公共服務合作生產：理論圖景與實踐模式

魏來 劉泉靈

摘要：20世紀70年代以來，合作生產作為公共服務供給的新模式被引入公共管理實踐，并成為公共管理研究的一個重要議題。通過系統梳理相關前沿文獻可以發現：合作生產是政府和公民圍繞公共服務遞送而結成的新型關系和進行的混合活動，包括個人、團體以及第三部門等主體，涵蓋公共服務的規劃、設計、交付與評估等各個環節；合作生產的理論嬗變內含于從傳統公共行政、新公共管理到新公共治理的范式演替，其主導理念經歷了從控制參與邏輯、產品主導邏輯向服務主導邏輯和公共服務邏輯的轉變；合作生產的實踐軌跡映射出政府與公民的角色轉向路徑，形成了一元操縱型、吸納安撫型、政社互補型和公民主控型等基本模式。未來，應探索和構建本土的合作生產模式，引導公民積極參與公共服務供給，形成制度化的合作網絡，在實踐基礎上貢獻富有中國風格并兼具學科一般性的合作生產理論知識。

關鍵詞：合作生產；公共服務；公共行政范式；價值共創

基金項目：中央高?；究蒲袠I務費專項資金項目“黨建引領基層治理的實踐邏輯與提升策略研究”（CCNU23CS027）

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2024）04-0055-08

20世紀70年代以來， 合作生產 （co-production）作為公共服務供給的新模式被引入公共管理實踐，并成為一個越來越受歡迎的研究議題。從實踐視角審視，作為等級式和市場化公共服務的替代方案，合作生產日益成為世界各國公共服務改革的重要議程，其實踐軌跡映射出政府與公民的角色轉向。從理論視域回溯，西方合作生產理論起源于半個世紀以前，其演進脈絡內含于從傳統公共行政到新公共治理的總體范式轉型。

西方合作生產的理論研究歷經三個階段：1980年代的萌芽時期、1990—2010年的緩慢進展期以及2010年以后的全面爆發期（1）?？傮w而言，西方合作生產研究成果豐富，但也呈現出低層階的碎片化圖景（2）。中文文獻則多從微觀層面研究合作生產的內涵和參與主體，對合作生產的基本框架、運行邏輯及實踐類型等關注較少，鮮有學者從宏觀層面審視其發展變遷的過程（3）。由此帶來的問題是，對于什么是合作生產、什么影響合作生產、合作生產如何作用于公共政策與公共服務等問題言人人殊。合作生產在研究中淪為最“含糊不清的詞匯”之一，甚至“有多少合作生產的文章就有多少合作生產的定義”（4）。加之合作生產的實踐普遍存在于教育、環保、健康和社區治理等領域并不斷發展，其現象本身也極具復雜性，使得人們對于如何提升不同種類的合作生產績效眾說紛紜。鑒此，本文試圖基于核心文獻（5），系統描繪合作生產的理論進路與實踐探索，從合作生產的概念指涉、理論脈絡與實踐形式等方面進行新的解析，一方面呈現較為全面的理論圖景，另一方面聚焦合作生產的實踐歷程，以為中國場景下的公共服務供給提供借鑒。

一、合作生產的概念內涵

作為典型的“異質性概念”，合作生產的分析視角涵攝公共行政、服務管理、關系建構和價值共創等多個相互交疊的維度，在政策表述或學術研究中容易與公民參與、志愿參與等概念混同，也與協作治理、合作管理等意涵相近。為了厘定概念邊界、增進概念理解，需要對合作生產的提出背景、主體構成以及階段擴展加以廓清，進而對合作生產的概念作出謹嚴的界定。

（一）合作生產的提出

早期公共服務由政府單一式供給，這使得公共部門面臨巨大的財政和績效壓力，也無法滿足公民日益多元化的公共服務需求。盡管新公共管理運動強調公共服務市場化，探索多元服務供給模式，但市場化可能存在的短視、尋租和機會主義，往往會抵消公平、包容和可持續等公共服務目標。因此，政府在公共服務供給過程中面臨著多重挑戰：一是財政壓力與緊張的預算環境嚴重限制服務供給能力；二是技術進步和文化變遷對公共服務提出了多元化、個性化的新需求；三是制度多樣性及復雜的社會問題只能通過不同行動者的資源和公民能力的結合來解決（6）。于是，各國政府開始尋求更有效和可持續的方式來供給公共服務，強調組織間網絡、合作伙伴關系以及兼容多元主體決策和集體行動的合作生產應運而生（7）。

合作生產最初由奧斯特羅姆等學者于20世紀70年代提出，用以描述和界定不在同一個組織中的個人參與公共服務的過程（8）。此后，懷有不同旨趣的學者對合作生產進行了豐富的概念化，從三個層面延展了合作生產的內涵：一是主體層面，由公民個人、組織擴展至整個公共服務生態系統；二是過程層面，覆蓋設計、委托、管理、交付以及評估等公共服務的完整價值鏈（9）；三是結果層面，由基于交換價值的生產性成果轉向基于用戶使用價值的服務性成果。

