生產生活成本和市場交易成本,推進迪慶州三縣公共服務和公共產品供給彎道超車。最后,為了以“后發優勢”(19)簡新華、許輝:《后發優勢、劣勢與跨越式發展》,《經濟學家》2002年第6期。推進實現迪慶州鄉村振興重點縣跨越式發展,可以嘗試將工業發展領域的“反梯度推移”理論(20)焦建秋:《西部開發的反梯度推移策略》,《寶雞文理學院學報(社會科學版)》2005年第6期。應用于鄉村振興行動,參考東部沿海原特區建設成功經驗和模式,規避其缺陷和不足,以超規格和更大力度,創新性地開展迪慶州的“新特區建設”,賦予迪慶州在稅收、財政、金融、教育、醫療、公共衛生、土地管理、企業自主經營權科技創新等方面更多的優惠政策,讓迪慶州鄉村振興重點幫扶縣從政策洼地變為政策高地,整體賦能區域全面實現現代化振興。

(一)在“區域協同治理”理念下推進盤活當地資源

《鄉村振興責任制實施辦法》明確提出:“深化農村土地制度、農村集體產權制度改革,賦予農民更加充分的財產權益?！?21)《鄉村振興責任制實施辦法》,《中華人民共和國國務院公報》2023年第1期。在市場化和社會化機制引領之下,迪慶州農業已經高度融入全國性市場體系之內,對專業化程度、種植技術、生產組織化程度等要求也越來越高,高成本高投入趨勢愈發明顯,這就對土地使用年限的預期提出要求?！坝捎谖覈r村承包經營責任制的特征,使流轉難以通過制度化的方式,而只能以契約方式進行,這使得專業大戶生存和壯大的基礎較為脆弱?！?22)楊慶育:《我國農業經營模式與新型農業的總體取向》,《改革》2014年第12期。賦權于民,激活當地土地資源,在“就農業言農業、就農村言農村”的視角下,實現迪慶州鄉村就地現代化,快速推進當地鄉村振興步伐。

案例4:以土地為依托實現鄉村振興

實施2022年鄉村振興“百千萬”示范工程重大建設項目改善農村人居環境,重點打造1個鄉村振興示范鎮、12個精品示范村、10個民族團結進步示范村和31個美麗村莊。項目計劃投入15560.5萬元,項目到位資金8195.5萬元,其中上海市幫扶資金2780萬元,財政整合資金5415.5萬元。目前已完成15個村的鄉村振興精品示范村、美麗村莊的線上申報工作,并通過了州級復核。已經委托第三方正在編制省級梅里田園綜合體項目前期規劃。

不管是鄉村振興示范鎮、精品示范村、美麗鄉村建設還是田園綜合體,都是激活迪慶州本地資源,增加土地附加值的重要舉措。以迪慶州為例,鄉村振興重點幫扶縣賦權式土地改革(23)劉博、李夢瑩:《社區動員與“后單位”社區公共性的重構》,《行政論壇》2019年第2期。的設想可以從以下幾個方面著手。首先,更為徹底地賦權于民。土地制度改革的跟進,可以提升各類農業經營主體投資活動的預期和信心,讓農村地區的土地資源也可以和城市的土地一樣實現增值,以增加農民的收益。其次,推動土地工商農一體化市場建設。打破目前迪慶州各縣不同用途土地間的屬性障礙,堅持土地同等入市、同權同價、分類管理。最后,建立城鄉統一化市場。打破城鄉建設用地市場格局,發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用。

