高等教育內涵式發展背景下高等教育評估的困境與應對

劉少軍,王晶晶,蔣 艷

(安徽大學 法學院,合肥 230601)

高等教育發展水平是衡量一個國家發展水平與潛能的標尺[1]。提升高等教育質量是世界各國在高等教育大眾化改革后期提出的更高目標,也是我國升級成為高等教育強國的必由之路。作為高等教育領域內的高頻政策性話語,“高等教育內涵式發展”是指遵循高等教育本質要求的發展理念與實踐方式[2]。提出高等教育內涵式發展是黨中央綜合我國高等教育的現實境況所作出的頂層規劃。從“推動高等教育內涵式發展”到“實現高等教育內涵式發展”的話語轉變,賦予了新時代高等教育改革的全新使命,預示著高等教育內涵式發展模式將迎來更加深入全面的延展[3]。實現高等教育的內涵式發展,不僅需要構建以人為基、德才并重的人才培養模式,更需要從宏觀視角出發落實政策杠桿,促進教育治理向現代化方向發展。高等教育評估是高等教育質量保障的重要抓手,其在將教育評估改革成效轉化為教育治理效能、提升教育治理能力方面的成效顯著?？梢园l現,高等教育評估與高等教育內涵式發展的主要連接點在于高等教育治理。二者均以實質提升高等教育質量為階段目標。需要關注的問題是,在全力推進高等教育內涵式發展的背景下,高等教育評估充當何種角色?其是否存在區別于以往的價值內涵?有鑒于此,本文從闡明高等教育評估對促進高等教育內涵式發展的應然價值入手,在此基礎上綜合高等教育內涵式發展在質量提升、內生性發展、特色化發展、法治化發展等方面的基本要求,梳理高等教育評估活動所面臨的現實困境,并提出完善高等教育評估的建設路徑以實現高等教育內涵式發展。

一、高等教育內涵式發展背景下高等教育評估的應然價值

高等教育辦學規模的大幅擴張并不必然帶來高等教育質效的同步增長,走內涵式發展道路是我國高等教育發展的必由之路[4]?！吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》亦明確提出優先發展教育事業,推動高等教育內涵式發展,辦好人民滿意的教育。高等教育評估作為高等教育質量保障的常態化手段,其路徑建設是深化高等教育改革、推動內涵式發展的迫切需要。高等教育評估能夠引導高等教育向“內涵式”方向發展、促進教育本體“內涵式”回歸、實現教育效益“內涵式”提升,契合高等教育內涵式發展的本質需求。

(一)高等教育評估通過評估活動引導高等教育向“內涵式”方向發展

高等教育內涵式發展是與外延式發展相伴而生、相互滲透的概念[5],符合現代高等教育立德樹人與服務社會發展的時代使命。外延式發展以適應外部擴張需求為目標,其發展特征體現為數量增長、規模擴大與空間拓展[6]。高等教育內涵式發展則以提高質量為核心[7],其蘊含一種由高等教育內部各組成要素共同協調推進的發展理念,是立足高等教育外延式發展的轉型升級[8]。建設高等教育強國需要國家轉變教育發展理念,深刻變革高等教育發展范式,走高質量、內涵式發展路徑。這種發展范式轉型主要通過整合資源、優化結構、協調關系等手段實現高等教育的質效統一[9]。

高等教育評估是一種以提升高等教育質量為價值標準,以特定評估指標為考核依據,綜合考評高等教育活動的動態過程[10]。這是一個發現問題、解決問題的過程。換言之,衡量高校辦學水平和教育質量高低的關鍵在于其是否符合高等教育評估標準,有什么樣的評估標準,學校就會朝著什么方向建設。高等教育評估能夠直觀了解高等教育現狀,探尋發展高等教育的優勢資源[11],通過評估結果表明國家及社會對高等教育的需求與期待,引導高等教育機構不斷改進教學工作,實現高等教育質量的提升。因此,高等教育評估能夠在無形中引導高校將教育建設目標與路徑對準國家需要,實現高等教育的內涵式發展。

