從官僚范式到干部范式：重新界定中國的治理主體

朱懷洋

在中國共產黨歷史上，歷代領導人都將干部作為國家各項事業發展的關鍵。社會主義道路的正確性需要干部的奮發進取來保障。正如毛澤東所言，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”(1)毛澤東：《毛澤東選集》第二卷，人民出版社，1991年，第526頁。；鄧小平在南方談話中也強調，“正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證”(2)鄧小平：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第380頁。；習近平也指出，“進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，實現黨的十八大確定的各項目標任務，關鍵在黨，關鍵在人”(3)習近平：《習近平談治國理政》第一卷，外文出版社，2018年，第411頁，第412頁。?？梢哉f，干部是中國政治的核心所在。

而中國共產黨也極其重視干部的培養和選拔?！霸紫啾仄鹩谥莶?，猛將必發于卒伍”(《韓非子·顯學》)，擁有豐富的基層經驗，是中國共產黨選拔干部的一個基本條件；德才兼備則是中國共產黨考察干部的重要標準。在中國共產黨看來，“好干部要做到信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”(4)習近平：《習近平談治國理政》第一卷，外文出版社，2018年，第411頁，第412頁。。中國共產黨對干部的這些要求，顯然與我們社會科學理論中廣泛引用的韋伯式官僚概念迥然不同。

然而，中共干部的鮮明特征一直以來沒有受到社會科學研究應有的重視。在理論研究上，我們往往將中共干部與官僚混為一談，而忽視了中共干部與官僚之間的顯著差異。其原因何在？一是學術界受到西方制度研究范式的影響，將焦點放到了政府組織體制、政府間關系和政府行為等方面，而忽視了對于干部這一關鍵政治主體的研究；二是長期以來社會科學將韋伯式官僚制作為政府組織現代化的唯一價值目標，并以此為尺度來理解和評價中國政府及官員；三是社會科學研究中通常采取理性選擇主義的預設，將中國官員或者黨的干部假定為單純追求利益最大化的理性經濟人。雖然這些理論研究為理解中國政府及官員提供了諸多有意義的視角，但它們主要源于西方社會的文化和實踐，對于真正理解中國官員仍然存在著許多偏見和不足。

不過，也有一些學者已經關注到中國干部不同于官僚的特性，并主張摒棄以往在研究中國政府與官員上的官僚制理論框架，結合中國干部自身的歷史脈絡和政治傳統來重新理解中國的干部群體。而這些研究啟示我們需要深入中國自身的政治實踐和歷史文化，置身于中國政治的本土場景，從干部這一群體本身出發，去重新認識中國的治理主體和能動者。

一、理性化官僚范式及對其的反思與超越

在考察政治能動者的研究中，政府組織機構中的官員是其中最為重要的部分。當討論政府組織中的官員時，韋伯提出的“理性官僚制”被視為國家組織體系理性化的標志和一個現代國家不可或缺的基礎，而韋伯式官僚也成為社會科學理解政府官員的經典理論和模型。

韋伯認為，在一種充滿理性規則和規范化的組織體系中，身處其中的官員首先需要的是將官職作為一項自己所從事的職業，而擔任官職意味著官員接受了一項特殊的義務，即忠于該職務所規定的目標和行為規章。韋伯認為，即便是具有意識形態光環的主教、祭司和傳教士等教會人士，在成為官僚制中的官員之后，他們也會變成服務于功能性目標的官僚，而這種目標是非人格化的，不再意味著對某個人的忠誠。(5)馬克斯·韋伯：《馬克斯·韋伯社會學文集》，閻克文譯，人民出版社，2010年，第191頁，第226頁。在官僚制的原則下，官員取得的任職資格來自官員的教育文憑和專業訓練，同時又受到法律的保護，因而嚴格遵守法令和專業是官員獲取官職和行政權威的基礎。

在韋伯看來，官僚制組織對于現代社會發展的必然性，在于它的技術優勢和理性化程度，而一個精確、迅速、明晰的，有著連續性、統一性以及嚴格的隸屬關系，并可以減少摩擦、降低物力人力成本而嚴謹獨斷的官僚制組織，依賴于訓練有素的官僚。(6)馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂等譯，廣西師范大學出版社，2004年，第45—47頁。他們接受了專業訓練并通過不斷實踐積累了有關執行行政事務的豐富知識，他們能夠按照純客觀的要求去考慮和貫徹行政職能專業化的原則，也就意味著他們是按照可計算的規則履行職責，而“無需看人下菜”。韋伯認為，這種可計算的規則就要求官員的“非人化”，即消除在公務職責中那些不可計算的愛、憎和一切純個人的非理性情感要素，成為不帶感情的、嚴格而客觀的專家。

總之，在韋伯的概念里，官僚是在官僚制組織里忠誠地履行職責而實現組織目標的“工具人”。韋伯認為，官僚制促進了一種理性主義的生活方式，而理性主義也成為官僚們思考和行動的基本原則；在這種支配結構的推動下，官僚們基本上就是屬于“理性地就事論事”的職業專家。(7)馬克斯·韋伯：《馬克斯·韋伯社會學文集》，閻克文譯，人民出版社，2010年，第191頁，第226頁。而這樣的一種官員類型，也被稱為“韋伯式官僚”，它是我們辨別和理解官僚品質及其行動邏輯的理想形態。

