抓好“微腐敗”治理這項系統工程

范逢春

【關鍵詞】微腐敗 認知困境 監督困境 執行困境

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

“微腐敗”一般是指那些手握小微權力的基層干部，利用職權謀取小額私利從而損害群眾利益的腐敗行為。嚴格來說，腐敗問題在本質上是沒有“微”“大”之分的，只是在主觀意愿、涉案金額、惡劣程度、社會影響等層面有所差異。無論是“微腐敗”還是“大腐敗”“巨腐敗”，其本質都是公權力的濫用行為，是對公共利益的侵犯?！拔⒏瘮　笔且恍┗鶎狱h員干部腐敗墮落的溫床，同時也是“大腐敗”“巨腐敗”的開端。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭向基層延伸，大力整治群眾身邊的不正之風和腐敗問題?；鶎拥摹拔⒏瘮　眴栴}相較于“大腐敗”“巨腐敗”，更容易發生卻很難防治，如果放任不管或治理不力，就會產生“破窗效應”，最終“損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任”。那么，“微腐敗”治理難，到底難在何處？綜合來看，“識”不到位、“監”難到位、“嚴”沒到位，是造成“微腐敗”難以防治的三重困境。

“微腐敗”治理的認知困境

“微腐敗”現象之所以時常發生，與一些公職人員以及社會公眾的錯誤認知有直接關系。在“微腐敗”性質及其危害的認知上，部分干部出現了“法不責眾”的群體迷思、“合乎情理”的自我麻痹以及“無傷大雅”的認知偏差。一些干部理想信念喪失、法紀意識欠缺，是“微腐敗”產生的根本原因。同時，“微腐敗”產生的社會基礎與文化土壤仍然存在。

首先是“法不責眾”的群體迷思?！拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”具有濃重的基層屬性，呈現出“久、多、廣”的特點，出現了“法不責眾”的群體迷思。所謂“久”，是指“微腐敗”問題長期存在于社會中，與國家治理相伴相生，具有深厚的社會基礎。講人情、論關系在中國源遠流長，也是當今社會運行中的痼疾。各種“潛規則”大行其道，為“微腐敗”提供了厚實的文化土壤。所謂“多”，是指“微腐敗”涉及的人員多?！拔⒏瘮　标P聯的是微權力，往往具有“塌方分肥”之勢，越往基層越嚴重。所謂“廣”，是指微腐敗涉及的領域廣，微腐敗涉及的領域、部門非常廣泛，比如，黨政部門公職人員的吃、拿、卡、要，基層人員截留、挪用、貪污，國有企業人員濫發獎金、福利，醫療領域公辦醫院的醫生收取紅包和過度醫療，教育領域公辦教師在校外培訓機構違規補課、收受學生或家長禮品、禮金等，具有相當的普遍性。由于微腐敗呈現“久、多、廣”的特點，部分人員存在“大家都這樣”“法不責眾”的僥幸心態。

其次是“合乎情理”的自我麻痹?！拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”往往披著“社會習俗”“人之常情”和“相互關心”的外衣，看上去似乎“合乎情理”，具有很強的迷惑性，導致一些公職人員對其腐敗性質缺乏清醒的認知，自覺抵制的意識比較差。一些落后于時代的思想觀念仍然根深蒂固，一些不符合治理現代化要求的社會習俗也仍然在影響著公職人員的日常行為。例如，一些公職人員觀念陳舊，認為自己在操辦婚喪喜慶時，大操大辦順帶收點禮金及貴重禮品，這是地方風俗，算不上什么“腐敗”；一些公職人員“官本位”思想嚴重，認為自己手握小權，干不了大事，“公款吃喝”“公款旅游”“違規使用公車”等都是自己當官應該享受的待遇。一些公職人員存在“小腐不算腐敗”的錯誤觀念，對“吃一點、拿一點、要一點”習以為常，認為這既不是貪污，也不是受賄，而只是“人之常情”。還有一些公職人員以“不違反原則”為借口放松心理防線，認為搞好工作就需要建立私人情感，需要通過“相互關心”進行人際交往，利用職權或職務便利，為自己或特定關系人謀取利益。一些基層干部打著各種“人情世故”的幌子，將“微腐敗”合情合理化。

