泰國社會保障的演進歷程、核心特征與經驗鏡鑒

張浩淼 譚洪 王楨鈺

［摘要］高質量社會保障體系是促進經濟發展、維護社會公平、增進民生福祉的關鍵路徑與制度保證。作為全球新興工業國家，泰國是東南亞地區較早建立社會保障制度的國家之一，其社會保障發展歷經混亂統治下的艱難創立階段與民主道路下的優化升級階段，實現了從無到有、從有到優的結構性變革，完成了從僅針對特殊群體的初步框架到群體擴張、較為完善保障體系的關鍵蛻變。泰國圍繞社會保障立法、社會保險項目擴充、社會救助體系構建及全民健康推進等要旨漸序推進其體系化建設。立足多維要素、經濟優先、碎片差異、家庭兜底及公民健康等特征，泰國社會保障體系形塑“低成本投入，高效能保障”范例的同時，也存在泛政治化、碎片化的潛在弊端，致使其社會保障體系對經濟發展、社會穩定、公平維護等產生利弊雙刃劍影響。泰國社會保障體系在家庭潛能的培育、人力資本的開發、公正平等的促進上取得較大成效，尤其是其全民醫療創新實踐的成功，更是證明了普惠醫療并非發達福利國家的“專利”。泰國社會保障的發展可為發展中國家提供經驗借鑒，社會保障制度的構建需在動態社會保障體系的建設、社會保障功能的評估與監測、家庭社會保障的建構及全民健康福祉的推進等方面加強科學性整合與內源性改革。

［關鍵詞］泰國；社會保障；高質量發展；全民健康

［作者簡介］張浩淼，四川大學公共管理學院教授、博士生導師，勞動與社會保障系主任，四川 成都 610065；譚洪，四川大學公共管理學院博士研究生，四川 成都 610065；王楨鈺，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生，廣東 廣州 510006

［中圖分類號］ D734.2? ? ? ? ? ?［文獻標識碼］ A? ? ? ? ? ? ? ?［文章編號］1003－2479（2024）01-066-11

作為全球新興工業國家，泰國是東南亞地區較早建立社會保障制度的國家之一，其社會保障發展歷經混亂統治與民主轉型兩大時段，實現了從無到有、從有到優的結構性變革，完成了從僅針對特殊群體的初步框架到群體擴張、較為完善保障體系的關鍵蛻變。與部分直接籠統照搬西方模式，竭力助推社會保障升級優化的國家不同，泰國社會保障的演變是結合自身政治波動、經濟起伏、文化多元、社會混亂等動蕩背景，綜合考慮經濟資源、財政能力有限等現實桎梏，以及居民權利維護意識覺醒、保障需求增長等期盼訴求，進而開展的創新性建構。雖然泰國社會保障起步較晚、發展較慢、變革進程較為曲折且其結構體系、項目內容、覆蓋范圍、保障水平等建設狀況亦不如發達國家，但是在家庭潛能的培育、人力資本的開發、公正平等的促進上卻取得了較大成效，尤其是全民醫療創新實踐的成功，更是證明了普惠醫療并非發達福利國家的“專利”，財力不足也非中等收入國家難以實施普惠醫療的決定性因素，泰國社會保障發展教訓與高效經驗對發展中國家具有借鑒意義。歸納分析泰國自君主專制時代結束后社會保障的歷史沿革、核心特征及潛在影響，深挖泰國社會保障范本提供的現實啟示，既是廓清泰國社會保障發展邏輯與演化軌跡的必然途徑，也有助于立足國際視野思考中國社會保障如何發展升級之惑，助推覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系目標的達成。

一、歷史嬗變：泰國社會保障的演進歷程

（一）艱難創立：混亂統治下的社會保障（1932—1988年）

自1932年比里·帕儂榮領導的民黨推翻泰國君主專制制度至20世紀中后期，泰國經濟發展始終保持高于全球平均增長水平的速度發展。泰國在完成從傳統農業國向新興工業國轉型的同時，于20世紀90年代中期步入世界中等收入國家行列，并被賦予“亞洲四小虎”之一的稱號，在東南亞地區整體轉型過程中扮演著愈發關鍵的角色。經濟的躍遷并未如預期般促使泰國政治統治趨向穩定態勢，因軍人集團與民主力量的博弈，政治局勢動蕩1。不同政權統治理念、管理方式、治理重點存在根本性差異，對社會保障制度的理解、定位及建設亦存在顯著不同。以軍人集團為代表的政府主張有限性社會保障，認為社會保障是特定人群的特定待遇，以民主政權為代表的政府主張普惠性社會保障，旨在不斷擴大社會保障的受眾范圍，但總體而言，因1932—1988年泰國的軍人集團力量遠大于民主政權，軍人集團或是直接獲得國家統治權，或是在國家重大戰略制定上擁有較大的發言權，故而泰國的社會保障制度在夾縫中曲折探索，并通過出臺立法、建構保險項目以及創立救助體系等方式實現初步萌芽，具體情況如下。

