數字賦能鄉村多元共治的理路、現實困境及其優化路徑

楊佳鋒

鄉村是中國的根,鄉村治理是國家治理的基石?！叭r”問題事關黨和國家事業發展全局。為此,黨中央不斷發布強農惠農的政策文件,以期達到健全鄉村治理、重塑鄉村社會、維護鄉村穩定、推動鄉村振興的目的。在此背景下,中國各鄉村地區以“楓橋經驗”“萊西經驗”“桐鄉經驗”等為基礎,結合本地區實際情況進行創新實踐,探索構建鄉村多元共治的現代化體制機制。其中,以大數據、物聯網、人工智能和區塊鏈等為代表的現代化數字技術(Digital Technology)不斷成熟,并在社會治理領域中廣泛運用,為鄉村治理帶來了新的活力和生機,也使得“數字賦能”成為探索中國鄉村治理新模式的重要路徑。

在學界,已有不少學者提出將數字技術運用到社會治理中以大幅提升治理績效的觀點。相關研究主要集中在以下兩個方面。一是通過剖析典型案例,探索數字賦能鄉村多元共治的構建路徑。比如,鄭永蘭等通過對浙江省“四個平臺”的調研,提出通過優化數字技術賦能的系統機制,從制度和法律等層面構建共建共治共享的治理格局。(1)鄭永蘭、信瑩瑩:《鄉村治理“技術賦能”:運作邏輯、行動困境與路徑優化——以浙江F鎮“四個平臺”為例》,《湖南農業大學學報(社會科學版)》2021年第6期。二是針對數字賦能鄉村多元共治存在的問題提出相應的對策。例如,江維國等為克服跨部門跨界障礙、非政府主體治理參與度低等問題,提出加強數據標準體系建設,釋放數字平臺整合效應以促成多主體共治的改良方案。(2)江維國、胡敏、李立清:《數字化技術促進鄉村治理體系現代化建設研究》,《電子政務》2021年第7期。然而,現有研究尚有不足之處。一方面,大部分研究主要通過對案例的分析,提出相應的路徑設計及對策建議,缺乏有力的理論支撐,無法從根本上厘清數字賦能鄉村多元共治的深層邏輯,造成研究成果大都浮于表面,較為空洞,看似普適,卻無法落地,不能從根本上有效引導數字賦能鄉村多元共治體系建立。另一方面,現有研究的對象大多聚焦在數字技術上,少有對數字技術賦能的對象——鄉村治理主體的深入分析,有本末倒置之嫌。數字技術的嵌入在鄉村治理領域固然重要,但它歸根結底只是工具和手段,治理的核心仍然是“人”。為此,本研究將嘗試以鄉村治理的各大主體為研究對象,運用賦能理論梳理數字賦能鄉村多元共治的內在理路,并基于該理路指出治理過程中遭遇的各種困境,進而針對性地提出優化路徑。

一、數字賦能鄉村多元共治的理路

通過數字技術的賦能,基層政府、村民群眾、市場主體及社會組織等各主體在提升參與鄉村治理能力的同時,還在相互間產生了一種雙向聯動的關系,從而形成了鄉村多元共治新治理體系。

(一)數字賦能鄉村多元共治的內涵

數字賦能,即數字技術賦能,大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈等先進數字技術的持續快速發展,使得人們具備了在海量的數據中快速獲得特定信息的能力,這種能力就是數字技術所具備的賦能能力。數字賦能理論的基礎是賦能理論(Empowerment Theory)。國內外學者關于賦能理論內涵的研究雖然成果數量繁多,但卻莫衷一是,尚未形成統一的界定。有國外學者指出,賦能旨在提升被賦能者參與活動的能力,提高其自我控制感和自我效能感。(3)Marc Zimmerman, “Taking Aim on Empowerment Research: On the Distinction between Individual and Psychological Conceptions,” American Journal of Community Psychology,vol.18,no.1,1990,pp.69-177.孫中偉認為,賦能強調賦予被賦能者資格,使其可參與到原本不能參與的社會事務中去。(4)孫中偉:《從“個體賦權”邁向“集體賦權”與“個體賦能”:21世紀以來中國農民工勞動權益保護路徑反思》,《華東理工大學學報(社會科學版)》2013年第2期。陳海貝等指出賦能可以使被賦能者永久地獲得相應的生活能力,進而獲得更加自由全面的發展空間。(5)陳海貝、卓翔芝:《數字賦能研究綜述》,《圖書館論壇》2019年第6期。沈費偉也提出,賦能是賦予弱勢群體一系列能力、權力與權利,以此增強他們對外界與他人的影響力。(6)沈費偉:《鄉村技術賦能:實現鄉村有效治理的策略選擇》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2020年第2期。孫新波等則從被賦能者的角度出發,更加強調其主觀能動性,認為被賦能者能力的提升取決于其主動吸收、利用賦能主體提供的賦能內容的程度。(7)孫新波、蘇鐘海、錢雨,等:《數據賦能研究現狀及未來展望》,《研究與發展管理》2020年第2期。綜合上述學者的研究,可以發現,賦能主要包括提升被賦能者的個人素質和獲得參與社會事務的能力兩個方面。由此,本研究將數字賦能的內涵界定為:通過將數字技術嵌入某一領域,激發被賦能者的主觀能動性,提升其各方面能力,使其獲得參與某些社會活動的能力。