最后是“無傷大雅”的認知偏差?！拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”本身具有的“邊緣性”特點，往往給人一種“無傷大雅”的錯覺，相對于“大腐敗”“巨腐敗”而言，一些公職人員以及社會公眾對其嚴重危害缺乏足夠的認識。作為一種隱性“病變”，“微腐敗”行為多發生在群眾身邊，游走于規則和程序的邊緣，直接損害著人民群眾的正當權益和實際利益。單次的“微腐敗”往往涉案情節較輕，損害程度相對較小，夠不上“大案”“要案”，看起來很普通、不起眼，但是“微腐敗”往往發生數量多、出現頻次高、持續時間長，易發展為危害基層政治生態健康的病毒，成長為寄生于基層治理體系上的毒瘤，持續弱化治理體系的整體效率。在現實中，部分公職人員“小錯”通融，“小事”關照，“小禮”不辭，認為這些小貪小腐不是腐敗，并沒有多少負罪感，認為反腐敗還“輪不到我”，存在“沒啥可查”的無所謂心理。

“微腐敗”治理的監督困境

治理“微腐敗”是一項系統工程，不僅要事后“反腐”，更須事前“防腐”。治理“微腐敗”的核心是治理“微權力”，只有依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力，才能從根本上堵塞住“微權力”的監管漏洞。由于基層治理的復雜性，使得監督很難滲透到“微權力”涉及的各個領域，這使得一些“微腐敗”現象很難通過正常的監督方式達到監管效果。

一是信息不對稱導致上級監督難?；鶎印拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”監督中存在嚴重的信息不對稱情況。在各類腐敗事件中，腐敗者本身經常都是更具有信息優勢的一方。在“微腐敗”事件中，腐敗者的信息優勢會進一步放大。在一些偏遠地區，各類信息、各種事務由基層干部掌握和辦理的情況十分普遍，由于交通不便、信息閉塞，一些違規操作不易被發現，有些“微腐敗”是點對點的尋租，平時很難被發現，加上監督本身存在“形式化”問題，導致“微腐敗”隱匿。在一些地區，資金來源雜、種類多，不同來源、不同種類的資金使用要求不同，上級對情況的了解主要依靠基層的信息報表，基層的具體操作一旦發生“黑箱化”現象，上級監督管理的難度就極大。在一些基層單位，部分干部為了牟取不正當利益，對上級部門送報虛假信息，對基層群眾則隱瞞國家相關政策信息。上級監督面臨著嚴重“信息不對稱”，出現“雨過地皮濕”的情況，導致“微腐敗”綜合查處率低。囿于監督資源的客觀有限性，上級很難對所有對象進行全方位監督，往往只能進行重點跟蹤、關鍵突破、“抓大放小”，客觀上造成“牛欄關貓”現象。

二是一些地方政治生態差導致同級監督難?；鶎印拔⒏瘮　敝卫黼y，難在一些地方政治生態差，基層權力配置不夠合理，權力制約機制尚未形成，導致同級監督形同虛設。政治生態與腐敗泛濫二者之間互為因果，腐敗是政治生態最大的“污染源”，而政治生態惡化也會導致權力運行得不到規范，同級監督發揮不了作用，也是加劇腐敗的重要因素。在工作實踐中，一些部門“兩個責任”落實不到位，管黨治黨不力，權力過分集中于領導干部手中，“一言堂”“家長制”盛行，個人經常凌駕于組織之上，科學決策、民主決策機制不夠健全，決策權、執行權和監督權之間沒有形成相互制約，易導致以公權謀私利。一些部門權力界限模糊，權力關系明晰化、制度化、規范化明顯不足，自由裁量的空間相對較大，同時監督主體眾多，監督責任劃分不清，實施程序錯綜復雜，很難適時進行“精準監督”。部門的內部監督往往以業務監督為主，受制于“熟人社會”的慣性思維，一些地方的紀檢監察部門主動監督意識不強，沒有結合實際研究制定配套的制度和具體規定，存在不善監督、不敢監督的問題。同時，一些單位對于招投標、財務、審批等關鍵環節的監督相對到位，但對于隱藏在水下的“微腐敗”態度則比較曖昧，認為“都是熟人，不好意思提意見”，同級監督存在“軟、寬、松”現象，同級監督的有效性嚴重不足。