(二)高等教育評估以落實高校辦學自主權促進教育本體“內涵式”回歸

高等教育內涵式發展要求高等教育向自身主體與內在邏輯回歸[12],而高等教育主體的內核便是學術自由。19世紀末的德國高校學術自由法律化運動被視為現代意義上大學自治的起點[13]。在此之后,學術自由逐漸獲得各國憲法、法律或法院判決的認可,以保障學術自由為宗旨的高校自治制度逐漸在世界范圍內確立。作為我國憲法規定的基本權利,學術自由具有形塑高等教育制度,并為高等教育制度提供客觀價值指引和秩序規范的功能。高等教育法律制度以落實和保障學術自由為核心并體現為高校的自主辦學權利[14]。若高校不能實現自主辦學,便難言特色化發展高等教育,若高校沒有屬于自身的獨特之處,高等教育便失去了應然意義上的內涵性特征。因此,實現高等教育內涵式發展的首要是妥善解決高校辦學自主性面臨的問題,為高校特色發展營造良好氛圍。

我國高等教育體制改革的目標是促使高校成為符合國家宏觀管理意旨、滿足經濟社會發展需要、依法自主辦學的獨立實體。就此角度而言,高等教育評估通過高校內部自主評估在先,政府外部評估在后的評估運行方式對于落實高校辦學自主權具有促進作用。其中,高校自我評估是提升教育質量的關鍵[15]。以我國學位授權點合格評估為例。學位授權點合格評估是地方高校在一系列高等教育規范文件的指引下,結合自身實際辦學情況及學位授權點特殊性綜合制定具有本校特色的學位授權點評估方案,進而強化常態性內部質量的過程[16]。這凸顯出學位授權點合格評估工作具有以國家標準和高校特色辦學目標相結合的鮮明特征,在評估工作推進過程中,高校特色和辦學自主權得到最大程度的保障,實現了學科條件保障與人才培養質量提升的統一[17]?？傊?高等教育評估在某種程度上改變了政府集中計劃、直接管理高校的辦學體制,使高校辦學自主權得以落實,對促進高等教育內涵式發展具有重要作用。

(三)高等教育評估輔助政府調控教育資源實現教育效益“內涵式”提升

高等教育內涵式發展是一個具有歷史性的概念,其發展歷程可概括為兩個階段,第一階段的發展聚焦于擴大高等教育的規模;第二階段是以提升高等教育質量為內核的發展[7]。當下我國高等教育發展與高等教育內涵式發展的第二階段相契合,即以提升教育質量為核心目標。我國高等教育毛入學率的持續增長[18],需要國家為高等教育增加人力、物力以及財力資源的供給。相對于世界發達國家而言,我國高等教育尚不能很好地滿足經濟社會快速發展所帶來的人民群眾對優質高等教育的強烈需求[6]。為協調高等教育資源有限性與人民日益增長的優質高等教育需求,需要政府這一掌握社會公共資源配置權的主體綜合考量各種要素,將主要的教育資源投入辦學社會價值更高的高校,實現高校辦學效益最大化,以更好實現國家利益、維護全體國民利益。高等教育資源的調配與國家利益、國民利益、社會公平正義密切相關,亦與高等教育內涵式發展緊密相連。

高等教育評估兼具價值判斷與價值發現兩種功能。在進行評估時,評估主體不僅將高等教育活動作為客體進行獨立考察,同時綜合社會整體與公眾個體對高等教育的不同需求,詳細剖析它們之間的價值關系,從而清晰地把握高等教育活動的未來走向[19]。政府期望通過高等教育評估實現兩種效果:一是根據教育評估的整體結果調整財政投入比例,分批次地發展類型多樣的地方院校。二是依據具體評估結果針對性地投入資源,支持同一高校內部分優勢學科的重點發展。此外,政府可通過高等教育評估結果調整教育資源的投入方式實現對高校的辦學激勵。辦校成果豐碩的學?？色@得榮譽與資源傾斜支持,辦得不好的學校要進行整頓以至停辦[20]。這是政府通過高等教育評估調控教育資源,實現教育效益“內涵式”提升的典型體現。