第一，社會保障相關立法的斷續出臺。1951年，為快速鞏固政權，泰國政府著手構建針對公共部門人員的社會保障制度，出臺《公務員退休金法》，為公務員、軍人及國有企業的員工提供退休金福利，并規定其為非繳費型計劃，由政府全額補償。雖然該法案僅針對公務人群頒布，但該法案的出臺卻是泰國社會保障立法工作的重要里程碑，從法律的角度上標志著社會保障的萌芽。1954年，為擴大社會保障覆蓋范圍，泰國試圖出臺第一部社會保護法，即《社會保障法》，但遭到軍人集團的反對，導致該法案未能落地。軍人集團反對的理由有二：一是20世紀50年代，將社會保障福利擴大至私營部門雇員，無助于統治者維權，且加大政府財政負擔2；二是公共部門工人和大型企業雇員的收入維持和保障計劃已經優于該法案提出的計劃，因此有充分的理由反對任何可能不利于他們保障利益的立法3。該法案雖然因在特定的境遇下未能推行，但是其試圖出臺的行為體現了泰國政府對社會保障覆蓋全民的意向。

第二，社會保險項目的有序建立。泰國社會保險制度的重要特征即公共部門雇員與私營部門雇員擁有不同的保險及儲蓄計劃。出于維護統治的初衷，社會保險最初是針對公共部門雇員設計的。該時期，以公務員、軍事人員、警察及國有企業雇員為代表的公共部門雇員主要享有退休金福利、公務員醫療福利及國有企業醫療福利。其中，退休金福利的提出基于1951年《政府官員退休金法》，公務員醫療福利及國有企業醫療福利于1978年提出。3個福利計劃均為典型的非繳費型計劃，其中退休金福利、公務員醫療福利由政府一般財政收入支付，國有企業醫療福利由國有企業收入支付。同時，私營部門雇員的社會保險亦逐步進入試探性建設階段，1970年勞動工傷保險制度的出臺，標志著私營部門雇員社會保障制度的誕生，但其真正發展是在1990年《社會保障法》頒布后4。伴隨1973年軍人集團的再次倒臺，增加了私營部門雇員獲得社會保障的機會，泰國于1974年成功建立工人補償基金，進一步提升了私營部門雇員的社會保障待遇。此外，值得注意的是，泰國在該時期內亦針對農民專門建立了健康卡制度。該制度于1983年獲批建立，是一項自愿性的、由政府補貼的公共醫療保險制度，由泰國公共衛生部醫療保險辦公室負責，是發展中國家農村醫療保險的典范之一1。最初，該制度是以村為單位建立的社區型醫療籌資計劃，但歷經一年的改革，轉化為公立型醫療保險計劃。

第三，社會救助體系的初步建立。就社會救助方面，該時期泰國主要以醫療救助為主。1975年，在“民主實驗”時期，為改善貧困家庭醫療水平，抑制社會性疾病暴發，社會行動黨政府啟動一項廣泛的社會政策改革議程，決定出臺一項免費醫療計劃，即“低收入者醫療福利計劃”。因該計劃程序便捷、受眾者廣泛、認可程度較高等，即使到1976年軍人集團再度執政時也并未將其取消。最初該計劃主要針對經過家庭生計調查后的低收入家庭，后來將老人、兒童及殘疾人亦逐步納入，成為一項固定制度。該計劃剛出臺時，實施主要依賴公立醫院，由公立醫院決定病人是否滿足醫療救助資格條件（家庭月收入低于1000泰銖）與是否可以提供免費醫療服務，但這種方式極易造成對救助對象的誤判及醫療資源的浪費。因此，泰國政府于1976年改革升級救助方式，通過發放“低收入卡”的方式，實現對救助對象的準確識別。政府部門僅需統計各醫療衛生中心或醫院接受醫療救助人數，便可核算出對醫院的補助金額。就歷史維度而言，該計劃是實現泰國全民醫療覆蓋的重要推進器，具有重要借鑒價值。

（二）優化升級：民主道路下的社會保障（1989年至今）

伴隨泰國政治民主化的演進、中產階級的興起及力量的日益壯大、傳統家長制和庇護制等封建等級權威觀念的逐步淡化、權威統治弊端的逐步顯現，泰國在1988年迎來民主的曙光。固然該時期軍人集團曾嘗試多次奪取政權，但均未產生較大波瀾，軍人集團日漸退出政治權力中心。伴隨軍人集團的退出，新建民主政府公信力的缺乏，加之其短時間無法形成高效的管理機制，導致泰國曾經井然有序的行政管理體系在地方豪強主導的中小政黨政爭中變得混亂無序。尤其是自1997年亞洲金融危機爆發后，泰國數千家公司倒閉，高級雇員和普通工人的工資普遍下降10%～20%，75%的曼谷居民生活陷入困境。截至1997年底，泰國失業人數達120萬人，到1999年初，近200萬工人失業，失業率由金融危機前的3%上升到1999年2月的5.4%，同期通貨膨脹率由5.9%上升為115%2。為迅速穩定政權，新建民主政府在政治上強化制度體系建設，在經濟上推動全面自由化道路，社會保障制度的建設與優化更是成為政府維持國民生活水平、緩解社會矛盾、拉動內需以促進經濟發展的重要舉措。具體而言，該時期泰國主要從以下三個方面對社會保障制度予以完善。