與概念要旨相表里，合作生產的構成要素也不斷拓展。有學者認為背景與成因是要素框架的重要組成部分，將合作生產要素歸納為“5W”：Who（誰）、When（何時）、What（做什么）、Why（為什么）以及Where（在哪里）（10）。本文認為，在諸多要素中，主體和階段是基礎性構成，前者反映了合作生產的成因和方式，后者則影響著合作生產的過程和結果。

（二）合作生產的主體

從主體來看，雖然合作生產強調公民個人或團體的作用，但并不排斥其他服務主體的參與。即使是私營部門，只要合乎公共利益，也可將其視為合作生產者（co-producer）。依據主體激勵方式的差異，合作生產可以分為個體合作生產、團體合作生產和志愿合作生產（11）。其中，個體合作生產主要受到物質性激勵，團體合作生產受到物質性、社會性和表達性三重激勵，而志愿者參與合作生產的動機較為復雜，主要包括價值觀、理解、提升、職業、社群、保護六種激勵因素（12）。

個體合作生產意味著公民既是服務對象也是服務主體，旨在實現公民個人利益，也可能帶來社會價值溢出。個體的角色可以劃分為公民（citizen）、顧客（client）或志愿者（volunteer），不同的角色承載著不同的價值指向（13）。個體合作生產主要包括兩種形式，第一種是基于公民義務與責任的生產，即技術合作；第二種是公民實現自身利益的主動、自愿行為，包括請求公共機構援助、向公共機構提供援助、與服務代理人相互調整和行動三種路徑（14）。需要注意的是，公民參與合作生產需要承擔額外的等待時間、不便或犧牲個人隱私等代價，可能產生社會規范壓力、污名和喪失自主權等心理成本（15），其參與意愿受到組織文化、體制相容性、價值觀以及專業知識等多種因素的影響。

團體合作生產是指公民或服務用戶聯合起來提高服務質量或數量，包括群體合作生產（group coproduction）與集體合作生產（collective coproduction）兩種形態（16）。組織是提高合作生產水平的一個關鍵變量，其作用包括需求聚集和表達、提高購買公共服務的總能力、充當替代生產者或與公共機構的協調者等（17）。團體合作生產可能面臨的結構和制度障礙包括：第一，公共部門可能拒絕與社區組織合作，因為這會威脅其服務地位，提高決策成本，甚至導致不理想的政策結果（18）；第二，組織間可能會相互爭奪服務資金；第三，部分公民可能更有參與能力，從而加劇優勢階層與弱勢階層之間的不平等；第四，因為組織制度安排差異，公民與公共部門的協調機制可能存在問題（19）。

志愿合作生產是指通過第三部門展開的合作生產，公民的角色是服務志愿者。在自愿的基礎上參與合作，不獲得任何報酬（20），這是志愿合作生產與團體合作生產的主要區別，也在一定程度上彌補了后者的結構與制度缺陷。在志愿合作生產中，公民可以參與到有組織的第三部門，組織成員被賦予一定的權利和責任，能更為合理地實現對服務供給的控制和決策。相較之下，團體合作生產往往意味著有限的公民作用：可以提出要求，但缺乏影響力，很少做決定，并且對執行公共政策幾乎不承擔責任。

總體上，團體和志愿合作生產關注更持久的福利和組織協調機制的構建（21），較少出現公民謀取私人服務的情況（22），因而比個體合作生產價值更高。隨著政府服務功能的凸顯和財政壓力的增加，第三部門在公共服務供給中的作用日益重要，其功能從合作生產轉為合作治理（co-governance），承擔著資助、規劃和設計公共服務的重要角色。因其“不分配約束”（non-distribution constraint）和慈善性目的，第三部門有更強的合法性，能夠獲得政府的信任，也能在社區中發揮中介作用，促進公民參與，從而積極影響公共服務的提供（23）。

（三）合作生產的階段

從階段來看，合作生產已經從服務交付擴展到了整個服務周期，專業人員與公民之間利用彼此優勢的所有活動都可歸為合作生產。依據時間維度，可以將合作生產分為合作規劃、合作設計、合作交付以及合作評估等階段（24）。

根據合作生產強化模型（Coproduction Amplifi-cation Model），合作規劃與合作設計位于服務周期的“上游”，公民會參與確定需要優先考慮的公共服務，這種參與是服務早期階段的一種輔助性努力，目標之一是利益相關者將一些缺失的重要內容提上議程。而合作交付與合作評估位于服務周期的“下游”，公民不僅僅是權力的共享者，也是責任的共擔者，直接參與服務供給、改善公共服務（25）。