(二)在“高位推進——多層次有序合作”理念下以制度賦權實現制度賦能

“實行中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的鄉村振興工作機制,構建職責清晰、各負其責、合力推進的鄉村振興責任體系,舉全黨全社會之力全面推進鄉村振興,加快農業農村現代化”(24)《鄉村振興責任制實施辦法》,《中華人民共和國國務院公報》2023年第1期。,這是近期中央對建立鄉村振興責任制的有關要求,意圖基于“央地共治”體制在鄉村振興行動中構建“五級書記責任制”,由黨中央“高位推進”,地方各級黨委層級合作落實中央相關精神?！啊氲毓仓巍Ｊ降奶岢?既改變了‘央主地從’模式下中央對于公共決策權的壟斷,也改變了‘地方主義’模式下只強調‘分權’而不強調‘合作’的弊端?！?25)閆帥:《公共決策機制中的“央地共治”——兼論當代中國央地關系發展的三個階段》,《華中科技大學學報(社會科學版)》2012年第4期?！把氲毓仓巍钡淖畲髢瀯菔墙鉀Q縱向多層級間溝通與協調過程中存在的信息不對稱和效能熵增難題,在“中央決策、地方執行”的央地關系模式下,緩解央地之間權責不對等的問題。中國后發現代化推進過程中,不得不在國家發展規劃中采用非均衡化發展策略(26)張群梅:《均衡與非均衡:中國現代化發展模式探析》,《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2009年第5期。,導致部分區域在城—鄉、工—農、東—西等政策和制度差距不斷拉大的情況下,一直處于欠發達狀態。迪慶州推動鄉村振興不能僅僅將視野放在迪慶州這類欠發達區域本身,更不能僅僅依靠農民個體的力量,而是要考慮到積極發揮各級政府、社會主體合力,以多層級多主體組織化方式推進鄉村振興。在迪慶州全面脫貧之后,我們就看到這種高度組織化建立起來的農民利益增長聯盟。

案例5:D縣“雙綁”實踐

迪慶州D縣黨委、政府緊緊圍繞鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接目標任務,引進和培育農業龍頭企業。以“企業+合作社+農戶”的方式,建立健全龍頭企業綁定合作社、合作社綁定農戶的“雙綁”利益聯結機制。由黨委、政府出面,將企業、合作社與農戶的利益捆綁在一起,實現脫貧人口發家致富。2022年全縣有帶動脫貧戶的新型經營主體89家(其中企業23個、合作社51個、家庭農場等15個),全縣23個企業綁定51個合作社,綁定有產業發展條件與意愿的脫貧戶2663戶11677人,“雙綁率”均實現100%;綁定監測戶264戶1152人,“雙綁率”均實現100%。

這一農民利益組織化增長的“雙綁”結構中,將農民的收益與黨政機構、產業經營主體等強勢機構連接在一起,解決了農民組織成本過高、經營方向不明確、經營經驗不足等發展成本和基礎問題,為鄉村振興階段助力農民增收提供了新的渠道。新制度主義經濟學視野中,現代國家的主要職能之一就是為社會經濟發展提供有效的產權結構和制度結構,正向性制度供給會實現產權保護和生產激勵,產生社會價值配置和增長的帕累托最優效果。(27)張宏、趙金鎖:《國家的制度供給模型》,《甘肅社會科學》2007年第1期。除此之外,按照交易成本理論(28)黃家明、方衛東:《交易費用理論:從科斯到威廉姆森》,《合肥工業大學學報(社會科學版)》2000年第1期。,完善的社會保障體系、公共基礎設施等會給各個社會主體和市場主體極大地降低交易成本,有效激發其市場活力和創富能力,實現經濟持續增長和社會資源的優化配置。完整且高水平的社會保障體系,高質量的基礎設施、公共衛生、公共教育、公共交通等公共服務和公共產品供給制度的完善,會大大降低貧困人口的生產生活成本,大大提升他們的創富能力。貧困人口之所以貧困的原因之一就是生產生活交易成本過高導致的制度性失能所致。(29)馬光選:《“治理性失能群體”:公共衛生危機治理的一個解釋框架》,《黨政研究》2022年第1期。上面的案例中,則由黨委、政府出面,解決該縣農業產業發展中的農民組織化成本過高的難題,通過“雙綁”機制,將黨委政府、企業、合作社和農民結成利益共同體,使得“五級書記責任制”和“央地共治”的鄉村振興機制找到了落地的抓手。以這一經驗為先導,在迪慶州三縣鄉村振興階段繼續加大力度、提高基礎設施、社會保障、公共產品和公共服務等供給質量,為迪慶州國家鄉村振興重點幫扶縣少數民族群眾制度賦能,將制度優勢轉化為效能優勢(30)方行明、仵程寬、蘇夢穎:《〈貧窮的本質:我們為什么擺脫不了貧窮〉與中國扶貧模式——兩種扶貧路徑的比較》,《鄧小平研究》2021年第6期。,推動迪慶州鄉村高質量發展。在地方政府層面,制度性交易成本的降低會極大地刺激經營主體活力,但是“作為非市場交易成本的一部分,制度性交易成本是政府實施公共服務時產生的”(31)盧現祥、李慧:《制度性交易成本對產業結構升級的影響研究——基于空間溢出的視角》,《經濟縱橫》2021年第9期。,迪慶州則需要通過供給公共服務來降低市場主體交易成本。