第一，接續強化社會保障法制化建設。新建民主政府成立后，將改善民生和完善社會保障法律體系作為核心任務之一，力圖通過加強社會保障法制化建設，維護國民合法權益。從總體上，不僅于1990年9月出臺《社會保障法》，明確規定參保人可享受醫療保險、生育保險、殘疾保險待遇、死亡待遇、救濟子女的待遇、養老保險、失業待遇等福利3，而且出臺相應的輔助法案，協助社會保障制度的實施。例如，1997年出臺的泰國《憲法》明確指出社會保障在公民社會權利方面的長期重要性4，1998年制定的《勞動保護法》明確規定雇主和雇員的權利及義務，建立關于一般勞動、雇傭女工和童工、工資報酬、解除雇傭關系和雇員救濟基金等方面的最低標準。從具體內容上，泰國還圍繞養老、醫療、失業、工傷等領域出臺相應法令，如1991年出臺新的《公積金法》，1994年出臺《工人撫恤金法》及《賠償基金法》，2002年出臺《國民健康保險法》，2003年出臺《老年人保障法》，2010年修訂《老年人保障法》，2011年建立國民儲蓄基金制度等1。2021年3月30日，泰國開展國家基本養老基金法案的起草工作，試圖于2023年建立國家基本養老基金，進一步完善養老制度。

第二，系統推動社會保障體系全面發展。在混亂統治時期，泰國正規的安全網或社會保障計劃相對有限，社會保障覆蓋面狹窄。除了少數弱勢群體能獲得微薄福利，多數弱勢群體僅能依靠家庭或社區提供部分保障。為此，在該時期，政府大力推進社會保障項目的擴充，不斷擴大覆蓋人群，最終形成一套涉及養老、醫療、生育、工傷、失業、撫恤、家庭津貼等各方面，并建構以社會保險制度為主、社會救助制度為輔的社會保障體系。具體而言，在社會保險領域，正規部門雇員福利在已有福利基礎上進一步優化，如自1997年3月起，國家雇員除了參與以前退休金計劃，還需參加公積金計劃。其中，退休金計劃依然為非繳費型，每年從政府的一般收入中支付，但最后獲取的最高限額發生變化，限定為過去5年服務期間平均工資的70%；公積金計劃則為繳費型計劃，由雇員、雇主、政府共同出資，退休時一次性發放給成員。此外，私營部門雇員的福利產生變革，自1990年《社會保障法》出臺后，針對私營部門雇員的保險制度陸續建立。1990年，建立并執行醫療保險2；1991年，建立喪失勞動能力保險和死亡保險；1994年，重新修訂因工傷殘保險；1999年，建立并執行養老保險。其中，養老保險、喪失勞動能力保險及死亡保險基金由雇員、雇主和政府各繳納工資的1.5%，合計為工資的4.5%；醫療保險基金也由雇員、雇主和政府三方共同承擔，各繳納年工資總額和年工資發放總額的1.5%；因工傷殘保險由雇主繳納，雇員和政府不承擔繳納資金的責任，繳納標準是雇主根據風險程度的不同從年工資發放總額中提取0.2%～2%不等3。到2001年，《社會保障法》針對的對象擴大到涵蓋公司規模至少有5名員工的企業的所有職工，而且個體戶在自愿基礎上也可參保，在保障私營企業雇員和自營個體戶方面邁進一大步。2002年4月至今，保障對象進一步擴大到擁有1名及以上工人的所有企業和單位的職工4。在社會救助領域，為改善貧困戶生活和醫療狀況，1992年，泰國政府設立公共援助計劃，向60歲及以上老年人、小學和初中兒童提供免費門診和住院護理。1998年，泰國政府出臺針對貧困者的社會安全網計劃，試圖通過創造就業方案、失業者培訓、低收入醫療保險、經濟困難學生助學金和補貼公共汽車及鐵路票價等項目實現救助，力圖全面減輕金融危機和結構調整計劃對泰國造成的經濟沖擊5。