具體而言，合作規劃是指非政府行動者參與確定所需公共服務的優先順序，并對后續服務作總括性安排，通常是前瞻性的；合作設計以由外到內的視角將個人及其社區的經驗、知識及技能納入公共服務的創建和規劃，旨在產生計劃或安排，通常是前瞻性的，但也涉及完善現有服務的“再設計”（26）；合作交付是公共機構和非政府行動者的合作活動，用于直接提供公共服務或改善服務供給；合作評估則側重于監測和評價公共服務，是公共機構與非專業行動者共同評估服務質量、問題和需要改進的領域（27）。

盡管合作生產的理論相對滯后于實踐，但越來越多的學者認識到公共服務是一個開放系統，并對合作生產的階段進行了多樣的劃分。比如，過程描述模型將合作生產分為五個階段：前置條件、參與動機、成本-收益分析、實際參與、結果及評估（28）。不同的劃分對于提煉合作生產的影響因素具有重要意義。如針對公民合作投資的研究發現，社會資本通過提高集體行動能力，對官員構成實質性的政治威脅，有潛力改善政府的服務，因而對公民的合作投資意愿存在顯著的抑制效應（29）。

綜合學界對合作生產概念的闡釋以及對相關要素的廓清，可以對合作生產作出如下界定：合作生產是政府和公民圍繞公共服務遞送而結成的新型關系與進行的混合活動（30），是雙方為改善公共服務供給所作的共同資源貢獻（31）。合作生產的主體是擴展性的公民概念，包含個人、團體以及第三部門等，合作生產的階段則覆蓋了公共服務的規劃、設計、交付與評估等各個環節。

二、合作生產的理論演進

在奧斯本看來，盡管公共服務思潮在過去的100多年里不斷翻新，但公共服務提供只經歷了三種主流體制，分別是傳統公共行政、新公共管理和新公共治理（32）。合作生產的理論嬗變內含于從傳統公共行政到新公共治理的范式演替，其主導理念經歷了從控制參與邏輯、產品主導邏輯向服務主導邏輯和公共服務邏輯的轉變。

（一）傳統公共行政范式下的有限參與

傳統公共行政范式下，公共服務供給奉行的是科層式的資源分配，并未表現出合作生產特征，僅包含有限的公民參與。在國家層面，公眾參與的形式主要是投票選舉，政策制定在一定程度上受公民影響，但政策實施實質上是對權威決策的機械執行，忽視了公民影響政策執行的可能性。在社區層面，公民參與的形式包括選舉社區代表、參加聽證會、通過代表表達意見等，這種象征性的參與往往局限于間隔性的投票、偶爾的官民溝通或參與代表活動，而非廣大公民的活動（33）。

隨著公共行政范式的繼替，傳統公共行政越來越被視為官僚制和等級制的同義語，它關注的是組織的權威運作、服務的單一供給和對依附公共部門的“當事人”的控制（34）。在傳統公共行政范式下，公共部門在公共服務的遞送過程中占據絕對主導地位，公民成為被動接受者和間接參與者，無法決定服務的內容和供給方式，只能通過評價、投訴、建議等表達訴求，對政府施加微弱的影響（35）。

傳統公共行政時期的公共服務遵循的是控制參與邏輯，合作生產的過程是封閉的，其隱含的前提假設是：公共服務需求是已知的，服務生產過程是集中的，公共部門有提供服務所需的資源和技術能力（36）。不可否認，科層制具有驅動組織提升潛在運作效率的一面，但也難以掙脫“理性的牢籠”，政府對自身限度和公民需求的認識過于偏狹，在是否以及如何與公民合作的問題上存在局限，由此帶來了需求回應不足、服務效率低下以及行政成本高昂等問題（37）。

（二）新公共管理范式下的共同生產

20世紀80年代，新公共管理運動打破了政府包攬公共服務的傳統模式，公共服務供給走向市場化的效率競爭，公民被視為顧客或消費者。在此背景下，合作生產被視為政府與公民共同投入資源、時間、技術或勞動，促成某種產品的制造或服務活動有效進行的過程。合作中的政府是常規生產者（regular producer），公民是“消費者生產者”（consumer producer），政府為公民提供支持和指導，二者共同完成服務的供給（38）。

在新公共管理范式下，公共服務跨越部門邊界和主體限制，實現了供給私有化和主體多元化。服務安排與服務生產相分離，安排者可以指派生產者給消費者，或指派消費者給生產者，可供選擇的服務生產者包括政府單位、私人企業、第三部門，甚至消費者自身。由此，公共服務供給方式不斷拓展，民營化、委托外包、業務分擔、合作生產等方式成為政府的重要政策工具（39）。私有化涉及多個復雜組織，政府難以監測績效，轉而讓公民參與服務，依賴公民獲得反饋，以改善服務供給的評估與控制（40）。由此，公民被賦予一定的話語權和更大的參與空間，公共服務供給私有化與合作生產得以相互促進。

