全國性法律在特別行政區的實施及其完善

李 卓

(武漢輕工大學 馬克思主義學院,湖北 武漢430000)

全國性法律在特別行政區的實施,是中央全面管治權和特別行政區高度自治權有機結合在法律層面最直觀的體現。自特別行政區設立以來,全國性法律在特別行政區相關的法律體系建構中起到了重要作用。但是,其實施尚存在效力、落地、監督等問題?！吨腥A人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》(本文以下簡稱《香港國安法》)制定實施以后,對既有的全國性法律實施問題開辟了一種新的全國性法律實施路徑。本文以《香港國安法》為切入點,探討全國性法律在特別行政區的實施及其完善問題。

一、《香港國安法》的制定和實施

早在《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(本文以下簡稱《香港基本法》)制定之初,關于國安事項的規范條文即成為《香港基本法》起草委員會委員們關注的對象。在《中華人民共和國香港特別行政區基本法(草案)》第一稿中就對國安條文的制定背景做出了說明:“現行的《刑事罪行條例》中關于禁止危害英國皇室和背叛英國一類的規定,在一九九七年后肯定不能繼續沿用。香港特別行政區作為中華人民共和國的一部分,有義務維護國家的統一和安全,屆時應該有相應的法律來替代,因此認為有必要對此作原則性規定?！绷⒎ㄕ邔τ诮y一主權國家下的地方政府應當有國安相關立法這一前提基本是沒有異議的,但對具體條文設置存在不同意見,主要分歧點包括對港人自由的影響、國安的范圍和管轄問題等[1]191-197。

香港回歸以后,相關法律制度的完善工作隨即展開。其中,國安立法作為《香港基本法》明文規定的特別行政區政府的憲制責任,當然也被列入香港特別行政區政府的工作日程,但在推進的過程中卻遇到阻礙。除在香港立法會內部產生立法爭議以外,國安立法的反對者還廣泛地煽動街頭政治,多次組織反對國安立法的游行、集會。香港特別行政區政府迫于社會壓力最終暫停了國安立法工作,同時也沒有再行宣布立法時間表,導致香港本地完善國家安全的立法工作無限期推遲。盡管此后香港特別行政區政府不斷提到要重啟國安立法,但因始終擔心由此導致公共關系危機而作罷。2020年《香港國安法》立法之前,出于維護特別行政區政府管治權威的目的,中央政府也始終未能以主導者的角色重啟國安立法[2]。

2019年,反對派將主要政治議題集中于反對《刑事事宜相互法律協助條例》的修訂問題,并掀起對抗活動,最終爆發了前后長達一年有余的“修例”暴亂。在這一過程中,外國勢力介入香港政治更加深入,集會和游行逐漸暴力化,演變為街頭騷亂。應對“修例”風波而制定的《禁止蒙面規例》曾在立法過程面臨重大挑戰,國安法及涉及國家權力和特別行政區政府權威性的法律落實進程處于實質上的停滯狀態。一方面,香港國安相關立法長期缺位已經成為引發社會動蕩的一大直接誘因;另一方面,香港急需一部法律來使社會恢復到安定的狀態。

《香港國安法》的制定和實施是非常迅速的。由于《中華人民共和國憲法》(本文以下簡稱《憲法》)規定了涉及特別行政區制度的立法權專屬于全國人大,因此在立法過程中援引了《憲法》第62條第2項“全國人民代表大會行使監督憲法的實施”和第16項“全國人民代表大會行使應當由最高國家權力機關行使的其他職權”?！断愀蹏卜ā穼嵤┮院罅⒏鸵娪暗亟鉀Q了困擾香港一年有余的騷亂,對于“一國兩制”政策的實踐和全國性法律在特別行政區的實施機制都產生了里程碑式的重大影響。

二、《香港國安法》對全國性法律在特別行政區實施機制的突破

《香港國安法》作為“一國兩制”政策的全新實踐成果,是中央針對具體事務、直接行使中央立法權的結果。在面臨重大挑戰的前提下,依法充分利用憲法機制,以兼顧法益保護和效率的方式盡快地完成了《香港國安法》的立法工作,取得了良好的社會效果?！断愀蹏卜ā返牧⒎üぷ鞣从沉酥醒雽μ貏e行政區高度自治權的充分尊重。在國家早已制定國家安全法的前提下,并未通過直接將其列入《香港基本法》附件的方式在特別行政區實施,而是在充分尊重特別行政區高度自治權的前提下設立的專門法律。尤為重要的是,《香港國安法》也未以國家安全法和刑法國安條款為制定依據,而是充分考慮了香港現有的司法制度安排,排除了死刑的適用。