三是維權能力弱導致群眾監督難。一些地方的基層社會仍處于一個相對封閉的“原子化”分散狀態，多數年輕人外出務工，剩下的都是老人、婦女和小孩，由于文化水平低、信息來源少，獲取的信息量有限，維權能力也較低，利益受損時的首要選擇往往不是以法維權、檢舉揭發，而是忍氣吞聲、自認倒霉。一些基層群眾對基層干部“微腐敗”的容忍度較高，且由于時間精力有限，也降低了基層干部“微腐敗”被查處的風險。由于“微腐敗”往往貪腐金額不是特別大，一些相關利益者不易感受到自己的利益受損，加上血緣、地緣關系的影響，容易忽略了對相關人員及其工作的監督。同時，社會公眾對于“微腐敗”關注度低，加上集體行動困境廣泛存在，這也致使“微腐敗”難以被揭發?；鶎尤罕娋S權能力弱，把“微腐敗”行為默認為見怪不怪的“潛規則”，這在客觀上縱容了“微腐敗”行為的發生。

“微腐敗”治理的執行困境

治理“微腐敗”，必須要“嚴”字當頭、一“嚴”到底。隨著全面從嚴治黨向縱深推進，基層“微腐敗”治理必須不斷加強。這就需要通過治理制度、治理機制與治理方式創新，把“嚴”的主基調貫穿于干部選拔任用、日常監督、辦事用權、教育管理、考核評價、離任審計等全過程，從而有效防止“微腐敗”發生。但是在實踐中，不敢主動揭露矛盾、不敢較真碰硬等情況仍然存在。之所以如此，是由多方面的因素造成的，其中“微腐敗”治理存在執行困境是重要原因。

第一，治理制度尚未實現“無微不至”?；鶎印拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”治理的制度體系不夠健全，導致“微腐敗”治理失之于松。治理“微腐敗”要靠制度來保證，既要完善那些容易產生“微腐敗”的制度，還要制定更多預防微腐敗的制度，關鍵還在于必須把這些制度落到實處。從現狀來看，基層“微腐敗”治理在制度建設上還存在不夠全面、不夠實用、不夠具體的情況。一些部門制定嚴密規章制度的內生動力不足，不想自找麻煩、自縛手腳，在制定規定時常常失之于泛，大量條文不是“高壓線”，而是“橡皮筋”，甚至完全形同虛設，沒有營造出“法有授權皆可為，法無授權不可為”的制度環境；一些部門制定的舉措非常模糊，在基層落實過程中有很大的解釋空間，這就為“微腐敗”行為的發生提供了場域；一些基層單位制度看上去較為健全嚴格，但在基層末端沒有得到很好執行，在制度落實的時候搞“你好我好大家好”，為“老同志”搞“例外”，為“身邊人”留“暗門”，為“關系戶”開“天窗”。制度保障的不足，使得“微腐敗”現象時常發生。

第二，治理機制尚未實現“小題大做”?；鶎印拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”治理的運行機制尚未閉環，導致“微腐敗”治理失之于軟?！拔⒏瘮　敝卫肀仨殹靶☆}大做”，形成防范、懲戒與抑制一體的閉環運行機制，進而實現基層干部不敢腐、不能腐、不想腐。當前“微腐敗”預防一定程度上依賴于基層干部自身的政治修養和社會公序良俗的內在約束，在通過權力公開透明運行來減少公職人員權力尋租機會方面有待提升，領導干部重大事項公開、公共部門“三公”經費公開、執法司法信息公開、涉民利益信息公開、干部檔案信息公開等貫徹得還不夠徹底、不夠全面，“微腐敗”的防范機制尚未有效建立。懲治力度輕、違法成本低，也是“微腐敗”時常發生的一個重要原因。在對“微腐敗”的司法懲治實踐中，對“微腐敗”懲治力度不足，處理起來往往會網開一面，存在“小事”關照關照、“小錯”通融通融等做法，使得“微腐敗”成為法律法規的薄弱點，導致“微腐敗”進一步擴散頻發。一些單位出了問題往往首先想到的是如何減少影響，搞無原則的遷就照顧，以批評教育代替組織處理，沒有形成震懾力，達不到處理一個警示一片的效果，導致“微腐敗”問題在一些單位隱性擴散進而形成氣候。犯錯成本的低廉使得“微腐敗”問題的治理難上加難。同時，“微腐敗”抑制機制的功能也尚未得以有效發揮。部分干部崇尚廉潔的思想基礎尚不牢靠，廉潔文化進機關、進社區、進農村、進家庭、進企業還不到位，廉潔教育入腦、入心工作還不到位，“慎小”“慎微”“慎初”的好習慣還未能培養出來，各級干部拒腐防變的免疫工程還需要持續推進。