然而，韋伯的這一概念在解釋現代社會和構建良好政治秩序上也存在局限。在韋伯式官僚制那里，官僚最明顯的特征是理性的技術專業化和訓練，他們處理事務的終極價值就是理性的行政管理，其性質類似于在工廠中的機器式勞動。而面對現代國家的這種官僚化趨勢，韋伯晚年也十分憂慮，“一部無生命的機器就是一種凝固了的精神”(8)馬克斯·韋伯著，彼得·拉斯曼、羅納德·斯佩爾斯編：《韋伯政治著作選》，閻克文譯，東方出版社，2009年，第130頁。。為此，越來越多的學者開始反思和超越韋伯所提出的官僚制概念。

一方面，韋伯晚年就對這種官僚制和官僚制化的進程所帶來的危險——官員統治社會的問題展開了討論，并引入了政治家的角色，用以約束和控制不斷膨脹的國家官僚系統。這些政治家以政治為職業，奉行信念倫理，領導著國家為實現某種政治理想而奮斗。(9)馬克斯·韋伯：《馬克斯·韋伯社會學文集》，閻克文譯，人民出版社，2010年，第79—126頁。韋伯進一步指出，來自政黨官僚組織的政治家，不僅掌握了現代行政技術的知識，而且他的熱情、責任感和判斷力，可以使他成為引領國家和政府的領袖。(10)馬丁·阿爾布羅：《官僚制》，閻步克譯，知識出版社，1990年，第36—37頁。西方國家的政府組織基本上遵循了韋伯的這一套解決方案，即政府官員分為通過選舉產生或政治任命的政治家與政務官，和具備專業知識、負責專業化執行政策法律且終身領薪的事務官。然而，這似乎也并沒有解決官僚體制缺乏活力、政府官員能動性不足的問題。

“誰在外面？”病房里的人聽見門口的動靜出聲詢問。雷染君回過神，抹干眼淚站起來，看見姜祈緩緩下了床，艱難地挪動到門邊。雷染君推開門，目光第一時間落在他病服袖口之外的纏著紗布的雙腕上。她緊緊抿住嘴唇，雙手局促不安地握在一起。頭發束成的馬尾也像失去了往常的活力，毫無生氣地耷拉著。

另一方面，“韋伯式官僚”的概念首先遭到了來自經濟學家的挑戰。美國學者安東尼·唐斯(Anthony Downs)將經濟學中“理性經濟人”的假設引入政治機構的官員之中，摒棄了韋伯所設想的循令而動的非人格化官僚假定，認為官僚化的官員不僅以實現自我利益最大化為目標，而且他們追求復雜而多樣的個人目標，包括權力、收入、聲望、安全、服務公共利益的渴望等關乎個人利益的事物。(11)安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社，2006年，第2—3頁，第72—73頁。

在韋伯的官僚制中，官員的任職和晉升以功績為標準，同時法定程序對所有人同等對待。這些保證了官僚制的非人格化特征，使得官僚們可以不受到社會等級、財富、裙帶關系和其他個人特點的影響。然而，在唐斯看來，官員對于行政事務做出帶有個人情緒和喜好的回應是自然而然的，因為官員受到個人效用最大化動機的驅動，這不是規則所能預設的。(12)安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社，2006年，第2—3頁，第72—73頁。

美國經濟學家戈登·塔洛克(Gordon Tullock)則進一步發展了唐斯的理論，他將經濟學里有關人的假設行為完全置入政治生活之中，并把官僚等級組織體系中的官員稱為“政治人”。在塔洛克的概念里，“政治人”是指那些有頭腦和抱負的官員，他們以職位晉升和攫取權力為政治目標，并且能夠運用他們的理性來實現自利的目標。(13)戈登·塔洛克：《官僚體制的政治》，柏克、鄭景勝譯，商務印書館，2010年，第30—37頁。塔洛克認為，每個人都是有著自利目的和抱負的人，官員更是如此；他們只有當完成任務可以達到自身目的時，才會去完成分配的任務，并且會根據情況改變任務的執行以符合自己的目標?？傊?，官員不是只會按照指令做事的機器人，而是追求個人效用最大化的政治人，這些也成為公共選擇理論分析官僚體制政治的重要基礎。

而代表性官僚理論則提供了另外一種觀點。它認為，官員自身的特點，包括性別、族群、地理區位和支持的特定理念等方面，會影響官員所關心的利益和目標。性別、族群和理念的差異會帶來不同“身份”的認同，這些都代表著某種特定的社會群體，而官員加入政府機構，是為了提升他們所在社會群體的地位，或是擁護他們所持有的理念與政策。(14)有關闡述代表性官僚理論的文獻，可參考J. D. Kingsley，Representative Bureaucracy，Yellow Springs：Antioch Press，1944；S. Krislov，Representative Bureaucracy，Englewood Cliffs：Prentice Hall，1974；F. C. Mosher，Democracy and the Public Service，New York：Oxford University Press，1982；J. G. March，J. P. Olsen，Rediscovering Institutions，Toronto：Free Press，1989；K. J. Meier，“Latinos and Representative Bureaucracy，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.3，No.3，1993.與韋伯所強調的奉行政治中立的官僚制不同的是，代表性官僚制部分地賦予了官僚一種政治上和價值上的責任。正如美國學者莫舍(Mosher)所指出的，每個官員應當盡力去實現他所應當代表的利益，而不管他所代表的是人民的整體還是人民的某個部分。(15)F. C. Mosher，Democracy and the Public Service，New York：Oxford University Press，1968，pp.11-12.盡管這種政治義務只是覆蓋某種特定群體，但它確實挑戰了韋伯式官僚制的原則。在韋伯式官僚那里，官僚是非人格化的職業專家，他們嚴格依照法律從事，不管你是男性還是女性，來自哪個族群，膚色如何，支持哪個黨派，都是同質化的行政人員，負責一視同仁地處理公務；而代表性官僚則將官僚的社會背景作為官僚行為的基礎條件，官僚具備主動代表特定群體的能動性，能夠在行政決策和執行中積極回應自身所代表群體的利益，從而減少了韋伯式理性官僚制的行政冷漠。