二、以高等教育內涵式發展的要求審視高等教育評估的現實困境

以高質量為核心導向,強調高等教育內生性、特色性、法治化發展是新形勢下高等教育內涵式發展的基本特征。從應然層面看,高等教育評估本應成為高等教育內涵式發展的絕佳助力,然而,當前高等教育評估仍存在量化評估模式與內涵式發展高質量評估的要求錯位、評估忽視內源性需求、評估模式單一化、評估法律規范滯后等現實困境亟待解決。

(一)高等教育量化評估模式與高質量評估的要求錯位

改革開放以來,我國堅持教育優先發展戰略,實現了教育事業的跨越式發展,目前正在進入一個結構性調整、質的提升和內涵發展的新階段[21]。建設高質量教育體系意味著高等教育系統的各方面和全過程都需要更高質量、更加有機地銜接。一方面,建設高質量的高等教育體系是新時期高等教育的建設目標,也是內涵式發展的內在要求和客觀需要。另一方面,“高等教育體系”突出了“教育體系”在高等教育事業中的特殊價值,是新發展理念和系統觀念在教育領域的具體體現,折射出高等教育目標的進階與高等教育理念的升華[22],反映了包括高等教育評估在內的高等教育活動的整體性特征。

“扭轉不科學的教育評價導向”是《深化新時代教育評價改革總體方案》(以下簡稱《總體方案》)的明確要求,是新時代高質量評估的發展方向。隨著我國高等教育活動轉向高質量發展階段,早期依據高等教育高速增長趨勢所設計的量化評估模式難以適應高質量發展階段的高質量評估需求。這一轉型意味高等教育評估從關注發展的效率轉移至發展的質量,從關注發展的結果轉向關注發展的過程,從關注高等教育機構的“大而全”轉移至高等教育系統的“優而新”。在高等教育評估的實踐中,量化的評估指標不是在促進高等教育發展,而是在“規訓”和“宰制”高等教育發展[23]。這顯然無法達致高質量評估的要求。

(二)高等教育評估忽視內源性需求致使高等教育偏離本位

在推進高等教育內涵式發展的新時代,高等教育改革需聚焦高等教育內生性發展,厘清高等教育本質,促使高等教育向應然狀態回歸。內生性發展是一種依循事物內在邏輯,通過事物內部因素驅動發展的模式。這表明高等教育內生性發展需要將高等教育從經濟等外在屬性中解放出來,回歸并堅守學術屬性;意味著高校的職能將從以往遠離于人才培養的研究和服務回歸到人才培養本身;意味著大學教育將回歸發現性和發展性;意味著高等教育管理將從過往的行政化狀態重回自由、自立與自主狀態[12]。實現高等教育的內生性發展必須給予高校充分自主權,使其依據高等教育自身規律進行運行發展。

在經濟社會運行的過程中,高等教育發揮著重要作用,無論是社會服務還是科學研究均須借由人才培養實現。人才培養的實現則需要高等教育以自身的發展與培養需求為中心,制定教育活動實施方案與教育成果評估標準。在我國高等教育快速增長時期,政府是高等教育評估模式的核心主體。在這種模式運行過程中,政府是高校辦學的管理者、監督者,其在高等教育評估的權力、標準和結果等方面發揮主導作用。不可否認,這種由政府主導的由外而內、自上而下的質量保障路徑快速推進了高等教育的發展。但是,在此種評估運行模式下,評估結果與政府資源掛鉤的特征極易引發政府將辦學意志和質量需求強加給高校的現象[24]。此時,高校成為被評估的對象,為了獲取最大的辦學利益不得不迎合政府評估方案和評估標準的規定,而沒有從自身條件和自身特點出發,忽視了自身的內源性需求,阻礙了高等教育內涵式發展的進程。