相較于城市治理,鄉村治理各主體間的關系更為多元復雜。因此,在鄉村治理中,“理”應優先于“治”。所謂“理”,就是厘清各主體的關系和權責邊界,使其在“治”的過程中形成有效聯動,共同提升鄉村治理績效。而將數字技術嵌入鄉村治理領域,能有效提高“理”的效能,為多元主體有序參與鄉村共治夯實基礎。由此,本研究將數字賦能鄉村多元共治定義為:將大數據、人工智能、區塊鏈等數字技術嵌入鄉村治理領域,以為鄉村振興提供內生動力和基礎保障為目的,全方位提高鄉村基層政府、村民群眾、市場主體及社會組織等治理主體的各方面能力,進而形成多元聯動共治的治理格局,實現鄉村的有效治理?？梢园l現,數字賦能鄉村多元共治主要存在兩個階段:一是賦能,即數字技術提升鄉村治理主體的各方面能力;二是聯動,即各主體在受到數字技術的賦能后開展聯動治理,形成多元共治格局。

(二)賦能階段

通過將數字技術嵌入鄉村治理,能夠分別實現對基層政府的轉型賦能、對村民群眾的素質賦能和對市場主體及社會組織的參與賦能,有效提升治理主體的各方面能力。

第一,對基層政府的轉型賦能,主要包括以下四個方面。1.提高治理精準度。鄉村基層政府的工作任務瑣碎且繁重,難以及時、有效地集中整合龐雜無序的治理信息,很難站在全局的高度進行規劃部署和資源配置,只能采取“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的治理手段。因此,鄉村治理的大局觀差、精準度低、績效提升緩慢。搭建鄉村治理數字化平臺能夠利用數字技術特有的高效性、即時性、精確性的特點,幫助鄉村基層政府整合各類治理信息,準確找到鄉村治理的急點、痛點和難點,提高治理精準度,降低治理成本,提升治理績效。

2.提高政策過程科學性。數字技術能夠迅速、高效地對海量數據進行整合分析,幫助基層政府準確把握鄉村公共事務的成因、現狀及發展動向,針對鄉村公共事務的多樣性、復雜性特點,及時制定和調整應對方案,并對治理成果進行直觀的反饋和總結。這種科學化的政策過程,使鄉村基層政府能夠做到事前精準化預測、事中動態化應變和事后系統化總結,為鄉村治理的合理性、前瞻性、創新性提供了有力保障。

3.提升治理透明度。以大數據、區塊鏈為代表的數字技術能夠賦予各類數據去中心化、不可撤銷、不可篡改等特質,這種特質能夠促進信息共享、推動政務公開、發揮社會監督作用,確保治理的透明度,提升村民對基層政府的滿意度和信任度,有效避免因貪污腐敗、懶政怠政等問題引發的“合法性危機”。

4.提高公共服務供給效率?；ヂ摼W是村民表達公共服務需求的重要途徑,云計算等數字技術能夠通過對數字公共服務平臺等渠道的數據進行分析,快速準確地發掘村民的公共服務需求。相關部門可以利用這些信息和數據的共享互通,及時合理地配置公共服務資源,以滿足不同人群的公共服務需求。由此,鄉村公共服務通過供給側改革完成了由傳統單一化的自上而下模式向多樣化、個性化、差異化的上下互動模式的轉變,新模式有效避免了公共服務的供給不足和供給過剩問題,優化了服務流程、降低了服務成本、提升了服務供給精準度。