此外，另一種研究官僚行為的重要派別則是公共服務動機理論。它強調，從事公共服務的政府機構成員具有某種利他的動機，這種動機驅使官員做出對公共利益有貢獻的行為；這是一種官員的內在性動機，意味著官員認可公共服務理念、追求公共價值、保持著向社會奉獻的渴望，而這些與組織為實現其目標和利益所提供的激勵無關。(16)關于公共服務動機理論的研究，可參考E. B. Staats，“Public Service and the Public Interest，”Public Administration Review，Vol.48，No.2，1988；J. L. Perry，L. R. Wise，“The Motivational Bases of Public Service，”Public Administration Review，Vol.50，No.3，1990；J. L. Perry，“Bringing Society in：Toward a Theory of Public-Service Motivation，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.10，No.2，2000；P. G. Scott，S. K. Pandey，“Red Tape and Public Service Motivation Findings from a National Survey of Managers in State Health and Human Services Agencies，”Review of Public Personnel Administration，Vol.25，No.2，2005；J. L. Perry，A. Hondeghem，Motivation in Public Management：The Call of Public Service，Oxford：Oxford University Press，2008.可以說，公共服務動機理論是對以理性經濟人為假設前提的公共選擇理論的一種反思和批判；以強烈的權力追逐、豐厚的金錢報酬和明確的績效獎懲為出發點的官員行為，盡管在政府機構之中無法避免，但公共服務動機理論相信，這樣的情形顯然在公共部門不是普遍存在的。

可以說，自從韋伯式官僚制確立了現代國家的基本組織形態之后，韋伯式官僚也成為人們期望政府成員應當達到的理想形態。然而，公共選擇理論、代表性官僚理論和公共服務動機理論則從政治機構的現實和責任倫理層面，對官僚的動機及行為提出了不一樣的觀點。這些觀點實際上構成了我們理解官僚行為的不同側面。對于整個官僚群體而言，每一種觀點都或多或少觀察到了官僚群體中某些子群體的特色表現。無疑，這些考察官僚的不同角度突破了人們看待政府組織囿于韋伯式經典模型的束縛；官僚體制下的官員，盡管受限于法律規則的程序化和等級體系的命令，但人們仍然無法將之完全等同于那些只關乎行政機器有效運轉的“齒輪”。官員追求自我滿足的個人理性、對于與自身息息相關的社會群體所葆有的同情和獻身公共事業的政治責任，都意味著官員的世界觀和行為與自身的特點密切相關，而這不是官僚制本身所能決定的。

不過，這些研究雖然肯定和突出了官員的個體動機和責任，但其理論基點主要建立在兩個預設之上，即嚴格遵守法令的行政責任和追求利益最大化的自利動機。盡管這幾種理論模式在這兩個預設之間選擇了不同程度的立意和假設，然而“就事論事”的韋伯式官僚和利益最大化的理性官僚仍然是它們研究政府官員的兩大主要模型。

二、官僚理論引入中國及其不適應性

20世紀八九十年代，隨著中國開始推進社會主義國家體制的現代化改革，韋伯式的官僚制概念才開始在中國學者中流行起來。在有關中國政府組織體系的研究中，韋伯式的官僚制基本上成為學者們認知、批判和理解中國政府體系及成員的參照系，因而韋伯式官僚也是學者們考察和研究中國官員的重要概念。

有些學者認為，官僚制是現代化的重要標志，是一個現代化政府不可或缺的重要制度基礎；而中國政府體系在官僚制化程度上還遠遠不足，因此中國制度革新的重要方向便是建立一套符合理性科層制的現代官僚制。(17)艾子校：《官僚制：中國行政現代化的陷阱》，《行政論壇》2005年第2期；劉圣中：《政黨整合下的官僚制行政——當代中國公共行政的組織行為分析》，《公共管理學報》2005年第2期；冷濤、周雅頌：《中國官僚制何去何從？——一個政府治理能力現代化的視角》，《黑龍江社會科學》2016年第1期。在他們看來，在改革開放的推動下，中國的政府體制已經從一個革命性集團轉型到了現代官僚制，當代中國政府已經是一個建立在理性官僚制基礎之上的現代政府。(18)竺乾威：《現代官僚制的重構：中國干部制度改革的回顧與展望》，《江蘇行政學院學報》2011年第6期；陳剩勇：《官僚制、政府自利性與權力制衡——對行政權與立法權配置失衡問題的思考》，《學術界》2014年第4期。美國學者約翰·伯恩斯(John Burns)認為，中國共產黨最初建立的職務名稱表制度是控制和管理當代中國政治、經濟、社會和文化機構的主要工具，并隨著1984年開始推行的“下管一級”的干部管理權限改革，擴大了下級機構的自主權限，也為建立公務員制度提供了基礎和保障。(19)J. P. Burns，“China′s Nomenklatura System，” Problems of Communism，Vol.36，1987；J. P. Burns，“Civil Service Reform in Contemporary China，” The Australian Journal of Chinese Affairs，Vol.18，1987.