第三，創造性實現普惠性醫療。健康是人最重要的資本，當個體就醫問題擁有充足保障時，即可通過對生命權的維護減輕社會矛盾，進而助推社會穩定與經濟發展?；靵y統治時期，泰國政府主要以公務員醫療福利計劃、低收入者醫療福利計劃、發放“低收入卡”的醫療計劃來施行醫療保障；民主時期，泰國政府在其基礎上進一步推出社會醫療保險及商業醫療保險等新型計劃。截至2001年，泰國形成以公務員和國有企業醫療保障、社會醫療保險、自愿健康保險及政府援助計劃為主要內容的醫療保障體系，有效覆蓋政府雇員、私營部門雇員及農民。值得注意的是，此時未得到公共資助的健康保險的公民，依然占全國總人口的四分之一，且人均醫療支出不到200美元6，泰國醫療保障形勢依然嚴峻。公民平等享有基本醫療衛生服務是個體的基本權利與社會發展的必然需求，故泰國衛生部提出開展全民醫療保險的設想。2001年，由他信·西瓦納領導的泰愛泰黨上臺建立聯合政府，實施一系列惠民政策，其中包括每個泰國公民均可享受30泰銖的健康保健計劃（以下簡稱“30銖計劃”）。自2001年4月始，該計劃在6個試點府予以實施，并于2001年6月擴大至15個府，到2001年10月又擴大至其余各府。2002年4月，隨著首都曼谷的加入，“30銖計劃”正式開始在全國實施，泰國成為中低收入國家中為數不多的、為全體居民提供基本衛生服務保障的國家之一1。同時，為保證該計劃的順利實施，泰國大力強化基礎醫療設施建設，截至2019年，泰國共建立927家公立醫院、363家私人醫院、9768家政府保健中心及25615家私人診所，醫療資源充足2。

二、核心特征：泰國社會保障的表征解析

經過不同時期對社會保障的有序完善，泰國社會保障制度不僅在保障領域上日趨全面，制度類型逐漸豐富，保障水平也得到一定提升，尤其是普惠性醫療的實現，證明了普惠醫療并不是發達福利國家的“專利”，財力不足也不是中等收入國家難以實施普惠醫療的決定性因素，其改革實踐對發展中國家完善社會保障制度具有極大的借鑒意義。從發展歷程與建設狀況而言，泰國社會保障制度建設具有五點主要特征。

（一）系統影響：多維要素助力保障變革

社會保障作為一項重要的制度安排和復雜的系統工程，“雖然應當且能夠自成體系并按照自身規律發展，但不可能孤立地存在和發展，一國的社會、經濟、政治乃至人文環境都對社會保障發展有深刻的影響”3。泰國社會保障制度正是在政治、經濟、文化、社會等多維要素影響下誕生及發展的。就社會保障制度產生而言，泰國社會保障制度是在國內政治局勢的動蕩、階級沖突的加劇、工業化的發展，統治當局為贏取公務員及軍隊支持、鞏固和維護其統治的背景下建立的，社會保障制度一定程度上具有明顯的泛政治化色彩與被迫式特征。就社會保障制度發展而言，泰國社會保障制度是在經濟波動發展、社會問題此起彼伏、債務危機不斷變化、爭取平等呼聲日益高漲、公民社會逐步升級的背景下，加上扶貧濟困、互幫互助為核心的宗教文化的熏陶下，泰國政府為獲得群眾廣泛支持、促進經濟發展、維護社會穩定，在綜合考慮各要素的基礎上，進行靈活的建設、調整與優化。由此可見，泰國社會保障制度的產生和發展并非偶然，而是在特定時期泰國政府對政治、經濟、文化及社會等要素綜合考慮下產生和發展的。其中，包括風險和需求在內的社會因素影響著社會保障的有無，包括經濟發展程度和財力狀況在內的經濟因素影響著社會保障水平的高低，包括政黨與政治家在內的政治因素影響著社會保障建設進程的快慢，包括歷史傳統和意識形態在內的文化因素影響著社會保障最終的模式選擇。

（二）生產主義：經濟優先引領時代發展

可持續發展社會的形成離不開經濟發展與社會保障的協調互動，只有當社會保障水平與經濟發展水平相互耦合并達到協調狀態時，才能真正促使社會保障發揮民生安全網、收入調節器及經濟運行減震器效能，助推經濟社會健康發展。然而，縱觀泰國社會保障與經濟發展的關系史，無論是混亂統治時期，抑或是政治轉型時期，其均是堅持經濟優先原則，強調社會政策服務于經濟增長，具有典型的生產主義特征?；靵y統治時期，泰國不重視社會保障，認為社會保障是經濟增長的負擔，過于強調社會保障會降低勞動生產率，從而削弱國際競爭力。社會保障為適應國家政策，只能在夾縫中求生，在不過度分擔經濟發展支出的基礎上，形成以個人負責為主，以家庭、社區及政府的支持為輔的發展模式。該時期泰國社會保障的基本理念即是：強調自立、借助非正式的多方面力量、限制社會福利領域中的政府支出和依靠市場競爭控制費用膨脹、提高效率等。因此，在混亂統治時期，泰國的社會保障開支基本控制在最低范圍內，確保其存在的同時又不影響經濟發展。政治轉型時期，尤其是經濟危機爆發后，泰國政府認識到社會保障的重要性，并開始著手發展，然而，其目標依然是經濟增長，旨在通過社會保障拉動消費以促進經濟發展。尤其是遭遇經濟危機后，泰國短時間無力擴張國家福利，只得在一定時期內繼續承襲原有福利體制，將依靠公民個人、公民互助作為應對危機的主要舉措，繼續控制社會支出，優先發展經濟1。

