公共政策賦能我國積極老齡化社會發展的路徑機制研究

作者簡介： 朱秦宇，女，漢族，江蘇蘇州人，本科在讀，研究方向：公共政策。

摘要：我國步入深度老齡社會，引發諸多社會問題，本文基于我國國情，從提高養老保險制度的持續性、擴充長期護理保險的覆蓋面、夯實老年教育基石以及推進延遲退休制度的保障措施等四個路徑出發，為我國老齡化社會發展提供策略參考。

關鍵詞：積極老齡化；公共政策；路徑機制

截至2021年，我國65歲及以上老年人已達到全國人口的14.2%，已正式步入深度老齡社會。從馬克思主義辯證法的角度來看，社會老齡化不僅是挑戰，也是社會發展進步的外化表現，甚至可以稱之為顯著成果。[1，2]老齡化帶來的問題與挑戰，本質上是社會人口的年齡結構與經濟社會的發展軌跡難以匹配導致的矛盾，而要緩解這一矛盾就需要依托公共政策和治理機制創新來加以調節和修正。目前，我國的積極老齡化雖然上升到國家戰略層面，但現有老齡化治理缺少立足中國國情的方案和具體的對策框架。

一、中國人口老齡化社會面臨的新挑戰

我國人口在2022年末出現了巨大的轉折點，首次出現了人口總量負增長。人口負增長狀況的出現往往伴隨著巨大的慣性，要想回歸正增長不僅難度大，而且回歸后的可持續性比較差?？v觀亞洲各國的人口社會發展，尚沒有僅通過鼓勵生育政策就跳出 “人口負增長”的先例。[3]目前 “高齡少子化”“老齡化難以逆轉性”和 “政策適應人口結構”等現象已經成為我國社會發展的趨勢?；诖朔N背景，我們應從全局的角度審視老齡化社會發展中面臨的新挑戰和新問題。

（一）養老金制度延續性與社會保障必要性之間的矛盾

人口老齡化引起的養老年金制度的延續性和社會保障必要性之間的矛盾成為我國老齡社會發展面對的第一大挑戰。

目前我國的養老保險制度過多依賴第一支柱養老金制度，第二、三支柱和企業養老金處于缺位的狀態，且稅收優惠手段單一，國家負擔較重。當前，我國養老金稅收繳納優惠政策較為適合工作穩定且收入可觀的群體，對其他人群的吸引力較弱。而目前我國的靈活就業人員超2億人，大規模的靈活就業群體對個人養老金稅收優惠政策提出了更高的要求。[4]我國靈活就業人口可能只有少數群體能夠充分利用稅收優惠足額繳納個人養老金，大部分參保的靈活就業人群無法每年足額繳納。我國現行個人養老金制度稅收優惠額度無法結轉使用的規定，無疑會大大削弱廣大低收入和收入不穩定群體利用稅收優惠進行儲蓄的動力。隨著老齡化程度的不斷加深，如果政策不加以調整，可能會重蹈韓國覆轍 （據韓國政府報告，預計韓國國民養老金在2039年前將陷入赤字，而資產準備將在2055年前耗盡[5]）。如果說養老金制度的碎片化是我國養老金制度的重大挑戰之一，而另一大挑戰就是城鄉居民養老金存在較大的地區差異。例如，2021年上海市城鄉居民人均養老金是貴州省的12.44倍。地區間、城鄉間的不平衡不利于我國的養老保險制度良性發展。

（二）激增的護理需要與有限的看護資源之間的矛盾

人口老齡化帶來了老年人口平均壽命的增長，但沒有帶來老年健康人口數量的同等增長。隨著患病老年人數量的不斷增加，老年人的護理需求也在不斷攀升，而與此工作相匹配的中老年婦女人數卻在日益減少。

由于我國老年護理事業發展較晚且專業性欠佳，專業護工的稀缺導致越來越難以滿足老年人日益增長的高質量護理需要。[6]同時，不菲的護理費用也將一部分需要護理的老年人拒之門外。目前，我國仍有較多老人難以支付護理費用；醫療資源嚴重緊缺，部分地區居家養老的缺位、康養機構的稀缺和滯后已經嚴重阻礙了需護理老人的生活狀況。