第三，治理方式尚未實現“科學有效”?；鶎印拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”治理的方式方法相對滯后，導致“微腐敗”治理失之于寬?！拔⒏瘮　毙枰七M“常態化”治理。當前實踐工作中，在“?！薄伴L”二字上面下功夫不足。一些基層單位對于“微腐敗”的監督沒有實現經?；c制度化，難以持久發揮遏制腐敗、打擊腐敗的有效作用?！拔⒏瘮　毙枰七M“長效化”治理?！拔⒏瘮　敝卫砑纫爸螛恕?，更要“治本”，最終實現“標本兼治”。目前“微腐敗”治理在“治本”方面還著力不夠。例如，在重要決策、政策制定、干部選拔任用、審批監管、執法司法等權力制約上還不到位，一些干部仍然有大量的腐敗機會；不敢腐、不能腐、不想腐的各項舉措之間的關聯性和耦合性還需要提升，“全周期管理”意識還不夠強?！拔⒏瘮　毙枰七M“精準化”治理。當前，針對“關鍵少數”“重點領域”“重要環節”的監管制度建設還存在不足，監管技術也不能很好滿足新要求；“互聯網+”政務推廣還不夠徹底，網絡技術對“微腐敗”行為的攔截還不到位，對于涉及面比較廣、流程相對復雜、自由裁量權較大的業務流程，尚難做到全業務、全流程的信息化監管；包括大數據在內的技術反腐手段的運用尚有欠缺，“互聯網+‘微腐敗治理”的實時監控和有效預警作用發揮不明顯，現代科技監督的領域尚需進一步拓展和深化。這些都需要進一步完善提升。

“微腐敗”有“微”的特征，卻有“腐”的本質，如果不加以治理、任其發展，就會弱化治理效率、惡化政治生態、動搖執政根基，最終帶來“敗”的結果。要深化對“微腐敗”的認識，不斷健全各項制度，抓好“微腐敗”治理這項系統工程。一是推動“微腐敗”預防教育工作的常態化，筑牢思想根基，厚植廉政底色。把基層干部思想建設作為預防“微腐敗”的第一道防線，發揮教育引導的“水滴石穿”功效，突出基層“微腐敗”的源頭治理。二是推動“微腐敗”治理制度體系的科學化，夯實制度保障，強化權力監督。堅持預防為先，通過建立小微權力清單制度，規范基層權力使用約束，做到“關口前移”；堅持持續加壓用力，通過出臺更具操作性的制度規范，做到違法必究、違規必查，實現“壓力傳導”；綜合運用各種監督形式，形成協同監督，發揮好監督“探照燈”與“顯微鏡”作用，讓“微權力”始終在正確的軌道上行使。三是推動“微腐敗”查糾手段的現代化，結合“微腐敗”的特點創新治理手段，做到見微知著，實現防微杜漸。完善群眾意見表達渠道，方便群眾對身邊“微腐敗”舉報，鼓勵民眾參與到微腐敗監督中來；優化社會力量參與機制，使其成為“微腐敗”治理的重要力量；探索利用“互聯網+”、大數據等手段進行數據比對和關聯分析，助力發現“微腐敗”問題，為“微腐敗”治理提供更加有效的“工具箱”。

（作者為四川大學公共管理學院行政管理系主任、教授、博導）

【注：本文系國家社科基金項目“基于多源大數據的縣域政治生態監測體系與集成治理研究”（項目編號：22BZZ073）和四川省哲學社會科學基金重點項目“四川省市域社會治理現代化水平的測度標準與提升策略研究”（項目編號：SCJJ23ND28）階段性成果】

【參考文獻】

①尹音頻、閆勝利：《反腐敗長效機制與從源治理腐敗——基于國家治理現代化視角的分析》，《經濟社會體制比較》，2019年第1期。

責編/于洪清 美編/李祥峰