（三）制度割裂：碎片差異潛存體系構造

受特定的政治、經濟、文化等要素影響，泰國社會保障制度最初是針對公務員、軍人及國有企業雇員建立。盡管泰國最初曾試圖推動社會保障的統一化改革，但是由于軍人集團及官僚集團的反對，未能實施。因此，泰國被迫形成碎片化的社會保障制度，不同職業身份的人享受不同的社會保障項目，在繳費制度、管理主體、保障內容等方面均存在較大差別。同時，社會保障碎片化亦導致了不公平現象的滋生，不同群體之間社會保障待遇差異較大。以社會保險覆蓋率為例，2006—2017年，泰國五等分收入的最低收入和最高收入群體的社會保險覆蓋率的差距較大，最低收入群體享受社會保險計劃覆蓋率僅在0.48%～3.63%，最高收入群體享受社會保險計劃覆蓋率則在9.8%～33.39%，社會保險向高收入群體傾斜，體現了其社會保障的公平性缺失（表1）。

（四）后備港灣：家庭保障兜底社會危機

如上文所述，泰國的社會保障制度具有明顯的生產主義特征，其關注的重點在于生產而非再分配與福利的改善，其基本特征為較低的社會支出、有限的政府角色及對家庭的依賴。從歷史的角度來說，泰國長期受佛教、儒教、伊斯蘭教等文化的熏陶，加之受小農經濟的影響，家庭本就被視為個體最堅實的支撐，建立“家庭般的社會”被當作大眾理想的福利模式。因此，在泰國開啟社會保障建設后，家庭在社會保障的建設與發展中承擔重要的角色，尤其是對非正規部門雇員而言，家庭更是成為其生活保障的核心力量。非正規部門的雇員及農民，是泰國人口最多的群體，但政府針對這些群體所設立的社會保障項目卻遠遠不足。一旦非正規部門的雇員及農民遭遇重大困境或者風險時，政府的保障項目無法發揮充足的兜底性效能，此時家庭所提供的保障便成為其抵御風險、維持穩定的關鍵。家庭保障是指家庭內部成員基于血緣關系的代際互惠與基于婚姻關系的扶養所形成的家庭成員間穩定的相互扶助的機制。家庭保障的存在有助于解決身為非正規部門雇員及農民的家庭成員在生活中遇到的諸如生育、疾病、教育等常規性問題及災害、意外等突發性問題，不至于陷入孤苦無依的狀態，這將對泰國社會穩定和經濟發展發揮重要作用。

（五）全民醫療：公民健康成為制度重點

在經濟優先戰略的指導下，泰國對社會保障的投資相對較少，但仍非常關注醫療保障的普遍性和可持續性建設，將提高全民健康水平放在經濟社會發展戰略中的關鍵性位置，對建設醫療保障給予較大的財政支持。此外，即使從現實的角度考慮，健康也是最重要的人力資本，健全的醫療保障體系實際上是一項非常重要的社會性基礎設施，投資于醫療保障體系本身就是一項對人力資本的投資，對促進經濟的發展有直接的推動作用。也正是因為醫療保障投資對社會公平、經濟發展的重要效用，泰國政府重視全民醫保的實現。1997年的泰國《憲法》第52條明確規定：“每個人均應享有獲得標準公共健康服務的平等權利，貧困者有權從國家依法設立的公共醫療中心獲得免費治療。國家提供的公共健康服務必須是普遍和有效的。國家應免費為公眾提供傳染性疾病的預防和消除服務?！?001年，在國民收入水平不高的情況下，泰國提出全民醫療保障的社會政策，并于2002年推動泰國參議院和眾議院通過《全民健康保障法》，且在當年就實現醫療保障的全民覆蓋，由此，泰國正式進入全民醫療保障時期1。該成就的實現不僅有效提升居民健康水平，而且高效促進泰國醫療資源的合理利用，泰國在發揮基層醫療設施效能的同時，將社會力量整合到醫療服務體系中，成為發展中國家完善國家社會保障制度的典型范本。

三、潛在影響：泰國社會保障的得與失

（一）正向推進：社會保障建設的積極效能

泰國社會保障制度是其國家制度中不可分割的一部分，是民生保障的安全網、收入分配的調節器及經濟運行的減震器，其社會保障制度的建立與完善對促進經濟增長、維持社會穩定等起到積極的促進作用。