第二,對村民群眾的素質賦能,主要包括以下三個方面。1.提升互聯網使用能力。綜合分析近年來的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》,可以發現,中國城鄉之間雖然仍存在著較為明顯的數字鴻溝,但隨著網絡基礎設施的持續建設與升級,城鄉互聯網普及率的差距正在逐步縮小。此外,新冠疫情的爆發,在客觀上也倒逼村民主動提升互聯網使用能力。例如,在核酸檢測及進入許多公共場所時,都需要出示健康碼,許多村民因此學會了使用互聯網,并逐步接觸其他數字技術?；ヂ摼W使用能力的提升是數字賦能村民的基礎,村民可以靈活便捷、智能、高效地利用互聯網的海量資源學習知識、豐富見識,提升其他各項能力。

2.提升農業生產能力?，F代智慧農業高度集中、高度專業化、高勞動生產率的特點給農業生產帶來了巨大變化。隨著智慧農業平臺在鄉村的普及,農民只需要通過一臺智能手機或電腦,將相關數據上傳至系統,就能夠實現對農業生產現場的氣象、土壤、水源環境等要素的實時監測,以及對農田、大棚、溫室的灌溉、施肥、通風、升降溫等農業設施的遠程自動化控制。通過環境監控平臺的大數據分析,農民能夠隨時隨地掌握農作物的生長狀況及環境變化趨勢,有效預防和應對病蟲害的侵襲。最重要的是,智慧農業可以通過構建現代化、高效化、標準化的生產體系,大幅提升農業生產的質量和效率。例如,新疆維吾爾自治區喀什地區莎車縣作為中國棉花種植的重點地區,通過將“5G+數字棉花種植服務系統”覆蓋縣內優質棉生產基地,打造出一套現代化生產體系,實現了產業的綠色化、規范化、精準化、智慧化轉型,棉花的品質和生產效率獲得大幅提升,有效推動了縣內棉花產業的振興。

3.提升參與治理能力。隨著即時通信軟件與數字治理平臺在鄉村基層治理中的廣泛應用,其數據互聯共享的優勢使村民能夠在第一時間獲取相關信息,打破了長期以來橫亙于基層政府與村民之間的信息壁壘。通過互聯網進行黨務、政務、村務公開的信息公開模式已經在全國范圍內鋪開,該模式保障了村民的知情權、參與權、決策權、監督權和話語權,提高了村民參與治理的積極性,對村民在鄉村治理中的主體性回歸起到關鍵作用。此外,長期以來,占據農村人口大多數的進城務工人員和老年人一直無法現場參與鄉村治理活動。數字技術的“脫域式賦能”(8)閔學勤:《激活與賦能:從鄉村治理走向鄉村振興》,《江蘇行政學院學報》2020年第6期。特點能夠將鄉村治理活動的場域從線下整合到線上,使村民通過微信群、小程序和監督權等途徑參與其中,有效解決由于鄉村空心化、老齡化等問題造成的治理主體缺位的困境,實現治理主體的“虛擬在場”,提升村民群眾治理參與度。例如,內蒙古自治區赤峰市敖漢旗瑪尼罕鄉雙廟村是一個多民族聚居地區,各族群眾間聯系和溝通不夠緊密是困擾當地社會治理的主要問題。為此,雙廟村在新開發的“智慧黨建數字鄉村”數字化治理平臺中專門開辟了村民溝通交流版塊,并輔以微信等即時社交軟件,使包括外出務工人員在內的各族村民可以隨時隨地自由地對村莊事務等進行討論,積極主動地參與到鄉村治理中,有效改善了多民族地區的各族群眾間聯系和溝通不夠緊密的困境。

第三,對市場主體及社會組織的參與賦能。在傳統鄉村治理中,市場主體及社會組織的參與度不足的問題一直存在。數字技術的嵌入從以下兩個維度對此類情況進行改變。1.提升參與治理能力。由于數字技術的專業性和復雜性特點,鄉村基層政府無法獨自完成數字技術嵌入鄉村治理的工作。因此,需要引入具備數字技術專業能力的市場主體、高校和科研機構共同參與。通過政企合作、政府采購、政校合作等方式,市場主體及社會組織可以充分發揮自身優勢,為鄉村治理提供專家智庫、人才保障、先進技術和發展建議,提升參與治理的能力。其中,數字技術企業開發的鄉村數字治理平臺、公共服務平臺和智慧農業平臺等已經通過PPP(政府和社會資本合作)或BOT(建設—運營—移交)等模式被廣泛地運用到鄉村治理的實踐中,為鄉村治理提供了技術支撐。