(三)以“新特區建設”賦能區域全面振興

上面提到的制度安排不僅適用迪慶州的三個國家鄉村振興重點幫扶縣,也適用于其他欠發達區域,其普適性特征也就意味著缺乏政策精準性和針對性,政策力度相對依然不夠。所以一種基于加大政策力度和政策有效性的“新特區建設”設想就成為破局的選擇。(32)何獨明、谷繼建:《新特區:統籌城鄉發展的新載體》,《長白學刊》2008年第4期?！敖洕貐^作為開啟中國改革開放的突破口,同時開啟了中國社會制度變遷路徑的探索征程。經濟特區作為一種強制性制度安排,打破了傳統體制下的一般均衡狀態,使非均衡發展成為中國社會制度變遷的最佳路徑選擇?！?33)陶一桃:《經濟特區成功經驗及啟示意義》,《中國外資》2020年第20期。在具體內容方面,沿海特區建設中享受到“引進外資、民營經濟、市場準入、稅收制度、銀行信貸、土地使用、勞動用工、價格要素、干部人事、工資制度、住房制度、工程招標、產權制度”等方面的優惠政策和超規格待遇?！耙陨钲跒榇淼牡湫徒洕貐^的輝煌成就,使傳統區域經濟學理論中的‘回流效應’‘擴散效應’‘涓滴效應’都以‘中國式’的作用機制‘非經典’地展現出來,并詮釋著中國社會制度變遷的獨特路徑?！?34)陶一桃:《經濟特區成功經驗及啟示意義》,《中國外資》2020年第20期。從而形成了一種既不同于強制性制度變遷,也不同于誘致性制度變遷的制度過程,是中央政府推動下的以“社會實驗”和“漸進式改革”為主要方式的由個別到一般、由局部到全部的漸進式制度變遷過程,以小成本試錯方式為全國性政策推廣提供經驗。(35)張湛彬:《中國漸進式改革的路徑選擇和制度變遷評析》,《中共黨史研究》2002年第4期。本文意義上的特區建設指的是針對全國鄉村振興重點幫扶縣的優惠政策和超規格制度設計,類似的探討早已有之。實踐層面我們可以看到鄉村振興政策實施以來,迪慶州出臺了大量的優惠政策和獎補規定,支持地方振興實踐。

案例6:D縣鄉村振興“千百萬”示范工程重大建設項目

全縣整合實施扶持項目資金856.5萬元,多措并舉推動集體經濟發展。目前,全縣48個村(社區)集體經濟均已達到5萬元以上,占比100%。其中羊拉鄉茂頂村集體經濟收入最高達80萬元。實施企業獎補項目。制定下發《2021—2023年D縣企業獎補實施方案》,并逐年入庫實施企業獎補政策,從產業帶動、農產品銷售、收購、運輸等方面進行項目資金獎補,扶持47家新型經營主體完成資金扶持521.6635萬元,產業幫扶帶動農戶達2663戶(包括葡萄、核桃、油橄欖、中藥材、蜂蜜、食用菌、旅游等)。2022年出臺了《D縣2022年農民增收實施方案》,通過十個一批增收獎勵機制,共投入資金1700萬元,激發了群眾產業發展內生動力,實現農民產業增收。