《香港國安法》對于既往的全國性法律在特別行政區的實施機制有里程碑式的影響,主要表現在以下幾個方面。

第一,明確了中央對全國性法律在特別行政區適用的新的監督形式。長期以來,全國性法律在特別行政區的適用并沒有得到足夠的關注,其主要原因就是全國性法律實踐運用的不足?！断愀刍痉ā?8條規定了全國性法律由特別行政區在當地公布或立法實施,但并沒有明確決定實施方式的主體。在《香港國安法》以前的實踐中全國性法律在香港均由特別行政區立法機構自行決定實施方式?！稇椃ā贰断愀刍痉ā芬约捌渌珖苑删鶠樘貏e行政區憲法秩序的組成部分[3],全國人民代表大會依法有監督《憲法》實施的責任,《香港國安法》在其立法依據部分重申了這一點。雖然其直接應對的是國家安全問題,但在香港特別行政區政府無法切實履行這一憲制義務的前提下,通過中央立法的形式補足了相關法律的缺位。

第二,完善了全國性法律在特別行政區的適用方式。列入《香港基本法》附件三的方式是最主要的全國性法律在特別行政區的適用方式,但其并沒有明確由誰決定在特別行政區實施。在既往的實踐中,這一權力均由特別行政區行使。通過全國人民代表大會的決定和《香港國安法》的規定,進一步明確了中央和特別行政區之間的授權關系,也開創了由中央直接行使這一權力的先例,即前者有權決定在特別行政區以公布的方式實施全國性法律?！断愀蹏卜ā芬幎ǖ倪m用方式屬于對具體事務的獨立適用,在未來沒有新的相關法規出臺的情況下,不影響其他全國性法律在特別行政區實施模式,特別行政區依然享有判斷是否符合其具體情況的權力?！断愀蹏卜ā返奶厥鈱嵤┓绞?除了在立法層面說明自身的合法性以外,也體現了中央對特別行政區高度自治權的尊重。

第三,《香港國安法》除了在實施方面的創新以外,在具體內容上也對全國性法律在特別行政區的適用創設了新的法律依據?！断愀蹏卜ā吩谙愀劬哂袘椫菩苑傻匚?在特定的情況下直接引入了最高人民檢察院及其指定的檢察機關對具體案件的管轄,并在第57條規定了由國安公署和國家監察機關介入的案件適用《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關法律的規定。雖然在基本法原則下這一條款不應當做擴大解釋,但其創設的全國性法律在特別行政區的適用情形,顯然屬于和《香港基本法》第十八條并行的法律依據。

三、《香港國安法》以前全國性法律在特別行政區的實施情況

在2020年實施的《香港國安法》以前,共有十四部全國性法律被列入《香港基本法》附件三,基本涵蓋了全國性法律在特別行政區實施的各個主要方面,并形成全國性法律在特別行政區法律體系內的基本運行邏輯。大體上可以將全國性法律在特別行政區的實施分為兩個階段,即以《香港基本法》制定至特別行政區設立前后為第一階段,此階段在特別行政區實施的全國性法律占已實施全國性法律的絕大多數,基本屬于國防、外交等國家主權性事務范疇?！吨腥A人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》(以下簡稱《外國央行法》)制定實施至《香港國安法》制定為全國性法律實施的第二階段,相較于前一階段其立法特點在于主要圍繞特別行政區新發生的具體事務和問題展開。

(一)全國性法律在特別行政區最初的實施

20世紀末,香港、澳門兩個特別行政區先后設立,最初的全國性法律隨即在特別行政區實施。除了1998年全國人民代表大會常務委員會決定在香港特別行政區增加實施《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》以外,其余全國性法律,均在特別行政區設立以前或設立當日即被列入《香港基本法》附件三當中。此階段的全國性法律均為服務于特別行政區的設立。