在促進經濟增長方面：一是社會保障對市場體系起直接調節作用，包括養老保險、失業保險在內的社會保險是勞動力資源自由流動和優化配置的基本條件，社會保障基金的積累和融匯對產業結構和資本市場起到調節作用2；二是社會保障體系的建設與完善有效地增加勞動者對自身及整個社會抵御風險和危機的信心，進一步刺激該地居民的消費需求，內需的擴大為其經濟發展創造良好的運行環境；三是泰國著重推進全民健康計劃的實施，有效提升全體國民身體素質，提高勞動力質量，實現對人力資本的有效開發，促使泰國勞動力市場的優化，推動生產力的進步，為其經濟的可持續性發展奠定堅實的基礎。

在維持社會穩定方面：一是泰國社會保障制度的建立與完善，提升全體居民的福利水平，一定程度降低社會成員在養老、醫療、工傷、失業、生育等方面潛在的風險，避免社會成員因遭遇特殊情況陷入生活困境而可能產生各種社會問題3。二是泰國社會安全網計劃的建立，幫助那些身陷生活困境的社會成員從生存危機中解脫出來，有效地促進國民收入的再分配，一定程度上減輕低收入群體的貧困情況，緩和貧富矛盾，為促進社會的和諧發展奠定基礎。

（二）負向影響：社會保障建設的主要問題

第一，社會保障制度的不健全，給社會動蕩埋下隱患。就歷史發展而言，泰國社會保障制度是政府出于其政治目的，在混亂統治時期旨在獲取軍人及公務員的支持而建立的，在政治轉型時期為獲取民眾支持減緩社會矛盾所發展的，具有明顯的泛政治化色彩與被迫式構建特色1，以至于缺乏對制度的科學設計，極易導致福利供給效率低下，造成公共資源的浪費。就建設狀況而言，政治環境的動亂、經濟發展的跌宕、社會保障改革的不徹底，致使泰國社會保障制度長期處于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的階段，在保障對象、保障項目、保障標準、管理體系等方面呈現分割化與碎片化，致使其社會保障出現明顯的城鄉分割、身份分割、地域分割及部門分割等現象2。

第二，一定程度上扭曲社會保障對國民收入再分配的職能。社會保障制度應具有效調節高收入階層和低收入階層之間的收入分配差距，發揮再分配的重要功能，但泰國社會保障制度的碎片化現象嚴重，不同的群體在保障項目及福利待遇等方面均存在明顯差異。固然，泰國社會保障制度在不斷提升低收入群體的基本生活水平和救助力度，豐富社會救助的內容，但是相比而言，政府對高收入群體給予更多的福利待遇及優惠政策，而對弱勢群體關注不足，最終導致泰國的社會保障制度形成了一種“濟貧不足、濟富有余”現象，扭曲社會保障對國民收入再分配的職能3。

第三，社會保障監督及懲戒機制的乏力，容易滋生腐敗現象。社會保障作為一個關系國計民生的公共領域，其資金的收繳、發放、投資均需接受嚴格的外部監督。然而，泰國在推進社會保障制度發展時并未構建系統的、科學的、有效的社會保障監督及懲戒機制4。外在監督機制的缺乏，懲戒力度的不足，極易導致社會保障資金的濫用與貪腐，進而影響社會保障效能的發揮。

四、現實啟示：為推動社會保障事業發展提供鏡鑒

（一）著力建設動態社會保障體系，促進社會保障與其他系統的協調耦合

泰國社會保障在發展過程中始終沒有解決覆蓋面窄、管理效率低等問題，在人口老齡化加速和非正規就業增加的背景下，沒有及時合理地調整和創新社會保障政策以增強政策的可獲得性和可持續性，造成了碎片化的制度。國際社會保障協會在2000年末提出動態社會保障的概念框架5，而動態社會保障是不斷創新的和演變的政策體制，旨在更好地確?？色@得和可持續的社會保障，為社會成員提供保護的同時，有助于建設更有經濟效益和社會包容性的社會。

當前，中國正處于經濟社會快速發展進程中，新業態從業者數量龐大、流動人口眾多、人口老齡化加劇、人口出生率較低等各種挑戰交織，這要求我們社會保障制度要及時做出適應性改革，與時俱進地完善現行制度安排，積極構建動態的社會保障體系以更好地適應經濟社會等方面的變革和發展。就未來而言，中國在動態社會保障體系的建設上需立足以下幾點。第一，堅持中國共產黨領導下的民生建設，將民生作為最大的政治，緊緊圍繞人民對美好生活的向往，堅持并強化黨對社會保障改革工作的全面領導，將“黨建+保障”建設嵌入各區域關鍵目標任務、黨建工作要點及考核評價體系，列為各區域“兩委”班子換屆選舉中履職述職重要考察指標，確保黨組織社會保障責任落到實處，不斷推進社會保障制度創新與發展，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。第二，堅持系統集成、協調高效的發展思想，立足經濟發展與社會保障耦合協調的發展理念，明確二者具有同等戰略性地位，在采取適當經濟政策助推經濟高質量發展、增加經濟發展總量的基礎上，持續推動社會保障結構體系、覆蓋范圍、資金投入、管理機制方面的改革，強化其調節分配、促進經濟的效能，實現二者的良性互動。第三，積極營造良好社會氛圍，通過合理、合法、合規的宣傳方式，引導正確的輿論走向，促使整個社會形成社會保障全民責任的科學理念，促進各方主體積極參與社會保障建設，確保社會保障制度的行穩致遠。