可以看到上面提到的這些優惠政策直接指向農民增收和產業發展,是很好的開始。但畢竟州縣層面資源資金條件有限,僅僅是在這一層級出臺這些優惠政策顯然是不夠。這就要求上級部門特別是中央政府能將類似滇西北的區域看作是“新時代的特區”。在公共政策上盡可能給予足夠多的自主創新空間,在戶籍政策、教育政策、醫療政策、身份政策、土地政策、市場政策和經濟政策等享受到優惠于全國其他地區的政策待遇。如此,受到這些優惠政策的激勵和吸引,全省、全國甚至全球的優質資源才能積極“西南飛”向該區域流動,以便化解目前迪慶州三縣這樣的區域出現的生產要素和各類資源嚴重流失導致的資源枯竭和空心化難題。當然,在更為宏觀的戰略層面,就要求國家在宏觀發展戰略層面開啟更大力度的非均衡化戰略,通過給予其針對性傾斜化優惠政策,使得迪慶州可以充分享受到“后發優勢”的發展成果,而不用承擔“后發劣勢”的弊端(36)楊小凱:《后發劣勢》,《新財經》2004年第8期。,從而成長為中國新的社會經濟增長極。如此,以滇西北迪慶州為典型的次發達地區才有可能趕上中國現代化的整體節奏。

三、政策邏輯轉換的實踐限度與生成條件

從迪慶州脫貧攻堅向鄉村振興的政策邏輯轉換過程可以看出,相關政策主體已然形成相對成熟的“自適應能力”,可以在不同的政策模式和政策邏輯之間實現自由切換。這種政策制定與選擇的“自適應能力”的形成,與中國式現代化進程中通過不斷試驗所積累的實踐理性有關。這種實踐理性的凝聚和提煉不是以先在性的理論和普適性的模式為指導的結果,而是中國共產黨領導全國人民“摸著石頭過河”的原創性探索的結晶。具體而言,在執政黨高效“政治統合機制”之下,以基本生產資料公有制和國有企業對經濟命脈的掌握為制度底色,充分激活國家和地方兩種自主性,形成黨和國家對優質社會資源的全面掌握;并通過社會資源的國家化過程,將社會資源轉變為政策資源,供給黨和國家依據政策重點進行精準配置。通過對大規模社會中海量公共政策歷史經驗、實踐經驗和試驗經驗的總結,形成了前文提到的囊括宏觀、中觀和微觀,國家與社會、中央與地方等不同層級政策制定、實施、選擇、優化和淘汰的經驗庫和基本盤。由此,黨和國家在面對不同政策任務和政策目標時,便可以根據不同的社會基礎、人文環境和資源條件,配備以相應的政策組合和政策邏輯。當然,這種政策設計、選擇和實施的“理論自覺”和實踐自由的實現,只有在中國這樣的大國才有可能存在。因為只有在一個資源條件、自然條件和人文條件足夠多元且實行“大一統”體制的國家,才可能為不同政策選擇的試驗、對比、評估和篩選提供可控性操作的空間。同時,也只有在不照搬照抄他國經驗,堅持走獨立自主現代化道路的國家,以執政黨長期執政保證社會政治穩定和制度穩定,提供縱向層面巨量的歷史經驗和教訓構成的“參照系”,才有可能在長時段的政策試驗、對比和創新中實現公共政策的不斷優化和迭代。至于這一提煉自迪慶州這類欠發達地區的政策邏輯轉換路徑的解釋力,是否適用于其他同類欠發達地區或者發達地區,則尚需具體政策實踐的區域比較進行驗證?？傊?政策主體的“自適應能力”“政治統合能力”“政策自主能力”是否強大,既規定了相應政策行動的實踐限度,也為其他區域鄉村振興政策邏輯選擇提供條件預設。

(一)微觀層面政策主體必須具備強大的“自適應能力”