而2006年《中華人民共和國公務員法》的正式頒布與實施和中國公務員制度的正式建立，更是體現出中國的理性官僚制建構已經發展到了一個新的高度。同時，一些社會學者和經濟學者從社會學、經濟學的視角出發，發現中國政府更多地開始建立一種以績效和激勵為導向的政府官員管理模式，如目標管理責任制、晉升錦標賽、政治淘汰賽等(20)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007第7期；王漢生、王一鴿：《目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯》，《社會學研究》2009年第2期；李國強：《地方政府維穩績效的前期考核——以T縣“矛盾糾紛排查調處”機制為例》，《經濟社會體制比較》2012年第1期。。他們認為，中國政府體系已經明顯表現出一種以明確的規則和功績制原則為核心的科學管理精神，而這種運作機制也很明顯地符合科層制組織的特征。

一些學者認為，中國在改革開放之后產生了一種不同于以往革命干部的官僚階層。徐湘林認為，中國新時期帶來的一個重要轉變是原先注重意識形態和革命信念的干部逐漸被新型的中青年-知識技術型官僚所取代。(21)徐湘林：《后毛時代的精英轉換和依附性技術官僚的興起》，《戰略與管理》2001年第6期。美國學者李鴻永也認為，中國政治精英群體在改革新時代發生了一個顯著的變化，即從新中國成立初期的革命家干部，到改革開放以后逐漸成為技術官僚；從1980年代開始黨的工作中心轉移到經濟建設，大量知識分子干部受到重用，一個新的以專業技能為特征的技術官僚階層崛起。(22)H. Y. Lee，From Revolutionary Cadres to Party Technocrats in Socialist China，Berkeley：University of California Press，1991.

然而，許多學者開始發現，在采用“官僚制”概念分析中國政府體系和官員時存在諸多不足。一方面，官僚制作為一個現代政府的價值標準受到質疑；另一方面，更多來自當代中國政治實踐和現實的研究表明，中國政府及官員正按照一種迥異于官僚制的政治邏輯治理著國家，并帶領人民取得了經濟高速增長的奇跡。

于是，一些學者借鑒歐美國家對于官僚制的批評，開始反思韋伯式官僚制作為衡量現代國家政府體系唯一價值標準的合理性，并從超越官僚制的角度，探討中國行政組織的改革與創新。比如，理性官僚制與后官僚制理念的結合，將新治理手段引入官僚制之中，或者主張公共行政要增加責任、民主、公平、參與和透明等價值。(23)靳永翥：《西方官僚制發展歷程與后官僚制改革——兼議當代中國政府人事制度改革與創新》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2004年第10期；陳國富：《官僚制的困境與政府治理模式的創新》，《經濟社會體制比較》2007年第10期；祝靈君：《從“打破”官僚制到超越官僚制——當代中國執政黨建設的另一種邏輯分析》，《馬克思主義與現實》2010年第5期。還有一些學者從韋伯式官僚制與中國政治體系的現實比照中，總結和闡述了中國官僚組織某些異于理性官僚制的鮮明特點。比如，榮敬本等人提出，中國傳統的官僚動員體制在現代化和市場化環境下演變成一種“壓力型體制”；(24)《縣鄉人大運行機制研究》課題組：《縣鄉兩級的政治體制改革：如何建立民主的合作新體制——新密市縣鄉兩級人民代表大會制度運作機制的調查研究報告》，《經濟社會體制比較》1997年第4期。渠敬東認為，中國官僚組織表現出一種以項目的方式來促使整個國家社會體制聯動的“項目制”特征；(25)渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。張璋則認為，中國政府組織在特有的治理傳統和政治體制下形成的是一種融合價值理性和工具理性的“復合官僚制”。(26)張璋：《復合官僚制：中國政府治理的微觀基礎》，《公共管理與政策評論》2015年第4期。

一些學者發現，單純依靠韋伯式的官僚體制無法有效解決中國推進現代化所面臨的諸多問題，而中國政府組織除了官僚制之外，還結合了其他要素和治理手段，尤其是政治動員手段；而正是多種治理模式的雜糅，才在某種程度上彌補了官僚體制的缺陷。比如，馮仕政認為，新中國成立后，在革命傳統的影響下中國構建了一種革命教化政體，而革命教化政體所具有的強烈的意識形態教化功能催生出一種政治官僚制的政府組織特征，而不是韋伯式的理性官僚制；(27)馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。周雪光也認為，中國的政府組織不能簡單使用韋伯的官僚制概念來描述，而是由官僚體制和一統觀念制度統一起來的一種政府組織形態；(28)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，生活·讀書·新知三聯書店，2017年。徐湘林則通過考察中國國家治理現代化的歷史和進程發現，中國的治理體系呈現出的是科層官僚制和中國共產黨的政治動員體制共存與互動的局面。(29)徐湘林：《中國政策過程中的科層官僚制與政治動員》，《中央社會主義學院學報》2021年第6期。