（二）強化社會保障功能評估與監測，助力社會保障整體公平

社會保障追求公平的價值理念，是調節收入分配的重要手段，但如果社會保障制度設計與運行方案不科學、不合理，加之缺乏有效的監督與懲戒機制，就可能造成不公平現象的發生。泰國正是因制度設計的欠缺導致社會保障的碎片化，而且未構建起系統的、科學的、有效的社會保障監督及懲戒機制，導致社會保障再分配的效能受到滯阻。當前，中國社會保障制度體系日益完善，保障水平不斷提升，逐步建成世界上規模最大的社會保障體系，但對社會保障制度的評估和監督還較為欠缺 1。

基于此，未來需要從社會保障評估與監督兩個方面進行完善。在社會保障評估維度：第一，應立足于邁向共同富裕的現實背景與推進國家治理體系和治理能力現代化的具體訴求，以提升社會保障效果為核心，推進社會保障效果評估長效機制的構建，可考慮制定社會保障政策效果評估的操作性指導文件等，推進社會保障效果評估工作的完善；第二，重視社會保障效果評估主體的多元化，建立包括政府部門、學術界及社會公眾等評估的多方參與機制，以提高評估的參與度和公信力；第三，制定社會保障效果評估的實施方案，建立科學的評估方法與標準化的評估步驟，以保證評估的科學性。在社會保障監督維度：第一，進一步構建全方位、多層次的監督機制，強化主管部門的行政監督、監察和審計部門的專門監督及廣大民眾的社會監督等，以切實保證和提升社會保障質量；第二，建立健全綜合性、內外結合的適度問責機制，對管理主體的社會救助行為進行合理、審慎地規制與引導；第三，在完善問責機制的同時，進一步推進社會救助容錯糾錯機制的建立健全，合理區分社會保障工作中主觀故意與客觀偏差，違法違紀違規與開拓創新、敢于擔當作為等情形2。力圖基于評估機制與監督機制的協同施行，強化社會保障收入分配調節器效能，進而提升社會保障整體公平性。

（三）構建優化家庭社會保障，夯實社會保障基礎建設

家庭保障是家庭內部成員間的相互扶助與互助機制，主要包括基于血緣關系的代際互惠與基于婚姻關系的扶養3，泰國通過建立“家庭般的社會”來為作為其社會保障制度的補充系統，幫助非企業雇員及農民有效應對各類常規生活難題及突發性危機，為發展中國家的社會保障提供一定啟示。中國一向具有重視家庭保障的傳統，然而，伴隨經濟社會發展，高齡少子化、家庭小型化等趨勢凸顯，“丁克”“空巢”“單親”家庭數量增加，這些變化使家庭保障功能逐漸式微。在邁向中國式現代化的進程中，為進一步發揮家庭兜底性效能，傳統家庭保障亟須向家庭社會保障模式轉變，需要政府予以資金、物資、服務等各類幫扶，進而減輕家庭經濟壓力、提升家庭抗風險能力和內生發展動力，為家庭發揮保障作用提供持續動能。

具體而言，第一，強化家庭在社會保障政策中的價值優先權，形成積極的社會保障政策家庭觀，將支持家庭的理念貫穿整個社會保障相關政策的制定、執行與評估中，形成二者的良性互動1。第二，助推家庭自我發展能力、抗風險能力、保障能力的全面提升，基于對家庭可能面臨壓力及困境的評估，以技能培訓、教育促進、健康提升等方式促進家庭成員人力資本、社會資本的持續增強。第三，逐步探索分層分類家庭社會保障政策的建構，立足對弱勢家庭、特殊家庭等不同類型家庭的客觀實際與主觀需求的精準研判，將其劃分為不同層級，并結合各自特征，分門別類為不同圈層有針對性地提供物資、資金、服務等多種支持，提升家庭保障水平。第四，強化家庭與政府、社會、市場等相關主體的合作，在明確不同責任主體邊界的基礎上，建設主體間的信息互通與資源整合機制，減輕家庭社會保障壓力的同時又提高其效率。此外，還需強化社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫、社會慈善等子系統與家庭社會保障的銜接與統籌，提升社會保障結構體系的集成性。