（三）日益增長的精神需要與緩慢發展的老年教育之間的矛盾

隨著我國老齡化社會的發展，老年人在物質生活得到較好滿足后，開始追求精神生活上的滿足?；ヂ摼W的飛速發展讓虛擬世界成為老人的另一種精神寄托。調查顯示，截至2022年12月我國老年網民規模達1.53億。不少老年人日均上網超過4小時乃至6小時，“銀發低頭族”數量不斷增加。[7]從本質上來看，這一現象是老年群體精神需要不斷增加的表現。而與老年人日益增長的精神需要形成鮮明對比的則是我國發展遲緩的老年教育。與其他同等經濟水平國家相比，我國老年教育發展相對滯后，老年教育的觀念與形式也相對陳舊，仍停留于教學樂器、太極拳等陳舊項目，沒有與時俱進充分挖掘當代老年人的真實需求。老年教育存在城鄉間供需不平衡、教育質量低、制度保障不完善不充分等問題，大部分農村老年人甚至不知 “老年教育”是何物，[8]更沒有接受老年教育的意識?，F階段我國老年教育發展現狀和發展水平難以適應各個階段老年人的精神發展需要，存在極大的滯后性和非專業性。有關老年教育的公共政策尚未配套落實，不適應我國目前深度老齡化社會的基本情況。

（四）勞動力老齡化與產業發展升級之間的矛盾

與老齡社會相隨而來的是勞動力的老齡化，科技發展與產業升級將給老齡勞動力帶來巨大沖擊，能否適應和如何適應是老齡勞動力不得不面對的問題。

我國部分職業行業目前試行延遲退休政策，國家也大力鼓勵老年退休人口再就業，但是政策反響卻與預期存在一定差距。歸根結底，還是老齡勞動力質量難以跟上勞動力市場的要求趨勢。大部分再就業老齡勞動力只能從事中低端行業工作，僅僅依靠簡單的體力勞動維持生計，不具備創新的能力，與目前產業發展升級要求相距甚遠。甚至部分再就業老人選擇再就業是因為基本養老保險和退休金難以滿足代際支持所需費用，是不得已就業。如何因勢利導運用好老齡勞動力市場這把 “雙刃劍”，不僅需要借鑒學習西方國家的先進經驗，還需要因地制宜制定相關公共政策，加以指導和調試。

二、公共政策賦能的路徑機制研究

（一）延續養老保險制度持續性，健全多層次養老保障體系

黨的二十大報告明確：完善基本養老保險全國統籌制度，發展多層次、多支柱養老保險體系。實施個人養老金制度，有利于在基本養老保險和企業年金、職業年金基礎上再增加一份積累，讓老年生活更有保障、更有質量?？v觀其他國家養老年金制度，都是通過建立 “強制與自愿相結合，國家、企業、個體相結合”的三支柱養老年金制度，較好地達到了國民養老保障的目標。而當前我國第二、三支柱養老年金與個人養老儲蓄處于缺位狀態，導致基本養老保險制度的超載，國家和企業不堪重負，養老保險制度難以可持續發展。[9]我國社會保障學會會長鄭功成強調指出，我國要建立高質量的特色養老金制度體系，還需完成包括推進法定養老金體系全國統一在內的十大舉措。因此，未來在實現基礎養老保險全國統籌目標中，應審慎確立基本養老保險標準，努力改善當前制度碎片化和待遇差距大的問題，同時國家還須鼓勵個人進行商業養老保險儲蓄，對個人進行商業壽險投保、工會互助養老保險投保等給予一定程度的優惠政策。在提升養老保險金增值保值能力、推動第三層次養老制度的發展時，要將市場機制與政府協調控制有機結合，鼓勵各大金融機構運用多種方式了解居民的財務狀況、養老規劃、養老投資偏好與需求，并在此基礎上開發適應不同群體多層次、個性化需求的個人養老金投資品種，以激發養老事業產業活力，完善我國多層次的養老保障體制。在大力發展商業養老儲蓄保險的同時，也要著手開展養老金融教育的工作，普及基本養老保險制度的相關知識，使國民充分了解其功能定位、制度設計和經辦流程等，通過養老金融推動養老保險全覆蓋，進一步緩解基本養老保險制度中現收現付部分的財政負擔壓力，從而增強養老保險制度的可持續性。