2.提升服務整合能力。網絡電商平臺、農村合作社等市場主體及社會組織能夠運用數字平臺的大數據分析功能,準確分析市場實時動態,為農民提供精準的市場信息服務,幫助農民根據市場需求更有針對性地進行農業生產,通過農業供給側的結構調整,適應市場需求的變化,進而解決農業生產銷售領域長期存在的供需錯配問題,持續助力農民創收增收,改善農民的生活水平。此外,農業合作社等還可以借助數字農業平臺強大的信息整合能力,高效整合配置人力、土地和農機設備在內的服務資源,滿足農民的生產服務需求,降低農業生產成本,并將農產品的生產與銷售環節有效連接,提供種、產、銷全鏈條服務,帶動鄉村經濟發展和農民增收,為鄉村治理提供了堅實的物質基礎。譬如,四川省甘孜藏族自治州丹巴縣的特色農產品黃金莢因保鮮期短、運輸困難的易損壞變質特點,只能在當地銷售,且售價較低,農民收入微薄。2019年,盒馬鮮生商業超市與丹巴縣進行合作,創新發明了零售業的訂單農業模式,使產銷之間形成穩定的供應關系,丹巴縣也成為中國第一個“盒馬村”。盒馬鮮生商業超市憑借覆蓋全國的冷鏈物流體系、穩定的銷售渠道和強大品牌效應,推動了黃金莢的銷量增長和售價提高,并使丹巴縣農戶的種植收益大幅提升。

(三)聯動階段

將數字技術嵌入鄉村治理領域,不僅可以全面提升各主體的能力,更促成了各主體間關系的重大變革,為多元共治局面的形成奠定基礎。數字技術的開放化特性,能夠將各大主體全部納入鄉村治理體系,有效緩解治理主體缺位、失位的問題,為村民、市場主體及社會組織等參與鄉村治理提供多元化平臺。其去中心化、扁平化特性,打破了鄉村治理主體間的信息壁壘,提升主體間的溝通、互動和協作效率,有助于聯動效應的產生。

從基層政府的角度看,數字技術破解了傳統鄉村治理中的層級固化問題(9)沈費偉、諸靖文:《數據賦能:數字政府治理的運作機理與創新路徑》,《政治學研究》2021年第1期。,使其擺脫了“大包大攬”的傳統治理思維,轉而發揮主導性作用。其對村民主要起到推動引領的作用,運用數字治理平臺,通過“積分制”等手段激勵引領村民參與治理活動。其對市場主體及社會組織主要起到資金和政策支持的作用,運用合同外包、補貼、稅費減免等政策工具引入市場主體的先進數字化設備,提升治理績效。此外,基層政府還能夠借助大數據等技術,對村民、市場主體及社會組織參與治理的成果及問題進行高效整合和科學研判,并據此制定合理的治理對策。

從村民群眾的角度看,數字技術在鄉村治理中的運用使其擺脫了能力不足、積極性不高的束縛。其對基層政府主要起到反饋監督的作用,可以通過扁平化的交互式數字平臺,有效表達自身利益訴求,反饋相關問題,并對政府的工作進行監督。其對市場主體及社會組織主要起到數據提供和使用反饋的作用,使后者能夠進一步對各類數字技術及平臺進行優化升級。

從市場主體及社會組織的角度來看,對于數字技術的掌握使其擺脫了長期以來鄉村治理參與度低的處境,不斷強化自身的主體性地位。其對基層政府主要起到技術、理論和人才支持的作用,相關企業根據政府要求開發、運行、維護數字平臺;高校和科研機構則可以為政府建立數字治理方面的專家智庫,培養專業人才。其對村民群眾主要起到助產助銷,改善生活質量的作用。

可以說,數字技術的引入打破了鄉村治理主體間的信息不對稱、溝通不順暢和地位不平等的關系,喚醒并提高了其他主體在鄉村治理中的主體意識和參與能力。換言之,數字賦能鄉村治理,能夠使各治理主體間的關系和功能得到調適,有效緩解鄉村治理過程中存在的跨主體協作障礙。由此,鄉村治理完成了從單一治理主體到多元治理主體的機制轉型,各主體借助數字技術進行雙向聯動,形成了一套完整的鄉村多元共治治理體系,推動鄉村實現有效治理。

二、數字賦能鄉村多元共治的現實困境

當前,數字技術在持續賦能鄉村治理,推動多元共治的同時,也面臨著一系列困境,這些困境降低了數字賦能鄉村治理主體的能效,阻礙了鄉村多元共治局面的形成。下文將基于數字賦能鄉村多元共治的理路,分別從賦能和聯動兩個層面指出這些困境。