但新公共管理并未從根本上改變政府與公民的關系，此階段的合作生產遵循的是產品主導邏輯，公民被視為顧客而非真正的合作生產者，公共精神在這種體制中地位不彰。一方面，早期提倡的向社區授權很快被利用共同生產來降低成本的思想所掩蓋，合作生產的目標轉向提升公共服務的經濟價值。對授權的輕視和對成本的強調以市場的規范為基礎，合作生產被降為響應財政約束的“精明而務實”的方法（41）。另一方面，新公共管理中的公民參與涉及的主要是服務的生產性行為，公民與政府的關系被簡化為市場買賣關系，這在一定程度上弱化了公民的治理角色，難以培養其參與服務的主動精神和責任意識。正如萊文所言：“民營化不能產生更好的公民，只可能導致更精明的顧客”（42）。

（三）新公共治理范式下的價值共創

新公共治理理論認為，現代公共服務已經溢出新公共管理的邊界，其核心資源分配機制既非傳統公共行政下的理性科層制，也非新公共管理中的市場競爭制，而應是組織間的網絡機制?！盀榱颂峁└鼉炠|的公共服務，尤其需要組織網絡間的多重關系，特別是公共服務組織、服務用戶和公民之間的關系”（43）。新公共治理主張超越傳統交易型營銷模式，倡導建立基于信任的關系營銷模式，維續長期穩定的合作關系，而非對抗性的競爭。這一時期，政府與公民被賦予全新的角色，政府的角色不僅是回應服務需求，更重要的是將公民發展為合作生產者。公民的角色也由需求表達、服務消費或評價者轉為服務創造者，不僅是政府的顧客，更是服務提供的參與者和服務質量的共同負責者。

新公共治理語境下的合作生產從產品主導邏輯轉向服務主導邏輯，強調服務生產與服務消費的不可分割性，倡導用戶直接參與塑造服務體驗（44）。奧斯本認為，公共服務不同于公共產品，并非一個行業，而是一個過程。合作生產是公共服務全周期的固有組成部分，是公共部門與公民持續、頻繁的互動與積極伙伴關系的建構。合作生產既包含固有因素也具備選擇因素，前者表現為強調用戶授權的消費者合作生產，后者表現為強調用戶參與的參與式合作生產（45）。強化型合作生產將兩者整合，強調用戶創新，由關注用戶的有形資源貢獻轉向無形資源利用，整合用戶的隱性知識、專業人員的技術知識以及其他相關者的背景知識，以主動發現和滿足潛在需求。

強化型合作生產致力于締造新的公共服務流程和形式，強調價值共創（46）。隨著公共服務實踐的發展，原來的可及性、均等化等客觀價值逐步讓位于公民對服務質量的滿意和認可，合作生產從追求硬性績效進階為價值創造（47）。價值共創是服務的顯性生產過程與隱性消費過程的互動集群（48），前者包括合作設計與合作生產，后者包括共同體驗與共同創建（49）。從產品共同生產到價值共同創造，不僅是對產品主導邏輯的進一步否棄，也是對多種群體不同的制度背景和廣泛的社會公平的回應（50）。自此，對合作生產的討論不再囿于狹隘的政治或經濟標準，而是視其為源于社區、承載公民權理想的服務方式，這也推動了合作生產從服務主導邏輯邁向公共服務邏輯。

公共服務邏輯彌合了服務主導邏輯內部的理論張力，即偏重交換價值甚于使用價值，只不過將交換對象從有形的公共產品改成了無形的公共服務（51）。新公共治理強調多元、分散和相互競爭的價值的共存，并在后期走向了范式整合，引入了“公共服務生態系統”（PSE）的概念，既關心結果，也關注過程，既包含合作生產過程，也包含用戶體驗過程，既重構了交換價值、使用價值之間的關系，也納入了服務者和服務對象的情境價值。

當然，公共行政的范式演進并非簡單的線性替代，公共行政的理論進路也糅合了政治-行政二分和官僚制理論、企業管理和公共選擇理論、制度和網絡理論等。與公共行政范式相互蘊含的合作生產理論也并非長盛不衰，經歷了最初的興起和長達十年的沉寂，被冠以“少有人走的公共管理之路”（52）。20世紀90年代中后期，合作生產理論迎來復興。進入21世紀，合作生產理論逐步向價值共創理論進階，并吸引了越來越多人的關注。

三、合作生產的實踐探索

在過去的50多年中，合作生產的實踐探索和理論探尋互為表里，也形成了多樣化的模式?；诎⒍魉固沟墓駞⑴c階梯理論，本文從政府與公民的互動關系和角色轉向入手，梳理合作生產的基本實踐模式（53）。阿恩斯坦認為，公民參與公共決策可以分為三個階段：不參與（nonparticipation）、象征性參與（tokenism）以及公民權力（citizen power）。第一階段的主要特征表現為操縱（manipulation）和治療（therapy）；第二階段則表現為單向通知（informing）、雙向咨詢（consultation）和安撫（placation）；第三階段包括伙伴關系（partnership）、委托授權（delegated power）和公民控制（citizen control）（54）。據此可以歸納政府與公民的角色轉向路徑：政府主導、公民為輔；政府主導、公民參與；政府-公民伙伴關系；公民主導、政府監督。結合已有文獻（55），下文從參與形式、政府作用、公民作用、權力來源等維度比較分析不同的合作生產模式。