從《香港基本法》起草至特別行政區設立之間有較長的過渡期,過渡期內已有全國性法律在《香港基本法》附件三中增設、刪減的先例,亦有就特別行政區事務的專門性全國性法律立法和司法解釋?！断愀刍痉ā酚?990年制定完成并公布,同時列入《香港基本法》附件三的有六部全國性法律,至1997年7月1日香港特別行政區設立當日,全國人民代表大會常務委員會又通過決定的方式對全國性法律進行了調整,并給出了增刪法律的理由和依據,如《中央人民政府公布中華人民共和國國徽的命令》的內容已經由新制定并且新列入《香港基本法》附件三的《中華人民共和國國徽法》(以下簡稱《國徽法》)所涵蓋,故刪除。而《中華人民共和國國旗法》(以下簡稱《國旗法》)未覆蓋《關于中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》的全部內容,因此一并使用,但其有關國旗的規定可與《國旗法》一并適用,以《國旗法》為準[4]。全國人大會常委會還對其他相關法律進一步完善,同時,在港、澳回歸時均以決定的形式強調“特別行政區有關的外交事務的法律,如與在香港特別行政區實施的全國性法律不一致,應以全國性法律為準”[5]。

特別行政區為配合全國性法律在特別行政區的實施落地也在立法、司法等方面作了相應的調整。例如在立法方面,香港特別行政區《釋義及通則條例》專門增設了有關全國性法律的條款,增設了在香港法律體系內的全國性法律的附屬法律、文本說明。

(二)全國性法律在特別行政區實施先例的形成

在特別行政區設立的最初階段,立法工作主要考慮以下幾個方面。第一,必須確?！耙粐鴥芍啤狈结?尤其是國家主權原則在本地立法上得到充分體現。第二,必須確保行政機關、立法機關和司法機關能夠順利運作。第三,必須確保與居民切身利益直接相關的重大事項的順利解決,尤其是永久性居民制度及國籍、護照、旅行證件等事宜的解決。第四,必須充分考慮原有法律的特點和立法時間緊迫、人手不足等實際情況的制約。其中,對于全國性法律的實施,特別行政區立法機關已經認識到全國性法律被列入《香港基本法》附件三以后即賦予特別行政區實施此類法律的憲制責任,并且未來可能出現全國性法律和本地法律落地的時間差問題。整體上,全國性法律在特別行政區的實施是平穩的。一方面全國性法律在特別行政區的實施時間不長;另一方面,自“一國兩制”構想的提出到最終在特別行政區落地有相當長的過渡階段,這使得相應的全國性法律在特別行政區實施有相對充足的準備時間。這一階段全國性法律在特別行政區的實施表現出以下特點。

其一,全國性法律在特別行政區的實施逐步完善。在“一國兩制”政策提出和實踐的過程中,“全國性法律”概念經歷了一個從模糊到清晰化的過程。在政策上,全國性法律在特別行政區的適用,也是由抽象到具體、由模糊到清晰的過程。在《香港基本法》制定階段,有代表就中央所行使的權力進行了討論。在全國性法律問題方面,最終形成了《香港基本法》第18條規定的若干種實施模式和第3款中包括“其他不屬于特別行政區自治范圍”的兜底性條款[1]97。在香港、澳門回歸的過渡階段,除了《香港基本法》以外還有其他新的全國性法律被制定出來,其中不乏專門針對特別行政區事務的法律。除了在過渡階段被新列入《香港基本法》附件三的全國性法律以外,全國人民代表大會常務委員會還就國籍法等全國性法律在特別行政區的實施做出了專門的適應化解釋。

其二,全國性法律在特別行政區實施具有制度性先例的特點。本階段全國性法律在特別行政區的實施實踐,包括了全國性法律的增設、刪減、實施方式的選擇,幾乎涵蓋了《香港基本法》第18條中一般情況下所有全國性法律實施的所有情況,也包括《香港基本法》第18條未明文規定的部分內容。例如,全國性法律在特別行政區的地位、全國性法律實施方式的選擇主體、全國性法律在特別行政區立法和公布實施的具體方式等。部分問題通過具體的實踐形成了全國性法律在特別行政區運行的先例,對于未來全國性法律的實施有指引作用。