從迪慶州的個案可以看出,從脫貧攻堅到鄉村振興階段政策邏輯由“復合式嵌套”向“接續性疊加”的轉變,最終體現在鄉村社會治理體系與治理能力現代化方面,表達為社會治理方式由“運動式治理”向“常規化治理”的轉變,展現了黨和國家在面對不同政策任務和對象時所呈現出的靈活、高效且高度可控的政策設計、選擇和執行的“自適應能力”。不同于脫貧攻堅階段“兩不愁、三保障”之類的底線性價值取向,在鄉村振興階段是以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！睘榭傮w要求,以全國人口共同富裕、區域協調發展和國家整體現代化為目標指引。鄉村振興則需要解決現代化條件下的發展問題,政策目標指向實現小康之后的高質量生產生活水平的提升,是一個包括生產、生態、民風、社會治理和生活標準等多個領域和多個方向的目標體系,與脫貧攻堅時期的單一目標相比較更具復雜性,達成度相對更為困難,可見兩者所面臨的政策問題和目標存在明顯差異。從政策生命周期來看,脫貧攻堅事關2020年全面小康社會的建成目標,對時效性的要求比較高。鄉村振興戰略規劃“到2020年,鄉村振興取得重要進展,制度框架和政策體系基本形成;到2035年,鄉村振興取得決定性進展,農業農村現代化基本實現;到2050年,鄉村全面振興,農業強、農村美、農民富全面實現”(37)《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》,《當代農村財經》2021年第6期。。鄉村振興階段對時效性的要求不是太高,這就意味著類似迪慶州這樣的區域在鄉村振興階段有相對充裕的時間依照“常規化治理”路徑,讓多項政策任務可以在長時段范圍內逐一鋪開,在脫貧攻堅已有政策資源投入和有效積累的基礎上,形成鄉村振興政策實施的有序結構和累加效應。在中國這樣一個巨型社會中,政策主體在面對不同的政策任務時,實現政策邏輯從“復合式嵌套”向“接續性疊加”靈活轉變,社會治理方式從“運動式治理”向“常規化治理”有效轉型,表現了因地制宜的強大政策“自適應能力”。這種政策主體“自適應能力”的區域擴展,就為政策邏輯轉換的“迪慶經驗”的推廣提供了便利。換句話說,目前這一政策邏輯轉換路徑只是對迪慶州內的鄉村振興重點幫扶縣社會發展政策實踐規律的總結,至于其在中國其他地區鄉村振興實踐中的解釋力和有效性,尚需更多案例進行檢驗。

(二)中觀層面政策主體必須具備強大的“政治統合能力”

對迪慶州三縣這類自然條件惡劣、社會經濟基礎薄弱的長期歷史欠債區域而言,如果沒有黨和國家憑借強大政治統合能力統籌各方資源對其進行重點幫扶的話,僅僅依靠其自身力量完成現代化過程幾乎不可能。在中央最近頒布的《鄉村振興責任制實施辦法》中更是進一步明確了“中央農村工作領導小組負責鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興的牽頭抓總、統籌協調,推動建立健全鄉村振興責任落實”(38)《鄉村振興責任制實施辦法》,《中華人民共和國國務院公報》2023年第1期。,繼續強調了中央農村工作領導小組作為高效政治統合機構對鄉村振興行動的統籌協調。關于政治統合,學界多有討論。有學者從“頂層設計——基層社會”的分析框架出發,認為中國共產黨領導下的政治統合治理是“以‘雙向動員—治理工具’為鏈接機制,科層動員依托政府權威,在壓力型體制下以強制性政策工具實現自上而下的層級鏈接;依托社會自治力量,以柔性治理工具挖掘非正式資源,動員社會力量,實現自下而上自發的社會動員;以雙向動員和多樣化治理工具激活黨政體制優勢并將其轉化為治理效能,由此構成基層社會治理的實踐邏輯?！?39)李慶瑞、曹現強:《黨政統合與自主治理:基層社會治理的實踐邏輯——基于2020年至2021年社會治理創新案例的扎根理論研究》,《公共管理學報》2022年第3期。有學者以政治統合這一頂層設計在基層社會落地的“項目制”運作為研究切入點,認為“中國基層社會面臨松散型制度環境,高效協同的治理網絡難以自發生成,但基層黨組織發展出統合治理模式,能夠借助‘黨委統籌的項目制’‘基層黨組織體系擴展’和‘黨員骨干下沉’等機制重塑基層社會”。(40)盧飛、陸漢文:《統合治理:縣域脫貧攻堅的機制創新——基于貴州T縣的經驗研究》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2022年第2期。在其他區域的鄉村振興實踐中,有必要繼續發揮黨和政府政治統合機制的強大優勢,以項目制方式的“底層邏輯”推進鄉村振興建設的政策實踐,各級基層部門依靠手中擁有的資金管理權、特殊的人事安排權以及高效的動員能力,實現由科層制的“層級動員”轉向全社會層面的“多線動員”,以及將行政資源的分配轉變為項目中心模式(41)陳家建:《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》,《中國社會科學》2013年第2期。,使得在鄉村振興過程中,國家強大政治統合能力落地為項目制的底層實踐。如此,在黨和國家強大的政治統合能力之下,才能做到對各種政策工具以及各類人財物資源進行統籌支配和綜合使用,鄉村振興階段各項政策的“接續性疊加”邏輯才能發揮出最大效用。