進入1990年代后，隨著中國地方改革浪潮的出現，中國地方官員在追求經濟增長方面所表現出的熱情和在推動地方創新上的積極性，引起了許多學者的注意。越來越多的研究發現，中國的官員具有強烈的積極進取的政治熱情和發展地方經濟的使命感、責任感，而這些特征與韋伯式官僚那種就事論事的風格完全不同?！罢纹髽I家”和地方“戰略性群體”則成為其中描述中國地方官員較為流行的兩個概念。政治企業家，是指在政治領域中，具有私營企業家般的改革創新精神，能夠改變政治方向和政治流程的個人；(30)M. Schneider，P. Teske，“Toward a Theory of the Political Entrepreneur：Evidence from Local Government，” American Political Science Review，Vol.86，No.3，1992.他們擁有權力，并且能夠洞察那些潛藏的政治機會，同時他們又是理性的自利動機者，他們愿意抓住各種機會來改變當前的制度規范，是能夠承擔制度創新的成本和風險的企業家。(31)楊瑞龍、邢華：《科斯定理與國家理論——權力、可信承諾與政治企業家》，《學術月刊》2007年第1期。在一些學者看來，中國地方政府官員普遍擁有一種政治企業家精神，他們有著積極改善當地經濟發展、推動社會進步和制度創新的動機和作為；正是基于中國地方政府官員的這種特征，許多學者提出了諸如“地方政府企業”(32)A. G. Walder，“Local Governments as Industrial Firms：An Organizational Analysis of China′s Transitional Economy，” American Journal of Sociology，Vol.101，No.2，1996.、“地方公司”(33)J. C. Oi，Rural China Takes Off：Institutional Foundations of Economic Reform，Berkeley：University of California Press，1999.、“贏利型與保護型經紀人”(34)紀程：《集體經濟支撐、“保護型經紀”主導下的村莊治理——山東省臨沂市劉團村經驗對“建設社會主義新農村”的啟示》，《社會主義研究》2007年第4期；彭善民、陳相云：《保護型經紀：社會組織服務中心參與基層社會治理的角色實踐》，《福建論壇(人文社會科學版)》2019年第6期。、“地方政府自主性”(35)何顯明：《市場化進程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2007年第6期。等概念來描述中國地方政府或地方官員。德國學者托馬斯·海貝勒(Thomas Heberer)和舒耕德(Gunter Schubert)則將中國的縣鄉領導干部稱為“戰略性群體”，他們具有地方精英的自我認知，并傾向于以目標導向的合作來實踐中央政府的意志，他們相對于上級和社會具有較高的政治自主性；縣鄉領導干部在其轄區內形成一個戰略性群體，他們為了保護自己的相對自主權和政治權力以及憑借政績和官位晉升來謀求升遷而在地方政策和發展戰略上通力合作。(36)托馬斯·海貝勒、舒耕德：《作為戰略性群體的縣鄉干部——透視中國地方政府戰略能動性的一種新方法》，托馬斯·海貝勒、舒耕德、楊雪冬主編：《“主動的”地方政治：作為戰略群體的縣鄉干部》，中央編譯出版社，2013年，第27—64頁。這些研究多數采取了一種將中國地方官員視為理性經濟人的預設，認為官員的自主性源于官員個人自利的動機，中國分權制度改革創造了他們自我逐利的空間，或者說一套上下貫通的功績制和晉升等級機制給官員的行為提供了強有力的激勵。比如，周黎安認為，中國經濟的高速增長得益于官場的政治企業家和市場的私營企業家之間的良性互動，而政治企業家的產生則來自官場的仕途競爭。(37)周黎安：《“官場+市場”與中國增長故事》，《社會》2018年第2期。

上述研究為我們考察和理解當代中國政府組織的性質和特征提供了諸多具有創見的觀點，也為我們揭示了中國官僚體制那些與眾不同而令人困惑的種種面貌。這些研究總體來看仍然是以韋伯的理性官僚制為尺度來分析中國的官僚制度，盡管批判了官僚制的缺陷或深刻發掘了中國官僚組織的特性，但他們基本上是從官僚制這一典型組織模型來討論中國官僚體系的特征和表現，而對于中國官僚組織自身的發展脈絡和運作邏輯缺乏足夠深入的思考。

更為重要的一點是，在這些研究中，中國官員的角色基本上還是處于一種模糊的位置，他們被當作組織和制度的附屬物而很少被提及；從某種程度上說，中國官員在隱而不彰的研究預設中，他們要么被視作理性官僚制下的韋伯式官僚，要么被當作符合理性經濟人行為的自利官僚。而對于中國官員所表現出來的既具有政治熱情又具備行政技術角色的特性，則缺乏合理而深入的解釋。正如周雪光所指出的，這種被稱作“又紅又?！钡拿?，盡管在中共觀念里將其視為黨的官員必須具備的素質而不斷被強調，但是在實際中這種要求在官員個體層次上如何體現出來以及會帶來什么樣的政治影響，長期以來并未受到人們重視，也沒有得到令人信服的解答。(38)周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

因此，盡管政府官員被假定為理性化的科層官僚或者追求自我最大利益的理性經濟人，但是有些學者卻對此提出了不同的看法。在他們看來，只是用以官僚制組織為基礎的理性官僚視角來對待中國的官員群體是有不足的，與中國的現實政治也不相適應。中國的官員不僅是國家公務員，也是中國共產黨的干部。而正是這種黨的干部的身份，使得干部具備不同于官僚的品質和特征。那么，接下來本文將著重考察那些從干部視角出發來探討和理解中國政治的研究。

三、走向干部范式：確立干部的類型學地位

正是由于官僚范式研究在解釋和理解中國政府及成員上的局限性，一些學者開始嘗試從中國本土歷史傳統和政治實踐出發來理解中國政治和國家治理。越來越多的學者逐漸認識到，干部是當代中國政治實踐中最為重要的政治能動者；他們的品質、特征和行為模式，對于中國國家治理的成敗具有重要的影響。