中央可以以包括立法、法律解釋、決定在內的多種方式,對全國性法律在特別行政區的實施進行調整;特別行政區也可以對具體法律做出提前評估和立法,完善本地法律實施機制。

(三)全國性法律在特別行政區的后續實施

在《香港國安法》制定以前僅有《外國央行法》和《中華人民共和國國歌法》(本文以下簡稱《國歌法》)兩部法律被列入《香港基本法》附件三,但其實施落地的過程卻十分曲折。

《外國央行法》的制定肇始于回歸初期對香港特別行政區原有法律的整理[6]。但在2005年中央完成相應的全國性立法并列入《香港基本法》附件三以后,香港特別行政區政府僅通過新聞公報公布:“我們傾向透過本地立法在香港實施《外國央行法》,對該法律做出必要的變更及適應化,以配合本地情況?！盵7]

相較于《外國央行法》更多地在法律技術層面體現不同于以往實施全國性法律的新特點,《國歌法》的制定和在特別行政區的實施則更多地直觀反映了“一國兩制”實踐所面臨的政治問題?！读x勇軍進行曲》作為中華人民共和國國歌的憲法地位,直到2004年的憲法修正案中才得以確立。自2004年憲法修正案確定國歌的憲法地位,到2017年《國歌法》的制定,經過了長達13年的時間。其間,2014年“占中”事件發生以后,在香港特別行政區屢有發生“噓國歌”等侮辱國歌事件。對特別行政區而言,《國歌法》的制定具有一定的針對性。2017年全國人大常委會制定《國歌法》,并同時將其列入《香港基本法》附件三在特別行政區實施。從時間上看,《國歌法》不僅晚于《國旗法》《國徽法》等法律制定,也晚于《香港基本法》的制定和特別行政區的設立,因此未能在港澳回歸之初與《香港基本法》同步納入特別行政區實施?！秶璺ā返牧⒎康脑谟诰S護國歌的尊嚴,規范國歌的奏唱、播放和使用,增強公民的國家觀念,弘揚愛國主義精神。而在反對派刻意制造的對立情緒中,國歌和《國歌法》均成為被攻擊的對象,《國歌法》在特別行政區的實施遇到了阻礙?！秶璺ā妨腥搿断愀刍痉ā犯郊院?香港特別行政區依循《國旗法》《國徽法》的前例,決定在香港通過本地立法的方式實施《國歌法》。但是,《國歌條例草案》2019年才被提交至立法會審議。在立法過程中,《國歌條例草案》受到了一定阻礙。直到2020年年中,《香港國安法》制定和實施以后,《國歌條例》的立法工作才得以完成。

四、全國性法律在特別行政區實施機制的完善建議

在《香港國安法》的制定和實施過程中,全國人民代表大會通過決定的形式對全國人民代表大會常務委員會授權并對特別行政區做出指令,這為全國性法律在特別行政區的實施提供了一種前所未有的新機制,并充分體現了中央全面管治權和香港特別行政區高度自治權的有機結合。這種模式畢竟充滿了緊迫性。未來緊迫性不及《香港國安法》的其他全國性法律在特別行政區的實施保障仍是立法者應當思考的問題。在現有的憲制秩序之下,全國人民代表大會仍然是特別行政區法律制度的制定主體,全國性法律在特別行政區的實施仍然以《香港基本法》第十八條規定的特別行政區公布或立法實施為最主要方式。除了通過全國人民代表大會決定的方式監督全國性法律實施以外或可以以《香港基本法》附件一、附件二的修改為參照,對《香港基本法》附件三增設條款。增設條款應當明確以下幾個方面。一是全國性法律的效力問題。盡管在部分法律和中央文件中已經明確了部分法律的效力問題,但由于列入《香港基本法》附件三的全國性法律并非為同一位階的法律,且部分具體的法律條文能否適用于特別行政區的問題仍舊存在,因此全國性法律在特別行政區法律體系中的效力應當進一步明確。二是全國性法律實施方式的選擇機制問題。在現有憲制秩序下,特別行政區仍是選擇全國性法律適用方式的主要主體,但缺乏適用方式選擇的法律約束。在中央立法和特別行政區實施存在時間差的情況下,需要進一步進行清晰的制度化安排避免全國性法律效力長期懸置問題。三是全國性法律實施的監督機制問題。特別行政區立法權本身作為中央全面管治權授權的一部分,應當接受監督以保證特別行政區及時有效履行憲制義務,這也是對中央全面管治權和特別行政區高度自治權有機結合的進一步深化。