(一)賦能層面的現實困境

賦能層面主要存在數字基礎設施建設滯后、治理主體對數字技術的排斥與異化使用、治理數據的安全隱患三大現實困境。

第一,數字基礎設施建設滯后。鄉村數字基礎設施是實現數字賦能鄉村治理的根基,2022年中央一號文件明確指出,要“加強農村信息基礎設施建設”。沒有完備的軟硬件實施作為保障,數字技術就無法全面嵌入鄉村社會,數字賦能鄉村治理就會成為空談。自黨的十九大以來,我國鄉村數字基礎設施建設已取得長足的進步,但不可否認的是,從總體上看,與城鎮相比,鄉村數字基礎設施建設仍明顯滯后,仍有四成以上的鄉村地區沒有得到互聯網覆蓋,由此造成約2.1億的鄉村居民無法使用互聯網,建設過程中還存在較為突出的不平衡不充分問題,中西部偏遠地區尤為薄弱。(10)《第49次中國互聯網絡發展狀況統計報告》,北京:電子工業出版社,2022年,第19-20頁。此外,鄉村數字基礎設施的軟件建設也存在滯后性,筆者在調研東部某全國百強縣下轄鄉鎮時了解到,該縣仍有不少基層政府未引入數字化辦公系統或數字化水平較低,政府內部文件流轉、審批等工作仍采用傳統的手工方式,工作中存在辦公效率低、流程不明確、操作不規范等問題。(11)男,漢族,38歲,中共黨員,某東部地區縣級市C市S鎮農業農村辦主任,訪談于2021年8月27日。造成上述困境的主要原因是數字基礎設施建設成本高昂,而鄉村基層政府受制于財政壓力,資金調配不順暢,難以持續投入。(12)楊佳鋒、楊嶸均:《數字鄉村戰略實施的政策擴散、梗阻及其疏解》,《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2022年第4期。此外,既了解三農問題,又掌握數字技術的復合型人才缺失,也制約著鄉村數字基礎設施建設的推進。

第二,治理主體對數字技術的排斥與異化使用。此項困境主要體現在以下三個方面。1.基層政府對經驗決策的依賴。從政策過程的維度看,數字賦能鄉村治理所要實現的目標,是在鄉村治理中運用基于數字技術得出的科學決策取代傳統的經驗決策。中國鄉村治理自古以來就有經驗決策的傳統,該決策模式十分依賴決策者的個人經驗和能力。然而,在數字時代,鄉村治理所涉及的領域極為廣泛,決策者的經驗和能力有限,且缺乏理論指導和數據支撐,容易陷入信息掌握不完整、問題思考不全面的困境,最終影響決策的正確性和有效性。將數字技術嵌入鄉村治理雖然能夠“有效彌補傳統經驗治理模式下的治理缺陷”(13)馮朝睿、徐宏宇:《當前數字鄉村建設的實踐困境與突破路徑》,《云南師范大學學報(哲學社會科學版)》2021年第5期。,但現在仍有不少鄉村基層領導干部出于傳統和習慣沿用經驗決策,有數據而不采納、有技術而不運用,造成數字賦能遭遇“表面數字化”的困境。

2.村民對數字技術的排斥。不少村民,尤其是老年人,出于不愿接納“新鮮事物”的心理,對“數字技術下鄉”較為排斥。此類村民無法享受到數字技術對個人素質的提升,也由此成為數字賦能鄉村治理時的阻礙。

3.村民對數字技術的異化使用。隨著網絡在鄉村社會的迅速覆蓋和普及,越來越多的村民開始接觸并使用互聯網,但隨之而來也產生了包括沉迷網絡游戲、短視頻成癮、網絡表達失范在內的一系列數字技術使用異化的問題。數字技術的異化使用不僅無法提升村民的能力,甚至會對村民的日常生活產生負面影響。網癮會使沉迷者,尤其是青少年的身體和心理受到傷害,而網絡表達失范所造成的網絡暴力和網絡罵戰則會對他人的身心健康造成嚴重的危害。造成治理主體對數字技術排斥與異化使用的根源在于鄉村社會以因循守舊為代表的鄉土性與以數字技術所代表的現代性之間產生的張力。(14)楊嶸均、操遠芃:《論鄉村數字賦能與數字鴻溝間的張力及其消解》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2021年第5期。部分村民和基層政府領導干部拘囿于頑固的鄉土性,不想改變自己的生活工作方式,對數字技術存在排斥心理。還有一部分希望擁抱現代性的村民,又由于鄉村數字鴻溝的存在,無法正確地掌握和使用數字技術,導致使用過程出現異化。