（四）強化全民健康水平，助推社會保障人文性闡發

2001年，泰國在國民收入水平較不高的現實背景下實現醫保全民覆蓋，得益于健全的立法機制、有力的財政支持、健全的醫療服務網絡等。首先，完善的立法機制保證政策的權威性和穩定性。2002年，泰國頒布《國民健康保險法》，并成立以衛生部長為首的國家衛生委員會來保證實施該法的權威性，成立國家健康保險辦公室專門為各地衛生經費的使用進行分配和監管，成立地方衛生委員會并代表醫療服務購買方與其他醫療機構簽訂合同。其次，政府為改革提供足夠的資金支持。每年政府會將投入資金納入財政預算，保證資金按時足額撥付到位，同時，泰國公立衛生服務機構和“30銖計劃”的不同級別管理機構亦是由政府撥款運作，管理主管和工作人員均為國家公務員，其工資也由國家財政撥款。最后，泰國構建三級醫療衛生服務網絡，促進醫療資源的可及性和可得性。一級網絡是基層衛生服務單位，提供基本治療、預防治療等；二級網絡提供綜合性的衛生服務，如住院服務等；三級網絡是府級綜合醫院和地區醫院，負責全國和本地區的住院醫療服務。若病人未接受一級網絡的初級治療，則不允許到二級或三級網絡就醫，否則就得自己負責醫療費用，政府在分配資金時主要把資金投入一級和二級網絡。

泰國全民醫保的改革實踐證明，普惠醫療并非發達福利國家的“專利”，財力不足也不是中等收入國家難以實施普惠醫療的決定性因素。截至目前，中國已建成世界上規模最大的基本醫療保障網，基本醫療保險參保人數超13.5億人，覆蓋面穩定在95%以上2，但伴隨個體需求的增長，醫療保障發展不平衡不充分等問題逐步顯現，邁入醫療保險改革縱深期。泰國經驗為中國醫保改革提供部分啟示：第一，逐步健全《醫療保障法》核心內容，對框架構成、層次功能等宏觀架構及籌資繳費、監管評估等微觀實務作出更為明晰的規定，并在此基礎上有機梳理與協調醫療保障立法與社會保障、慈善事業、公共衛生、商業保險等相關立法間的關系，避免不同領域立法內容產生沖突，共同促使醫療保障的權益救濟、運行管理有據可循；第二，需逐步改變個人籌資機制，將繳費水平與個體收入相互關聯，促使按人頭定額繳費模式向收入關聯型繳費模式轉變，在此基礎上拓展醫療保險多渠道籌資來源，分步推進政府、單位、個人三方醫?；I資繳費責任的均衡，形成公平且可持續的醫?；I資結構與機制，助推醫?；鸪氐臄U大；第三，強化醫療衛生服務體系規劃的合理性，促進醫療衛生資源的合理配置，優先支持基層醫療衛生機構服務發展，縮小區域、城鄉差距，并借助人工智能、物聯網、大數據等技術構建醫療衛生資源信息平臺，促進醫療衛生資源、人才、技術等要素在各區域間的互動互聯，最終形成系統整合、高效聯動、功能互補、城鄉覆蓋的醫療衛生服務體系。

（責任編輯：劉? 嫻）

The Evolution， Core Characteristics and Practical Enlightenment of Social Security in Thailand

Zhang Haomiao，Tan Hong（Sichuan University， Chengdu， 610065， China）

Wang Zhenyu （Sun Yat-sen University， Guangzhou， 510006， China）

Abstract： A high-quality social security system is the key path and institutional guarantee for promoting economic development， maintaining social equity and enhancing people's well-being. As an emerging industrial country in the world， Thailand is one of the earliest countries in Southeast Asia to establish a social security system， which has gone through an arduous establishment under chaotic rule and an optimization and upgrading under democracy， achieving dramatic structural change from scratch and realizing the key transformation from the initial framework only for special groups to the expansion of groups and a relatively sound social security system. Thailand is gradually advancing the systematic construction of its social security legislation， expansion of its social insurance programme， establishment of its social assistance system， and promotion of universal health coverage.Following multi-dimensional factors， economic priority， fragmented differences， family support and citizens' health， Thailand's social protection system， while shaping the paradigm of "low-cost inputs， high-efficiency protection"， has also been endowed with the potential drawbacks of widespread politicization and fragmentation， which has had a double-edged impact on economic development， social stability and the maintenance of equity. Thailand's social security system has achieved significant results in cultivating family potential， developing human capital and promoting fairness and equality. In particular， the success of its innovative universal healthcare practice proves that inclusive healthcare is not exclusive to developed welfare countries. The development of social security in Thailand provides practical inspiration for developing countries. In the future， the system needs to strengthen scientific integration and endogenous reforms in the construction of a dynamic social security system， the evaluation and monitoring of social security functions， the construction of social security for families， and the promotion of health and well-being for all.

Keywords： Thailand; social security; high-quality development; health for all

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