部分學者在制度層面注意到中國干部體制異于官僚制組織的特征，并將中國干部組織視為一種區別于官僚體制的國家體制或政府組織類型。王海峰從中國革命、國家建構和國家建設的內在權力運行邏輯出發，發現干部是中國共產黨治理國家的關鍵，干部支撐和維系著中國共產黨、軍隊及其政權的權力運行；干部通過對公共權力的執行和運作架構起了中國的組織體系和權力結構，并由此形成一套政黨、軍隊和政權的國家體系，他稱之為“干部國家”體制。(39)王海峰：《干部國家——一種支撐和維系中國黨建國家權力結構及其運行的制度》，復旦大學出版社，2012年，第13—16頁。瑞典學者博·羅斯坦(Bo Rothstein)則基于“中國發展悖論”(40)所謂“中國發展悖論”，主要是指中國政府較低的政府治理質量得分與中國社會經濟高速發展之間的矛盾。西方經濟學和政治科學認為政府行政能力和機構質量是一國經濟社會發展的重要基礎，而他們通常以韋伯式的理性官僚制行政組織作為政府行政能力和質量的衡量指標。的討論，詳細地考察了中國政府組織與韋伯式公共行政組織的差別，認為：中國政府組織是一種“干部制組織”，而不是韋伯式的理性官僚制；這種干部制組織既不是基于正式或精確規則的指導，也不是基于法治價值的指引或經濟激勵的誘導，其運作基礎是干部對組織具體政策學說的強烈意識形態承諾；干部具備與韋伯官僚同樣要求的專業水平、教育和技能，而不同之處在于干部對于技能的運用，他們能夠根據現實具體情境靈活運用資源來實現組織政策目標。(41)B. Rothstein，“The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government：The Cadre Organization Meets Max Weber，” Governance，Vol.28，No.4，2015.

然而，上述研究仍然存在一個顯著的局限，即一些以中國干部為主題的研究盡管突出了中國干部及組織的特性，但還是從制度和組織的視角來審視中國干部的特殊之處，并沒有將干部作為一種獨立的研究主體來看待。而這不可避免地帶來了兩個問題：一是忽視了中國干部自身的歷史生成過程，中國干部這些特質的形成，并不是在改革開放前后的組織制度變革時才開始的，早在革命戰爭時期，黨的干部就開始具備一種兼具技術官僚和革命政治家的風格；二是將目光放置在干部組織制度上，沒有深入分析干部主體本身的特征和行動邏輯，也就無法進一步深入討論干部與官僚不同的原因何在。從某種程度上來說，中國干部在共產黨政治中所形成的組織制度與韋伯式官僚制之間不只是政策執行和運用的差別，這種差別只是一種制度性或技術性的區別，其最主要的差別在于干部這個主體本身與官僚的不一致?？梢哉f，在科層制技術或行政技術方面，干部組織與官僚制組織基本上沒有很明顯的異質性，干部組織的官僚制化水平比韋伯式官僚制的科層化水平在某些時候、某些領域可能有過之而無不及。

正因如此，有一些學者已經開始注意到中國干部本身與韋伯式官僚的區別。他們從中國干部視角入手，試圖重新構建起一種理解中國政治及政府成員的新范式和新路徑——干部范式。

第一，中國干部在概念和范圍上就與歐美國家的文官之間存在差異?！案刹俊币辉~被認為最初是由日本譯介過來的外來詞，意指枝干、團隊或公司的首腦以及軍隊中的中下層士官(42)日本大辭典刊行會編：《日本國語大辭典》(第五卷)，小學館，1973年，第427頁。。后來經過梁啟超、孫中山等早期民國時期一些政治人物的使用和傳播，“干部”開始逐漸被用來指政黨、政府或社團的主干機構，以及指稱軍隊、政黨和社團中的骨干人員。(43)李美嘯：《觀念與制度：理解干部概念的兩個維度》，《深圳社會科學》2019年第2期。1922年，中國共產黨召開第二次全國代表大會，并在黨章中第一次使用了“干部”一詞，“由地方執行委員會指定若干人為該機關各組之干部”，“各干部，每月召集全體黨員或組長會議一次；各地方由執行委員會每月召集各干部會議一次”。(44)陳鳳樓：《中國共產黨干部工作史綱》，黨建讀物出版社，2003年，第13頁。在這里，“干部”用來指稱中國共產黨內的骨干分子。美國學者莫里斯·梅斯納(Maurice Meisner)指出，在革命年代，干部這個概念比革命領導者有著更為廣泛的含義，干部是獻身革命理想和革命目標的人，他們并不是一項專門的職業或專業。(45)莫里斯·梅斯納：《毛澤東的中國及其發展：中華人民共和國史》，張瑛等譯，社會科學文獻出版社，1992年，第148頁。王海峰則明確指出，從中國干部群體的歷史發展和變遷歷程來看，中國干部所涵蓋的范圍和職責與歐美國家的官僚、文官或政務官等具有明顯的區別：干部是作為黨組織的骨干分子；干部獻身于黨的事業，是人民的公仆，被賦予一種強烈的為民服務的政治責任和道德使命感；干部既是黨和國家的領導者與管理者，又承擔著黨和國家事務的行政管理職能，是處理具體事務的行政技術人員。(46)王海峰：《干部國家——一種支撐和維系中國黨建國家權力結構及其運行的制度》，復旦大學出版社，2012年，第11—12頁。