(三)高等教育評估模式單一化引發高校發展同質化風險

高等教育的內涵性主要體現為大學的特色化發展。若高校缺乏特色或者特色不鮮明,便無法實現內涵式發展[25]。所謂“特色”是指事物所獨有的,將其與另一事物區別開來的顯著特征。學校的發展特色是學校作為服務主體提供的個性教育服務,這需要學校立足本校歷史傳統,綜合考量高?，F實狀況,聚焦學生發展需求,不斷挖掘自身優勢資源[26]。引導高校特色發展應從建立、完善高校分類發展的政策體系入手,幫助高?？茖W定位。針對高校具體情況分類發展能夠引導不同層次和領域的高校形成自身特色與風格,實現高等教育內涵式發展。

實現地方高等院校的分類發展能夠助力高校提升適應力和競爭力。將高校分類發展落到實處需要對分類發展進行實質性評估、分類評估。如《第五輪學科評估工作方案》明確提出,以“突出特色,體現優勢,加強不同學科分類評價”。在綜合不同類型與層次的高校的辦學定位與特色的基礎上制定評估標準,能夠精準識別高校的實際辦學情況,有效提升高校分類發展的積極性。隨著我國高等教育規模的擴張,多數高校存在辦學規模求大、專業設置求全的不良趨向,這導致行業特色型高校的特色專業被稀釋,高校之間同質化現象嚴重,嚴重浪費了我國高等教育資源[27]。造成高校同質化的主要原因是,現行高校的考評模式與評價標準存在問題[28]。盡管實施高校分類評價、分類管理、分類評估被視為是我國高等教育評估進入普及化發展的時代新特征,但分類評估的落實情況不佳。若教育評估陷入指標績效與量化考核的窠臼,將導致高等教育發展模式的同質化或空心化[29],這與高校特色發展目標背道而馳。

(四)高等教育評估規范滯后制約高等教育評估實質發展

在高等教育領域,全面依法治國理念及其目標被具體化為依法治教與依法治校。當前,我國高等教育正處于發展轉型的關鍵期,變革與發展交織、問題與矛盾并存,辦學治理領域內的主體關系錯綜復雜,缺位、越位、錯位現象層出不窮,如何實現優質高效內涵式發展是不容回避的問題[30]。在高等教育內涵式發展的新時期,需要融合法治思維和法治方式的法治化建設路徑,深化高等教育改革,匡正教育法治發展方向的管理理念,切實有效解決教育領域出現的新型矛盾,直面高等教育內涵式發展的訴求。

高等教育評估法治是依法治教基本理念在高等教育評估工作中的直接體現。隨著高等教育事業快速發展,高等教育評估工作遇到了評估主體多元化、評估范圍擴張化等一系列新情況,這對高等教育評估法律制度提出了更高的適用要求。頒行于我國計劃經濟向市場經濟過渡時期的《普通高等學校教育評估暫行規定》中的許多法律規定已然無法回應我國高校教育評估過程中出現的諸多新問題[31]。高等教育評估作為高等教育治理的重要抓手和衡量高等教育建設成效的重要機制,其在制度設計、程序設置、主觀評價及數據監管等方面存在的缺失與不足,已經成為限制我國高等教育內涵式發展的鐐銬。

三、完善高等教育評估建設路徑實現高等教育內涵式發展

作為高等教育治理體系的重要組成部分,高等教育評估需要立足高等教育內涵式發展這一時代新需求,直面當前評估模式單一化、法治化程度有待提升等問題,從評估模式的選擇、評估方式的完善、評估標準的擴容等方面完善高等教育評估建設路徑。