（一）一元操縱型

一元操縱型合作生產位于公民參與階梯的低階，表現為政府單向操縱，公民被動輸入。該階段包括“操縱”和“治療”兩個層次，前者指政府以公民參與的名義來教育說服公民或爭取公民支持，公民參與被扭曲為一種公關手段，形同虛設；后者是指針對公民訴求，政府象征性地引入公民參與規劃，但實際上并未真正接受公民意見，仍是政府主導決策。

例如，社區創建“鄰里委員會”或“鄰里咨詢小組”，以證明居民參與了社區項目決策，但實際上居民缺乏知情權，參與意識不足，這些機構也不能幫助解決實際困難，反而可能會由于缺乏配套的專業知識普及而增加居民的實際問題（56）。

在一元操縱型合作生產模式下，公民參與是自上而下的授權式參與，公民被吸納進公共服務網絡，以補充政府在公共服務供給方面的不足，形成完整的公共服務供給閉環，但這一過程不涉及政府與公民團體之間或各個公民團體之間的合作互動。事實上，這種傳統的模式沿循的是專業生產者導向，對于居民應扮演角色的理解存在缺陷，忽視了在利益多元的治理實踐中公共服務生產的復雜性和資源的稀缺性。

（二）吸納安撫型

吸納安撫型合作生產位于公民參與階梯的中階，表現為政府主動吸納、公民個體參與。這一階段包括三個層次：“單向通知”、“雙向咨詢”和“安撫”?！皢蜗蛲ㄖ笔切畔恼焦竦膯蜗蛄鲃?，公民缺乏反饋渠道，也沒有協商的權利；“雙向咨詢”最常見的方式包括態度調查、鄰里會議和公眾聽證會，但這些方式都無法保證公民的想法被納入決策；“安撫”是指政府象征性地賦予公民決策權，實際上公民很難對決策產生重大影響，只能充當外圍監督者。

吸納安撫型合作生產仍強調政府主導，公民嵌入公共服務組織網絡，但相較于一元操縱型，公民參與更加積極，具體表現為主動上傳服務信息、積極表達訴求、志愿推動合作生產。該模式通常強調公民的個體參與，公民之間缺乏協作，也不具備協作的能力和組織基礎。

政府可以通過提供資源、信息以及相關激勵來提高公眾合作生產的意愿。比如，為了推動公民參與，美國地方政府搭建了電子政府、移動政府、論壇等技術支持平臺。平臺化是合作生產的“2.0版”，一方面，強調透明度和公民協作，充分調動公民的知識和經驗，強化了公民的權能；另一方面，根據各方需求傳遞信息，根據即時信息回應公民需求，增強了政府的響應性、問責性和效率（57）。

（三）政社互補型

政社互補型與公民主控型合作生產模式都位于公民參與階梯的高階，強調政府與公民自組織的平等地位及協作互補。然而，這兩種模式在政府和公民的角色定位上存在顯著差異。政社互補型合作生產強調政府與公民結成“伙伴關系”，通過協商談判分擔規劃與決策責任?；锇殛P系的有效維系和作用發揮建立在公民影響力的基礎上，這意味著公民需要以組織形式參與合作，并且該組織需要有一定的權力、財力和資源（58）。這種政府與公民組織的縱向合作屬于組織間協作治理（59），強調來自公共部門、私營部門和民間部門的不同組織基于集體決策，共同實現無法單獨完成的目標。

本質上，伙伴關系挑戰了傳統的政府決策模式，是政府與公民雙向賦權，政府跨越單向吸納，公民的主體地位也得以凸顯，從被動的信息輸入者轉變為主動的價值創造者。由此可見，合作生產的創新發展是對參與者重新定位：政治家轉變為民主和對話的維護者；公共組織從技術型官僚轉變為組織協作的“元管理者”；公民、私營企業和志愿組織從單個私人和客戶服務的推動者轉變為公共服務供給的可靠伙伴和共創價值的合作生產者（60）。

建立災害群測群防體系是政社互補型合作生產的典型案例。群測群防是中國偏遠地區對地質災害隱患點進行監測預警的重要手段，強調地震等災害預報的群策群力，既有專業隊伍，也有地方隊伍和接受專業指導的群眾隊伍，即公民自組織。各種自組織立足地方性知識、社會關系與災害情境，挖掘可用資源，采取符合實際的技術手段靈活備災，實現了從以政府為中心向以公眾為中心的轉變（61）。

（四）公民主控型

與政社互補型合作生產強調政府與公民的“伙伴關系”不同，公民主控型合作生產側重于“委托授權”與“公民控制”，強調公民獲得針對某一特定項目的主要決策權，同時可以協調外部資源。公民參與公共服務生態系統的網絡化協作并發揮主導作用，成為社會價值共創的關鍵性角色，這有助于拓展其參與能力、社會資本和參與渠道，進而增進其公民性（62）。