第二，中國干部與韋伯式官僚具有不一樣的表現和特質。一些學者發現，早在延安時期，中國共產黨的干部就展現出一種特殊的品質和行動邏輯。美國學者馬克·塞爾登(Mark Selden)在《革命中的中國：延安道路》一書中，就詳細地分析了中共延安時期的精兵簡政、縱向的干部雙重領導體制以及干部的“下鄉”運動和整風運動對于中共干部所造成的影響。(47)馬克·塞爾登：《革命中的中國：延安道路》，魏曉明、馮崇義譯，社會科學文獻出版社，2002年。這些不僅要求黨的干部掌握馬列主義和中國革命的理論，能夠領導動員群眾，還要求掌握閱讀、寫作、算賬、戰術等解決問題的基本技能。美國學者斯圖爾特·施拉姆(Stuart Schram)在研究延安時期中共鍛造干部的努力時也指出，中國共產黨的整風運動旨在協調解決干部的“自覺行動”與黨組織要求的完美社會紀律之間的沖突。(48)斯圖爾特·施拉姆：《毛澤東》，中共中央文獻室譯，紅旗出版社，1987年，第269頁。費正清也注意到中國共產黨延安時期在干部管理上的這一特點，“這兩項政策(精兵簡政和下鄉政策)結合在一起，把許多政治和經濟任務分散下去，從而為垂直的指揮機構與每一級的橫向協調之間提供較好的平衡”(49)費正清、費維凱編：《劍橋中華民國史》(下卷)，楊品泉等譯，中國社會科學出版社，1993年，第792頁。。美國學者詹姆斯·湯森(James Townsend)和布蘭特利·沃馬克(Brantly Womack)同樣發現，1949年以前的中共干部，“要求對群眾的直接領導和聯系，高度的政治覺悟，以及在尖銳的政治斗爭中靈活運用中央指示的能力”(50)詹姆斯·R. 湯森、布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社，1992年，第240頁。。

在中國共產黨革命勝利并開始推進國家建設之后，黨的干部仍然保留了這種革命傳統，并把它帶入國家的現代化建設之中。美國社會學者舒爾曼(Schurmann)在《共產主義中國的意識形態和組織》一書中就曾指出，中國共產黨的干部不僅是組織中擔任正式領導職務的人，也是戰斗領袖；干部既要當專家，又要當政治上黨性合格的“紅人”。(51)F. Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，Berkeley：University of California Press，1968，p.165，p.163..另外，中國共產黨的干部相比于前蘇聯的干部，在領導風格上具有很大差別(52)F. Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，Berkeley：University of California Press，1968，p.165，p.163..，中國干部多了一層強調政治道德和倫理的內涵。一些學者通過考察新中國成立后的權力精英和階級結構演變，認為在改革開放以后隨著革命家階層與知識分子階層的融合，中國產生了一批專業技能與政治忠誠性相結合的新政治精英，他們共享一種新的意識形態理念并具備技術官僚的專業能力。(53)X. W. Zang，“Elite Transformation and Recruitment in Post-Mao China，” Journal of Political and Military Sociology，Vol.26，No.1，1998；安舟：《紅色工程師的崛起：清華大學與中國技術官僚階級的起源》，何大明譯，香港中文大學出版社，2017年。

最近的一些研究也展現出了當代中國干部的獨特性質。俞可平在研究中國干部的培訓體系中發現，中國共產黨正在建設一個規模龐大而持久的干部教育培訓工程，旨在提升黨的干部的政治素質、道德素養和知識水平，而不只是簡單的行政技能。(54)俞可平：《中共的干部教育與國家治理》，《中共浙江省委黨校學報》2014年第3期。包涵川在關于中國應對自然災害的研究中也發現，中國黨政干部所被賦予的社會責任感和使命感，使他們在面對重大風險危機時展現出模范行動和表率行為的特質。(55)包涵川：《“模范式行動”：理解中國應對重大災害的分析視角》，《公共管理與政策評論》2021年第5期。美國學者Orion Lewis等在研究中國地方官員的政治人格中也認為，中國地方領導人中更多的是具有一種公民導向型人格(56)在該研究中，公民導向型人格指的是一種更加重視社會支持、考慮地方民眾實際需求而進行政策創新的人格特質。，而非權威主義人格；同時，這種公民導向型人格使得地方官員即便是面臨強大的制度性和結構性壓力，也能夠持續進行政策創新的努力。(57)O. Lewis，J. C. Teets，R. Hasmath，“Exploring Political Personalities：The Micro-Foundation of Local Policy Innovation in China，” Governance，Vol.35，No.1，2022.姚中秋則認為，中國干部行使權力的方式也與官僚不一樣，他認為中國共產黨行使的是一種領導權的權力形式，而這種領導權由中國干部掌握和行使，具體可表現為制定戰略決策、發揮先鋒模范作用、提升道德修養并教化群眾、發現和培育干部、動員與組織、自由創制、整合社會與國家權力等。(58)姚中秋：《領導權：基于中國實踐的權力類型學研究》，《政治學研究》2022第1期。這些研究從干部培訓、干部行為、干部的政治人格及權力行使方式等不同側面，顯現出了中國干部與韋伯式官僚不一樣的特征。