(一)以“量化評估”補強“質性評估”實現高等教育高質量評估

實現高等教育內涵式發展所要求的高質量教育評估,需要與時俱進,能動反饋高等教育發展的要求,完成高等教育評估從適應高等教育內涵式發展到引領高等教育內涵式發展的轉變。就高等教育評估模式的選擇問題,學界存在量化評估、質性評估、量化評估與質性評估結合等觀點。顯然,單一評估模式已然無法應對不斷變化的教育發展現狀,故此處僅討論綜合模式即量化評估與質性評估結合模式的優化問題。量化評估因其具有的可視化、便捷化等優勢迅速占領高等教育評估模式的高地,這在綜合評估模式中也不例外。不可否認,高等教育本身的復雜性以及高等教育實際效果的滯后性,需要適度、有限、恰當的量化評估,但量化評估只能呈現出高等教育質量“量”的一面而非全部。在綜合評估模式的內部,質性評估與量化評估的地位分配需要進一步討論。既有觀點更多偏向于由量化評估作為主導,在無法進行量化評估的場合輔以質性評估,而質性評估的方式則是采用數字化[32],這種做法無異于單一的量化評估。相較而言,質性評價更加重視過程性因素對高等教育發展所發揮的作用,典型的過程性因素如評價主體的多元性、交互性以及發展性[27]。量化評估和質性評價是互補的,質性評價能夠彌補量化評估的機械化、外在化,而量化評估可以抑制質性評價的恣意,兩者的有機統一是實現高質量評估的基礎。在未來的高等教育評估過程中,應當更多實行質性評估并借此發現高等教育發展過程中各要素間的邏輯關系,在更多階段形成“量化評估”補強“質性評估”的綜合模式,并繼續完善各評估模式。

在質性評估層面,應當繼續推動高等教育評估縱深化發展,引導其向職業化、專業化方向發展。高等教育在整個國民教育體系中居于頂端位置,其職能是評判既有知識與現象,擴展全新研究領域,挖掘更加深刻的知識[33]?？梢哉f,高等教育本身是一個學術系統,學術本身所具有的不確定性、高深性使高等教育效果的判斷具有更大的復雜性。因而,必須提升評估隊伍的專業化水平,一方面,讓受過學術訓練、從事過高等教育工作的專業人員做專業判斷,才能使評估具有公信力;另一方面,提高專家遴選標準,建立評估專家培訓機制,實行專家評價與動態調整機制,對違反紀律、能力不足、專業性不強的專家及時予以淘汰。

在量化評估方面,應利用信息技術全面賦能高等教育評估,實現智能教育評估。加強信息技術在高等教育評估中的應用是新時代高等教育高質量發展的基本要求,也是減輕學校和專家負擔,提升高等教育評估效能的重要措施?！犊傮w方案》中就明確提出要“創新評價水平”“充分利用信息技術”。將互聯網、大數據等現代化信息技術應用于高等教育領域,持續賦能高等教育質量監測國家數據平臺建設,促使高等教育評估所需信息全面上網,是實現高質量評估的重要基礎措施。

(二)堅持“政府宏觀把控、高校協調落實”的高等教育評估方式

高等教育評估包括以政府和社會組織為主體的外部評估和以高等學校為主體的內部評估。外部評估旨在監督把控高校的辦學水平與教育質量。內部評估是高校的自我評估,主要是高校檢視其與院系、教職工、學生等內部利益相關者關系的制度安排。高等教育的內部和外部評估通過高校統一起來,既是政府和社會評估的對象,也是評估的主體。完善高等教育評估建設路徑,推動高等教育發展,必須增強高校的評估主體地位?？v觀高等教育評估政策的發展歷程,可以發現,作為高等教育評估活動中主體之一的政府一直居于主導地位,高等教育評估活動一直伴隨著行政管理色彩。盡管頂層設計層面一直強調高等教育評估活動的去行政化,但始終無法真正擺脫這一困局。因此,若要實現高等教育內涵式發展與增強高校在教育評估活動中的自主性,必須堅持“政府宏觀把控、高校協調落實”的高等教育評估方式。

所謂政府宏觀把控高等教育評估活動,是指政府通過讓渡評估權的方式,完成其從具體活動參與者到整體活動的引導者的轉型。政府應逐步轉向對高等教育評估的宏觀管理、監督、指導和服務,通過行政委托或者購買公共服務的方式將評估的具體事項移交給專業評估機構,而不再直接開展具體的評估活動。高校協調落實高等教育評估的重點在于強化高校作為評估主體的意識。一方面,要落實高校辦學自主權,明確劃分高校在高等教育評估中權責,構建評估機構和高校之間平等的合作伙伴關系,建立自我激勵和約束機制,促使高校從“要我評”轉變為“我要評”。高校要通過實施自我評估,改進教育工作、改善教育管理,不斷提高人才培養質量和科學研究水準,自覺適應經濟和社會發展需要。另一方面,要加強師生的主體觀念,建立師生參與高等教育評估的機制。在高等教育評估過程中,高校師生的身份具有多面性,他們既是高等教育服務的使用者、參與者、共同生產者,也是高等教育質量的評價者、改進者和監督者[34]。此外,高校應充分聽取政府和社會評估機構的意見和建議,主動調整辦學定位和方向。