公民主控的合作生產要求政府將資源和影響力轉移到社區，為社區開辟權力空間，使居民獲得施加地方控制的能力。政府一般發揮“元治理”作用，在網絡運作規則、網絡關系協調和廣泛治理原則等層面發揮作用（63），其具體職能包括：制度設計，定義系統范圍、特性、構成和運作程序；框架確立，旨在幫助參與者確定合作目標、財政支持、法律基礎和話語體系；決策優化，在特定情況下改變政策議程、劃定可行方案的選擇范圍以及重新確立決策前提，以提升協商效率；互動管理，旨在減少矛盾，解決沖突，賦權特定行動者，降低合作的交易成本（64）。

公民主控型合作生產常常體現在危機事件的處理過程中。比如，在重大疫情期間，傳統自上而下的制度安排可能會失效，因為社會的多元化，致使個體或團體間觀點各異，很難形成明確一致的解決方案。危機情境下涌現出公民自下而上的自發合作，公民更多地得到了其他公民而非政府的幫助，這激發了公民的群體歸屬感，使其同時獲得物質支持和情感援助，繼而塑造更自主的公民角色（65）。公民自組織的形成也有利于破解集體行動的困境，加之數字技術的進步，減輕了政府的治理負荷，使其有余力支持弱勢公民，促進合作生產的社會公平。

四、結語

在過去的100多年里，公共行政的理論和實踐都經歷了曲折的發展演進過程。越來越多的研究者和實務者認識到：沒有任何一個強大的專業生產者能獨立提供多元化的社會服務。傳統公共物品的生產和供給常常受制于集體行動困境、政府失靈、市場失靈等各類難題（66）。復雜的棘手問題驅使公共部門展現出包容性的協作姿態，公共服務從自上而下的單一命令模式向利益相關者網絡授權模式轉變。合作生產打破了政府主導公共服務供給的傳統思維，成為公共服務設計和供給的有效方式，為完善政府功能、強化公民參與、凝聚社會力量提出了新的方案。尤其是，合作生產對于服務價值、關系價值和民主價值等公共價值的創造作出了突出的貢獻（67）。

通過對前沿文獻的重新梳理和解讀，我們可以得到諸多啟示。首先，公共服務不應該是經濟思維的產物，用戶至上的經濟學概念并不能處理權力如何在行政官員與被管理者之間分配的問題。合作生產已經跨越“生產者-消費者”的經濟學界限，在一定程度上解決政府和公民的權力不平衡這一政治問題。其次，服務主體的多元化，最終指向的是政府、市場與社會三者的組織邊界正在由清晰變得模糊，我們對不同部門權責的理解也應抱持開放的態度。合作生產的實踐拓展和理論延伸需要不斷革新傳統理念，促進行政機制、市場機制和社群機制的有效嵌合。最后，制度設計有助于引導成功的合作生產和戰略安排，這比單一的理論研究更重要。實踐中，需要基于不同場景進行政策制定和流程設計，直面民主參與等方面的挑戰，減少公共部門權力的不對稱性，建構靈活適用的信息框架（68），強化公民的合作意愿，審慎定義參與的范圍，以制度安排觸發和維續多方的共同努力。

總體而言，西方合作生產理論較為成熟、實踐經驗更加豐富。中國的合作生產實踐極具特點，近年來政府職能轉變向縱深推進，政黨全面引領不斷凸顯，尤其是隨著“共建共治共享”等理念的提出，合作生產在城鄉社區發展、基礎教育、養老服務以及環境治理等領域快速推進。但目前的理論研究尚處于起步階段，對政府及市場的關注遠甚于對公民參與的倡導，整體上的研究進展遠未跟上國際腳步。無論是烏卡時代還是巴尼時代，時代環境的深刻變化都將持續塑造公共行政的未來愿景，隨著公共財政壓力的增大和公民服務期望的提高，政府必須在深化改革中尋求公共服務供給的替代路徑。就此而言，探索和構建本土的合作生產模式，引導公民積極參與公共服務供給，形成制度化的合作網絡，在實踐基礎上貢獻富有中國風格并兼具學科一般性的合作生產理論知識，有著重要的現實意義和政策價值。

注釋：

（1） H. F. Li， Co-Production： Past， Present and Future， Public Administration and Policy Review， 2020， 9（1）， pp.10-22.

（2）（6）（67） 李倩：《公共服務合作生產：意義建構、理論進路和內在限度》，《復旦城市治理評論》2020年第5期。

（3）（36） 姜曉暉：《公共服務合作生產的發展演進與時序變遷：價值嬗變、公民轉向及工具更替》，《甘肅行政學院學報》2019年第4期。

（4） A. Dudau， R. Glennon， B. Verschuere， Following the Yellow Brick Road？ （Dis）enchantment with Co-Design， Co-Production and Value Co-Creation in Public Services， Public Management Review， 2019， 21（11）， pp.1577-1594.