第三，中國干部是一種區別于韋伯式官僚的官員類型。鑒于中國干部的特性和典型性，也有學者開始將中國干部視為區別于官僚的能動者類型而進行理論化的努力。姚中秋在《干部作為政治能動者的一種類型：一個初步的分析框架》一文中，通過詳細考察中國式干部形成的歷史過程，揭示了中國干部所具有的與韋伯式官僚不一樣的品質和行動邏輯。在他看來，干部作為黨的雙重先進分子，超越了“理性經濟人”模型；他們是黨和國家的領導性治理者，統合了教化者、政治家和官僚三種角色；干部以示范和教化的方式來行使領導權；干部的行動具有任務導向，努力在組織性和創新性之間保持平衡。(59)姚中秋：《干部作為政治能動者的一種類型：一個初步的分析框架》，《江蘇行政學院學報》2022年第2期。姚中秋認為，中國干部的根本屬性在于其先進性，這體現在知識、政治和道德等各方面先進于群眾和普通黨員的品質，而這種先進性則繼承和發揚了中國傳統士大夫的品質和精神，這樣的一種歷史脈絡形成了以領導性治理者為特征的政治傳統和國家治理邏輯。(60)姚中秋：《領導性治理者：對士大夫的歷史政治學研究》，《江蘇行政學院學報》2021年第2期。閻步克和美國學者史華慈(Benjamin Schwartz)同樣也指出中國古代士大夫在知識和道德層面上的引領和先鋒隊的角色作用(61)史華慈：《古代中國的思想世界》，程鋼譯，江蘇人民出版社，2003年，第299頁；閻步克：《士大夫政治演生史稿》，北京大學出版社，2015年。，中國的這種文化傳統也深刻影響到中國近現代的政治現實。這些對于中國干部品質和行動邏輯的深度描繪，為我們理解干部這一中國最為重要的政治能動者提供了創新性和具有歷史視野的理論啟示，同時對于我們進一步構建中國干部這一獨特群體類型的研究范式具有重要的理論意義。

因此，在有關中國干部的研究中，無論是西方還是中國的學術界，在很大程度上都傾向于運用制度主義的方法，強調制度邏輯在中國政府及成員行為上的決定性影響，一套國家治理的制度安排塑造了中國政府解決問題的途徑和方法，并導致了中國干部們的具體行動。(62)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，生活·讀書·新知三聯書店，2017年，第9頁。然而，這種研究路徑將中國干部問題局限在中國組織制度研究的框架之內，把組織功能理想化——組織意愿可以隨時得到認可和響應，而忽視了中國干部本身的主體性和能動性。正是由于這一點，一些研究已經開始直面中國現實中的干部群體，從概念、群體性質和不同層面都展現出了中國干部異于理性官僚的特質，并試圖從治理主體的視角來對中國干部群體進行理論化。這些努力和進展表明，我們有必要將中國干部從那些錯綜復雜的組織制度關系中抽離出來，把他們作為中國政治體系中的重要能動者，作為政治運轉的核心部分而非組織制度的附屬物，嘗試著將中國干部作為一種新的官員類型來重新評估中國共產黨治國理政的思維、方法和傳統，構建基于中國傳統與現實的干部理論體系。

四、總結：從官僚范式到干部范式

中國干部集合了中國共產黨官員所被賦予的政治化和專業化屬性，既區別于“官僚” “文官” “公務員”等韋伯式官僚的行為特質，又植根于中國本土傳統和現實的政治語境與實踐場景。根據《中國共產黨章程》的規定，“干部是黨的事業的骨干，是人民的公仆”。黨的干部既肩負著管理國家的行政職能，又負有為民服務的政治責任；他們對于國家現代化改革、歷史任務、文化傳統和革命遺產的看法以及由此所產生的政治行為，展現出的正是一種獨特的官員類型。因此，只是單純將中國干部視為韋伯式的理性官僚，或者純粹追求自我利益最大化的理性經濟人，都是不太妥當的。

當然，中國干部的這種特征和行為模式也并不是中國干部所特有的，它在世界其他各國的歷史和政治實踐中也廣泛存在著。蘇聯、東歐等社會主義國家的干部，二戰后第三世界國家興起的民族主義政黨干部，以及歐美國家社會民主黨的干部，在某種程度上都與中國的干部具有某些類似之處。但中國干部不同于一般的地方，主要在于中國式干部的典型性。中國式干部與眾不同的特點，就在于中國共產黨決心打造一個與官僚完全不同，富有政治遠見、戰斗精神和紀律嚴明的干部群體；目前還沒有哪個國家或政黨，在整個黨組織或政府機構中對其所有領導成員進行如此堅決有力、鍥而不舍且成效卓著的干部學習教育，以防止干部蛻化為墨守成規、形式主義的官僚。因此，干部本身這一概念就具有普遍性的理論意義。

在現代國家治理中，政府及成員一直是社會科學研究的主題。今天的中國，由龐大的黨政干部群體來治理。而對于重新認識干部這一群體，恰恰需要我們深入中國本土的歷史和現實，并在一個國際比較的普遍性意義上來審視它的角色和功能；這種認識和理解不僅可以有效地服務于中國自身的國家治理實踐，也挑戰了以往以韋伯式官僚為基礎的官僚理論，對于我們構建有關中國治理主體的基礎理論——干部理論具有重要的理論價值。因此，我們研究中國的國家治理，構建基于中國本土的政治學理論，就需要走出以往的官僚范式，并建構一種新的干部范式。

總之，干部這個角色在中國所展現的特質最為全面和穩定，因而也可以說，干部作為一種獨特的政治能動者類型在中國的形態最為完備，更接近于構建“干部”的理想類型概念。中國的干部研究，為我們在社會科學中推進知識體系構建的中國化，以中國為方法，深刻理解中國政治的過去、現在和未來，提供了一個具有重要價值的研究路徑。