(三)建立融合高校特色的彈性評估標準破除高校發展同質化風險

因應高等教育多樣化發展需要,高校必須因地、因時、因校制宜,結合自身歷史傳統和實際需要出發,深化高等教育評估分類改革,引導高校辦出特色、增強核心競爭力[35]。制定科學合理的評估標準是評估分類的關鍵。為發揮評估指揮棒的作用,引導不同類型和層次的高校分類發展、持續高質量發展,需要注意如下問題:一是制定依據上既要遵循教育法律規范對高等教育質量的底線要求,又要尊重高等教育規律,尊重高校辦學自主權和階段發展特色,為高校提供更為廣闊的辦學空間。二是制定程序應符合客觀正義的要求。在保證利益相關主體充分參與的基礎上,保持標準形成過程的公開與透明。三是遵循區分性原則。譬如制定學位授權點合格標準時,應當區分研究型學位點和應用型學位點、人文社科類學位點和理工科類學位點、博士學位點和碩士學位點、新興學位點和辦學歷史較長的學位點等。

需要明確的是,高等教育評估必然會產生趨同現象,各高校圍繞評估的標準發展必然會喪失一部分個性。應對這一問題的思路可在一定程度上鏡鑒域外,如歐洲高等教育保障協會為應對在線教育質量危機,于2019年發布了《歐洲在線教育質量保障評估框架》(FQAEA),其中便提及了平衡高校特色發展與質量要求的評估最低標準。該標準僅僅要求能夠觀測到的技術與行為,對細節要求則大量留白,為高校依據自身特色設定符合自身發展的在線教育評估體系創造條件[36]?？梢?設定具有開放性的彈性評估標準更能夠兼顧保障高等教育質量與高校特色化發展,所謂彈性評估標準是指設定高等教育辦學的基本條件與質量標準,在此基礎之上的評估指標與要求可以依據高校不同類型、學科區分設定。

(四)實體約束與程序公開雙維并進保障高等教育評估法治化運行

實現高等教育評估的法治化運行,可以從實體和程序兩個維度推進。在實體層面,需要健全高等教育評估法律制度。法律制度是保障高等教育評估依法運行的重要舉措。高等教育評估的內外部關系、評估權力運行的結構和模式、各利益相關主體的權利義務等都需要高等教育評估法律制度加以規范和約束?；诹⒎夹g和時效的現實考量,當前可以考慮通過行政法規的形式出臺《高等教育評估條例》,明晰高等教育評估的法律地位?！陡叩冉逃u估條例》向上可以承接《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等基本教育法律的內在意涵,向下能夠指引高等教育評估暫行規定、實施細則等操作規則的方向,使高等教育評估在法治軌道上順暢運行。在程序層面,應通過程序公開限制權力主體恣意評估。一是評估信息公開制度。公開評估信息作為高等教育評估工作的基本原則,與高校及相關利益群體的知情權緊密相關。評估指標體系、參評信息、專家遴選及評議規則、評估結果等公開,既是監督高校的辦學行為也是規范評估權力運行。二是聽取參評高校的意見。一方面,高等教育評估的工作方案、指標設置、權重分配等事項應召開座談會、咨詢會、論證會等方式廣泛聽取高校及相關專家的意見。另一方面,應賦予高校陳述、申辯的權利以救濟高?？赡苊媾R的不利評估決定。三是建立評估糾紛解決機制。高等教育評估權作為一種行政權力[37],在行使過程中存在濫用的可能,因而應當賦予參評高校因評估而受侵害的合法權益獲得救濟的機會。