第三,治理數據的安全隱患。隨著數字技術嵌入鄉村治理的不斷推進,鄉村基層政府由于自身的技術局限性,引入了大量市場主體及社會組織參與到鄉村治理中。鄉村治理的各個領域中產生的海量公共數據是支撐鄉村數字治理的重要基礎資源,更是推動鄉村治理體系和治理能力現代化的關鍵要素。然而,這些數據的安全仍然存在隱患。一方面,隨著網絡安全態勢及國際政治局勢日益復雜嚴峻,鄉村數字治理中的海量公共數據面臨被竊取、篡改、濫用和販賣的風險。而不少相關企業和社會組織都存在安全管理制度缺失、數字技術水平不完善等問題,使得公共數據在收集、存儲、使用、共享及銷毀等各環節都存在一定的安全隱患。一旦這些數據落入不法之徒手中,政府機關涉農決策、涉農核心技術研發等機密就會泄露,危害農業生產、損害農民利益甚至影響社會安定。另一方面,個別市場主體的公共精神缺失,也威脅著公共數據的安全。追求經濟利益最大化是企業等市場主體的天性,企業開發各類數字平臺的根本目的就是為了獲得巨額利潤,而數據作為利潤的主要來源存在被非法利用的可能,企業因為社會責任感和使命感的缺失,操縱數字平臺挖掘用戶信息、侵害個人隱私、制造算法歧視和信息繭房以攫取利益的情況時有發生。再加上,數字技術的專業性、復雜性特質,使得政府組織很難判別其是否被異化使用,無法就數據安全問題對市場主體進行有效監督。

(二)聯動層面的現實困境

聯動層面主要存在“碎片化”導致的聯動效應受阻滯及“行政化”造成的主體地位不平等兩大問題。

第一,“碎片化”導致的聯動效應受阻滯。條塊分割問題長期存在于中國的鄉村治理中,縱向屬地管理的“條”與橫向部門管理的“塊”自行其道,甚至相互排斥,兩者之間的張力造成了鄉村治理的“碎片化”問題突出。在數字賦能鄉村多元共治的過程中,同樣不可避免地存在條塊分割導致的多元主體聯動阻滯。此類困境主要體現在以下三個方面。1.部門本位主義導致的“聯而不動”。依托數字化平臺等先進治理工具,雖然能通過“在線”的方式提高數據信息共享、問題發現和解決的效率,但是鄉村治理本質上還是需要通過線下處置的方式處理鄉村事務。然而,各級政府中仍普遍存在部門本位主義,過多地考慮本部門的利益,不愿意將自身的核心資源及數據信息進行聯通共享。在遇到需要多部門聯動的治理任務時,往往還是依靠單一條線上的部門進行推動,各部門間推諉扯皮,消極作為,難以形成合力,導致治理效率無法顯著提升。

2.數字平臺同質化,信息孤島仍然存在。各級政府部門出于工作、績效考核等目的相繼開發線上數字平臺,然而,礙于“條”和“塊”之間的溝通不暢,存在較多問題。從“條”的方面看,上級政府對下級政府數字平臺的統籌和數據接入工作尚顯不足,呈現各自為戰的局面。從“塊”的方面看,同級政府部門間主要存在數字平臺重復建設、數據重復收集等問題,既浪費財政資金,又降低了治理效率。

3.治理主體間的數據壁壘仍未完全打破。鄉村治理的各類數據都由鄉村基層政府收集并掌握,然而,由于無法厘清數據共享的權責和范圍,鄉村基層政府通常出于“多一事不如少一事”的保守心態,對公共數據和信息采取“能不公開就不公開”的態度,使得治理主體間產生了數據壁壘,阻滯了主體間聯動效應的形成。

第二,“行政化”造成的主體地位不平等。鄉村數字治理需要投入大量的資金和技術,自數字鄉村戰略實施以來,各種資源不斷通過“項目制”和“財政轉移支付”進入鄉村社會。但是這種資源下沉在賦予鄉村社會新動力的同時,也進一步加深了村莊對于基層政府自上而下的資源供給的過度依賴。(15)胡衛衛、于水:《場域、權力與技術:農村政治生態優化的三重維度》,《河南社會科學》2019年第11期。同時,基層政府由于缺乏足夠的行政權力和財政能力,只能將行政責任下移到村民委員會。(16)徐勇:《縣政、鄉派、村治:鄉村治理的結構性轉換》,《江蘇社會科學》2002年第2期。資源供給的依賴和行政責任的下移,導致村委會職能嚴重行政化。此外,數字技術的嵌入,為鄉村治理領域帶來科學化、規范化的管理考核體系的同時,也進一步加深了鄉鎮政府對村委會的控制,使后者逐漸異化為官僚科層制組織,存在成為附屬的趨勢。村干部花費大量時間和精力在完成鄉鎮政府附屬布置的信息統計、錄入、系統填報等低效工作,無法全身心投入到鄉村治理工作中去?？梢哉f,村民自治組織行政化導致的鄉村治理主體間地位不平等,壓縮了村民群眾作為治理主體參與鄉村治理的空間和自由度,使治理主體間失去了有效聯動,阻礙了數字賦能鄉村多元共治的效能。