（5） 基于研究主旨，本文系統檢索并梳理了相關英文文獻。首先，根據Web of Science發布的公共管理領域最新SSCI期刊名錄，檢索到367篇文獻（檢索主題：coproduction；出版日期：1970年1月1日至2024年1月1日；類型：論文；數據庫：Web of Science核心文集；研究方向：public administration）。通過逐篇閱讀并結合被引頻次，初步篩選了99篇文獻。在此基礎上，使用Connected Papers查找關聯文獻，通過閱讀判定主題相關度，再次對文獻進行篩選和剔除。同時，沿著合作生產理論的代表性學者所發表的核心文獻進行補充查找，并重點選擇來自頂級期刊、關聯性強的文獻。最終，本文手工收集來自23種公共管理期刊的70篇核心文獻，其中55篇來自頂級期刊。另外，本文也參考了奧斯特羅姆、奧斯本、布朗和登哈特等人的相關著作以及少量中文論文。

（7）（9） T. Bovaird， Beyond Engagement and Participation： User and Community Coproduction of Public Services， Public Administration Review， 2007， 67（5）， pp.846-860.

（8） E. Ostrom， Crossing the Great Divide： Coproduction， Synergy， and Development， World Development， 1996， 24（6）， pp.1073-1087.

（10） A. Steiner， J. Farmer， S. Yates， et al.， How to Systematically Analyse Co-production to Inform Future Policies？ Introducing 5Ws of Co-Production， Public Administration Review， 2023， 83（3）， pp.503-521.

（11） E. B. Sharp， Toward a New Understanding of Urban Services and Citizen Participation： The Coproduction Concept， The American Review of Public Administration， 1980， 14（2）， pp.105-118.

（12） E. G. Clary， M. Snyder， A. A. Stukas， Volunteers' Motivations： Findings from a National Survey， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， 1996， 25（4）， pp.485-505.

（13） 張云翔：《公共服務的共同生產：文獻綜述及其啟示》，《甘肅行政學院學報》2018年第5期。

（14）（33） G. P. Whitaker， Coproduction： Citizen Participation in Service Delivery， Public Administration Review， 1980， 40（3）， pp.240-246.

（15） M. K. Thomsen， M. Baekgaard， U. T. Jensen， The Psychological Costs of Citizen Coproduction， Journal of Public Administration Research and Theory， 2020， 30（4）， pp.656-673.

（16）（31）（41） J.? L. Brudney， R. E. England， Toward a Definition of the Coproduction Concept， Public Administration Review， 1983， 43（1）， pp.59-65.

（17） R. C. Rich， Interaction of Voluntary and Governmental Sectors： Towards an Understanding of Co-Production of Municipal Service， Administration & Society， 1981， 13（1）， pp.59-76.

（18） K. Migchelbrink， S. Van de Walle， When Will Public Officials Listen？ A Vignette Experiment on the Effects of Input Legitimacy on Public Officials Willingness to Use Public Participation， Public Administration Review， 2020， 80（2）， pp.271-280.

（19） R. C. Rich， The Roles of Neighborhood Organizations in Urban Service Delivery， Journal of Urban Affairs， 1979， 1（1）， pp.81-93.

（20）（22） J. Alford， Why Do Public-Sector Clients Coproduce？ Toward a Contingency Theory， Administration & Society， 2016， 34（1）， pp.32-56.

（21） T. Brandsen， M. E. Honingh， Distinguishing Different Types of Coproduction： A Conceptual Analysis Based on the Classical Definitions， Public Administration Review， 2016， 76（3）， pp.427-435.

（23）（40） Y. Cheng， J. L. Brudney， L. Meijs， Exploring the Relationship Between Privatization in Public Service Delivery and Coproduction： Evidence from U.S. Local Governments， The American Review of Public Administration， 2023， 53（5-6）， pp.195-208.

（24）（27） T. Nabatchi， A. Sancino， M. Sancino， Varieties of Participation in Public Services： The Who， When， and What of Coproduction， Public Administration Review， 2017， 77（5）， pp.766-776.

（25） J. L. Brudney， Rethinking Coproduction： Amplifying Involvement and Effectiveness， Journal of Chinese Governance， 2020， 5（1）， pp.8-27.

（26） T. Bovaird， E. Loeffler， From Engagement to Co-Production： The Contribution of Users and Communities to Outcomes and Public Value， VOLUNTAS： International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations， 2012， 23（4）， pp.1119-1138.

（28） M. A. Etgar， A Descriptive Model of the Consumer Co-Production Process， Journal of the Academy of Marketing Science， 2008， 36（1）， pp.97-108.

（29） Y. L. Zhang， X. S. Liu， A. Vedlitz， How Social Capital Shapes Citizen Willingness to Co-Invest in Public Service： The Case of Flood Control， Public Administration， 2020， 98（3）， pp.696-712.