(三)宏觀層面政策主體必須具備強有力的“政策自主能力”

周飛舟強調“鄉村振興針對鄉村地區投入大量的人力物力財力,以達到‘產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！目偰繕?需要以‘家國一體’的新視角予以總體理解?！?42)周飛舟:《從脫貧攻堅到鄉村振興:邁向“家國一體”的國家與農民關系》,《社會學研究》2021年第6期。就是闡明要從黨政體制(43)陳明明、李松:《當代中國黨政體制的沿革:路徑與邏輯》,《統一戰線學研究》2020年第6期。下的“政黨自主性”和“國家自主性”出發,理解國家對鄉村振興政策過程的自主性支配。政黨自主性是指“作為一個具有自身意志的政治組織,政黨在實際運行過程中,既有能力避免外部勢力的控制與支配,也有能力抑制自身內部勢力的分裂與異化,能夠自覺認同并牢牢持守自己認定的價值觀,能夠通過有效方式來統一全黨意志、整合全黨思想、凝聚全黨力量,能夠自主地制定政策并有效貫徹落實”(44)李海青:《使命型政黨的自主性:中國共產黨成功的主體特質》,《理論視野》2020年第8期。。關于政黨自主性的實踐范疇體現為“黨對國家政權的自主性、政黨對社會的自主性以及政黨的組織和意識形態自主性”(45)蔣永甫:《政黨自主性:當代中國執政黨建設的重要命題》,《湖北行政學院學報》2017年第2期。?；谥袊浆F代化的后發性特征,國家自主性往往與國家能力被統一表達出來“發展型國家在國家能力建構過程中,應夯實基礎性能力,提升新公共治理能力,探尋地方性知識和生存性智慧,建構國家與社會的‘治理性互賴’關系,實現國家治理的轉型與超越”(46)彭勃、楊志軍:《發展型國家理論、國家自主性與治理能力重塑》,《浙江社會科學》2013年第6期。。選擇將一個治理對象納入何種治理模式中,是中國共產黨政黨自主性引導下國家自主性的常規操作,所以不管是運動式治理向常規治理的切換,還是復合型嵌套向接續性疊加的轉變,或是其他政策邏輯的轉換均是中國國家高度自主能力的外在表達。一個大國缺乏道路自主能力就可能淪為他國的附庸,這是非常危險的,國家道路自主能力的具體實踐表現之一就是政策自主能力的不斷強化,足以實現各類政策組合的自由搭配和各種政策邏輯的自主轉換。具體而言,如果沒有宏觀層面國家自主性和執政黨自主性的充分展現,各級政策主體的能動性和主動性就難以發揮出來,那么類似脫貧攻堅向鄉村振興政策邏輯的轉變就不可能如此順利。這就要求在其他區域的政策實踐中有必要繼續發揮各方的自主性和能動性,為更多的政策組合和政策邏輯的選擇提供可能性。