三、數字賦能鄉村多元共治的優化路徑

數字技術在賦能鄉村治理主體時面臨的困境,阻礙了鄉村多元共治局面的形成,影響了鄉村有效治理的實現,減緩了鄉村治理能力和治理體系現代化建設的步伐。為充分激發數字技術賦能鄉村多元共治的效能,推動鄉村治理體系和治理能力現代化建設,本研究針對性地提出以下優化建議。

(一)黨的領導把方向

破除各級政府部門的條塊分割。從本質上看,條塊分割問題就是治理責任制缺失或不完善以及治理體系間的不協調。(17)燕繼榮:《條塊分割及其治理》,《西華師范大學學報(哲學社會科學版)》2022年第1期。為此,需要堅持和加強黨的全面領導,完善黨的組織領導機制,通過管理項目化、權力清單化等手段,明確各級政府部門的治理權責,協調不同的治理體系,促進“條”與“塊”的聯動。各級政府部門要把黨和國家的利益擺在首位,從提升鄉村治理績效,助力鄉村振興的大局出發,將“條”與“塊”有機統一起來,緩解條塊分割導致的聯動阻滯局面。

推動村民自治組織“去行政化”。通過黨的領導,可以從以下兩個層面推動村民自治組織去行政化過程,解放村民作為主體參與鄉村治理的空間。一方面,基層黨組織可以通過非正式制度下沉到自然村和村民小組,延伸其在鄉村地區的覆蓋范圍,并建立管理委員會,實現治理單元的下沉,為村委會分擔一些行政工作,減輕后者的壓力。另一方面,在鄉鎮黨委的領導下,加快建設村級政務服務站,將村委會不應承擔的行政事務轉移到此類鄉鎮政府的派出機構,使村委會真正回歸自治,并作為平等的主體參與鄉村治理。

提升市場主體及社會組織的公共性。如何平衡市場主體的逐利性與其作為主體參與鄉村治理的公共性,是解決鄉村公共數據安全的關鍵。堅持黨的領導能夠引領市場主體和社會組織朝著正確的方向發展,促進其在數字賦能鄉村多元共治的進程中恪守職責、發揮作用。具體工作可以從三個方面開展。一是加大黨組織建設力度。市場主體和社會組織須結合自身實際情況,以單位、行業或區域為基礎建立黨組織,實現黨的組織和工作的有效覆蓋。二是鄉村各級黨委要加強對市場主體及社會組織黨建工作的組織領導,并將其納入黨建工作總體布局。三是加強黨務工作者隊伍建設,嚴格遴選黨組織書記,充實壯大黨務工作者隊伍,并加強教育培訓,建立健全黨員管理考核與激勵約束制度。

(二)政策技術守底線

政府、市場主體及社會組織等治理主體需要互相協同,在建立完善的政策法規的同時,提升數據防護能力,保障鄉村治理領域的公共數據安全。從政府的角度,應當進一步修改完善數據保障的相關法律法規,落實數據安全主體責任和監督責任,建立健全數據分類分級保護制度,數據安全風險評估與監測預警機制及數據安全應急處置機制,構建完備的鄉村數據安全保障標準體系,形成跨地區、跨部門、跨層級的協同聯動機制,維護鄉村治理中的數據安全,保障村民的信息權益。從市場主體及社會組織的角度,一方面,應當加大研發與創新的投入力度,盡可能快速全面地掌握保障數據安全的核心技術,建立一套具有自主知識產權的數據安全防護系統。此外,市場主體及社會組織還應當嚴格依照《數據安全法》《網絡安全法》《個人信息保護法》等相關法律法規的規定,積極落實數據安全相應的保障措施,履行數據安全保障義務。在新研發的數字技術落地投入使用前,應反復對其進行安全測試及評估,以保證其安全性過關;在運行使用的過程中,須對數據收集、儲存進行嚴密的安全防護;在使用完畢后,也要做好數據的回收及銷毀工作。(18)劉雪婷:《數字經濟時代個人信息保護的法治規范及機制構建》,《吉首大學學報(社會科學版)》2022年第4期。另一方面,高校及科研院所應健全數據安全人才培養機制,著力培養既懂三農又懂技術的復合型人才,為數字賦能鄉村治理的數據安全領域提供人才支撐。