（30） R. B. Parks， P. C. Baker， L. Kiser， et al.， Consumers as Coproducers of Public Services： Some Economic and Institutional Considerations， Policy Studies Journal， 1981， 9（7）， pp.1001-1011.

（32）Stephen P. Osborne：《新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點》，包國憲、趙曉軍等譯，科學出版社2016年版，第391頁。

（34） 珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵（第三版）》，丁煌譯，中國人民大學出版社2016年版，第17頁。

（35） 朱春奎、易雯：《公共服務合作生產研究進展與展望》，《公共行政評論》2017年第5期。

（37） 王學軍：《公共價值視角下的公共服務合作生產：回顧與前瞻》，《南京社會科學》2020年第2期。

（38）（42） C. H. Levine， G. Fisher， Citizenship and Service Delivery： The Promise of Coproduction， Public Administration Review， 1984， 44（3）， pp.178-189.

（39） 陳芳：《公共服務中的公民參與——基于多層次制度分析框架的檢視》，中國社會科學出版社2011年版，第20頁。

（43） 容志：《譯者序》，史蒂芬·P.奧斯本、露易斯·布朗編：《公共服務創新手冊》，容志主譯，復旦大學出版社2023年版，第3頁。

（44） S. P. Osborne， Delivering Public Services： Time for a New Theory？ Public Management Review， 2010， 12（1）， pp.1-10.

（45） R. A. Simmons， J. A. Birchall， Joined-Up Approach to User Participation in Public Services： Strengthening the “Participation Chain”， Social Policy & Administration， 2005， 39（3）， pp.260-283.

（46） S. P. Osborne， Z. J. Radnor， G. Nasi， A New Theory for Public Service Management？ Toward a （Public） Service-Dominant Approach， The American Review of Public Administration， 2013， 43（2）， pp.135-158.

（47） 公婷：《公共治理中的“價值共創”：以香港的廉潔建設為例》，《公共管理與政策評論》 2023年第1期。

（48） S. P. Osborne， G. Nasi， M. Powell， Beyond Co-Production： Value Creation and Public Services， Public Administration： An International Quarterly， 2021， 99（4）， pp.641-657.

（49） S. P. Osborne， M. Powell， T. Cui， et al.， Value Creation in the Public Service Ecosystem： An Integrative Framework， Public Administration Review， 2022， 82（4）， pp.634-645.

（50）（51） 王歡明、劉馨：《從合作生產轉向價值共創：公共服務供給范式的演進歷程》， 《理論與改革》 2023年第5期。

（52） J. Alford， A Public Management Road Less Traveled： Clients as Co-Producers of Public Service， Australian Journal of Public Administration， 2008， 57（4）， pp.128-137.

（53） 還可根據政府與公民互動形式、公民參與態度、合作生產規模等進行劃分。參見朱春奎、易雯：《公共服務合作生產研究進展與展望》，《公共行政評論》2017年第5期。

（54）（56）（58） S. R. Arnstein， A Ladder of Citizen Participation， Journal of the American Institute of Planners， 1969， 35（4）， pp.216-224.

（55） 李寧、秦曉蕾：《平臺化合作生產的邏輯理路與實踐模式》，《電子政務》2023年第9期。

（57） H. Lee， Public Service Delivery on Mobile Apps： Factors of Diversification and Coproduction， International Journal of Public Administration， 2024， 47（3）， pp.159-171.

（59） O. Poocharoen， B. Ting， Collaboration， Co-Production， Networks： Convergence of Theories， Public Management Review， 2015， 17（4）， pp.587-614.

（60） J. Hartley， E. Sorensen， J. Torfing， Collaborative Innovation： A Viable Alternative to Market Competition and Organizational Entrepreneurship， Public Administration Review， 2013， 73（6）， pp.821-830.

（61） 張惠、李英祥、鄒彤彤：《應急治理中的合作生產何以有效？——以中國災害群測群防體系的實踐為例》，《公共行政評論》2023年第2期。

（62） C. L. Ventriss， B. R. Barber， H. C. Boyte， et al.， Emerging Perspectives on Citizen Participation， Public Administration Review， 1985， 45（3）， pp.433-440.

（63）（66） 容志、張云翔：《從專業生產到共同生產：城市社區公共服務供給的范式轉型》，《甘肅行政學院學報》2020年第6期。

（64） E. Sorensen， J. Torfing， Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance， Public Administration， 2009， 87（2）， pp.234-258.

（65） A. J. Meijer， Networked Coproduction of Public Services in Virtual Communities： From a Government-Centric to a Community Approach to Public Service Support， Public Administration Review， 2011， 71（4）， pp.598-607.

（68） Y. Wang， J. Zhang， Promoting Citizens' Willingness to Participate in Coproduction in Public Service Through Information Frames， Public Administration， First published： 28 April 2023.

作者簡介：魏來，華中師范大學政治學部、公共管理學院副教授，湖北武漢，430079；劉泉靈，華中師范大學政府治理與公共政策研究院助理研究員，湖北武漢，430079。

（責任編輯 劉龍伏）