（二）增強識別被保障人群精準性，擴大長期護理保險覆蓋范圍

自2016年我國開展首批長期護理保險制度試點以來，已設立了49個試點地區，報銷水平可達70%，取得良好的社會反響。從別國的經驗來看，長期護理保險主要覆蓋65歲以上老人和65歲以下患有一種老年疾病的人群。今后，政府應充分考慮如何精準識別被保障人群。

在改進長期護理保險制度的同時，發展健康養老服務產業，促進銀發經濟的發展，提高資源的利用率。一是完善政策法規和頂層設計，倒逼保險投資機制的多元化、市場化。二是規范標準，對于開展長期護理保險業務的機構，要明確其服務對象和服務目標，保證目標人群的被服務需要。政府同時出臺對于目標群體的評估辦法，輔助并確保評估機構對目標群體提供精準服務。三是努力探索規范的護理資金管理辦法，對資金支出與使用進行嚴格監督，保障資金利用效率和護理保險的真實覆蓋。在建立完善的長期護理保險制度以外，還需積極推行 “居家養老”模式，適當效仿發達國家的社區居家養老模式的實現路徑，匯聚政府部門、企業與個人的三方合力，助推符合失能人員需要和家庭贍養需求的社區機構養老模式的發展，逐步實現城鄉公共服務均等化，完善城鄉一體化養老服務供給機制，發展積極老齡化社會。

（三）夯實老年教育基石，推動老年人精神生活共同富裕

老年教育是我國貫徹終身學習體系的重要組成部分，發展老年教育不僅能滿足老年人日益增長的精神需要，也是幫助老年人學習職業技能、促進老年人再就業的重要路徑。

《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》報告指出：創新發展老年教育是深入貫徹積極應對人口老齡化國家戰略以及促進社會發展進步的一項重要舉措。要創新發展老年教育形式，深挖老年教育的內涵，發揮老年教育在經濟、政治、文化上的重要作用，制定政策法規保證老年人接受老年教育的權利，拓寬老年人參加老年教育的途徑，增強終身學習的意識，穩步完成老年教育服務精準供給，逐步實現老年人的精神生活共同富裕。

（四）激勵與保障延遲退休政策并舉，促進老年人口再就業

“十四五”規劃明確指出要循序漸進、統籌兼顧，逐步延遲法定退休年齡，推動人力資源充分利用。規劃已明確我國未來延遲退休的發展要求。今后，我國延遲退休的方案政策將依據我國國情，結合各地實際情況、各年齡階段的職工情況和意愿逐步推進，以緩解目前民眾對延遲退休的畏懼和排斥心理?？赏ㄟ^相關激勵保障措施來確定延遲退休的基本政策，以激勵個人主動延遲退休，緩解勞動力減少的壓力?；蚩蓮脑缙趯W者的 “工作中成功老化”的理論模型出發，積極探索與互聯網信息技術相結合的 “智慧用老”新模式，以老年人的需求為出發點，聚焦 “以人為本”的思想，通過人性化、科學性的管理方式提高老年人對延遲退休的接受度和認同度。

雙管齊下，多措并舉。加強頂層設計，將老年人力資源開發利用納入國民經濟和社會發展規劃之中，納入國家中長期人才發展規劃綱要之中，與國家產業發展、老齡社會政策緊密結合，制定老年人力資源開發中長期規劃，推動老年人再就業，將老有所為和老有所養巧妙結合起來，掃清老年人再就業道路上的困難，助力老年人口再就業。

三、結束語

未來，老齡化將是我國發展中要面對的一個嚴峻問題，既是機遇也是挑戰。我們要從積極老齡化的角度審慎看待未來可能面臨的問題，積極借鑒其他國家應對老齡化的優秀經驗，走出一條具有中國特色的老齡化發展之路。

參考文獻：

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