(三)宣傳培訓提素養

克服治理主體對數字技術排斥和異化的使用困境,需要從提升其數字素養入手。在現代社會中,數字素養是每個數字技術用戶必備的基本能力。鄉村社會由于人口流失,尤其是青壯年勞動力的流失,使老人和兒童等弱勢群體占村民數量的多數,此類群體因受教育程度低、社會認知能力缺失,數字素養普遍不足,更容易發生數字技術使用異化的情況。(19)向玉瓊:《流動社會中數字治理的優勢、風險與完善》,《探索》2022年第2期。為此,需要探索建立鄉村數字素養培育模式,通過有針對性的宣傳引導、組織培訓等方式,提升治理主體的數字意識,培養其正確使用數字設備的能力,避免異化使用發生。其一,鄉村基層政府主動開展數字素養專題培訓,首先提升政府工作人員的數字意識和數字素養,提高數字思維能力、數字應用能力,輻射帶動鄉村全民數字素養提升。其二,各級政府、媒體與村民自治委員會應深入鄉村基層,在線上線下開展數字技術的相關宣傳活動,著重突出數字技術對村民生活水平提升的積極作用,使村民擺脫保守的鄉土性制約,擁抱現代性的數字技術。其三,鄉村學校應為學生開設數字技術專業培訓課程,指導未成年人正確掌握和使用數字技術。其四,各級政府應為老年人提供相應的數字產品服務和數字技術培訓,持續推動數字化工具適老化、無障礙化改造進程,降低老年人使用互聯網的認知和能力成本。

(四)市場主體促基建

針對各級政府資金調配不暢造成的數字基礎設施建設滯后的困境,可以從以下兩個方面予以克服。一方面,充分利用財政補貼、稅收調節等政策工具,引入具備相應資質的市場主體,尤其是新型實體企業,參與數字基礎設施建設。市場主體可以憑借專業化和市場化的優勢,合理地籌措資金、配置資源,推動數字基礎設施下沉到鄉村,為政府節省大量的財力、物力和人力。另一方面,也要推動本地數字領域的龍頭企業結合自身資源稟賦參與數字基建,建設具有本地特色的數字基礎設施。政府則需要做好相應的監管和政策扶持工作,樹立典型并予以表彰,作為模范標桿。通過引入市場主體參與鄉村數字基礎設施的軟硬件建設,能夠有效彌補政府資金調配不暢的缺陷,穩固數字賦能鄉村治理的根基。此種做法能夠為農業、旅游、文體、養老等領域的數字基礎設施建設起到積極作用,但需要注意的是,由于其需要面向社會,借助企業的力量,因而無法應用于政務、安全、應急等治理領域。

四、結語

數字賦能鄉村多元共治不僅充分挖掘了當下先進技術的潛力,將數字技術和鄉村治理進行了有機結合,還有效銜接了鄉村振興、數字鄉村、網絡強國等國家戰略規劃,為推動鄉村治理體系和治理能力現代化建設提供了一條可行的路徑。本研究以賦能理論為基礎,梳理了數字賦能鄉村多元共治的內在理路,為鄉村治理體系和治理能力現代化建設提供了智力支持。研究發現,數字技術能夠通過對政府、村民群眾和市場主體及社會組織的轉型賦能、素質賦能和參與賦能,使各治理主體參與鄉村治理的能力得到提升,進而形成聯動共治局面,實現鄉村的有效治理。雖然,在數字賦能鄉村多元共治的過程中,賦能和聯動階段分別面臨著數字基礎設施建設滯后、治理主體對數字技術排斥與異化使用、治理數據的安全隱患以及“碎片化”導致的聯動效應受阻滯、“行政化”造成的主體地位不平等等現實困境。但是,這些困境都是推進鄉村治理體系和治理能力現代化建設過程中必須克服的陣痛,數字賦能鄉村多元共治仍然是構筑鄉村治理新格局的大勢所趨。為鞏固黨在農村執政基礎、早日實現鄉村全面振興,需要通過進一步加強黨的領導、完善相關政策和技術、通過宣傳培訓提升治理主體數字素養、引入市場主體參與數字基建等手段,提升數字賦能鄉村多元共治的效能。