新時期遼寧城市規劃建設特征分析與對策研究

程永軍 高笑晗 顧源

〔內容提要〕收縮型城市如何界定如何發展是新時期我國各地城市不可回避的現實問題，需要因地制宜、因類施策破解這個難題。本文基于遼寧省14個地級市和16個縣級市相關數據分析，結合新時期東北全面振興背景下城市規劃建設的新形勢新要求，對全省收縮型城市進行基本特征、成因分析，提出未來城市規劃建設的新突破方向。

〔關鍵詞〕新時期；遼寧收縮型城市；規劃建設；對策建議

一、引言

收縮城市的概念最早由德國學者于1988年提出，用來指代受去工業化、郊區化、老齡化以及政治體制轉軌等因素影響而出現的城市人口流失乃至局部地區空心化的現象。國家發展和改革委員會在《2019年新型城鎮化建設重點任務》中首次提到收縮型城市，明確要求收縮型中小城市要“瘦身強體”，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量。遼寧省作為傳統老工業基地，在城市化發展進程中城市收縮趨勢愈發突出。本文基于遼寧省14個地級市和16個縣級市地區生產總值、城市建成區面積、城鎮和居民人均可支配收入、常住人口數量、產業結構等數據進行分析，對城市收縮新特征進行歸納總結，通過城市收縮原因分析，為新時代探索全省城市高品質建設和高質量發展提出對策建議。

二、遼寧城市規劃建設特征分析

（一）城市建成區面積

2016—2021年期間，遼寧城市建成區面積縮小了100.4平方公里，增速為-3.59%。地級市中，大連、鞍山、葫蘆島、鐵嶺、朝陽城市建成區面積擴張，其中鐵嶺增幅最大為23.78%；阜新建成區面積無變動；其余8市建成區面積均收縮，其中盤錦收縮程度最大為-44.43%?？h級市中，北票、興城、凌源、大石橋、東港、燈塔、開原7市的城市建成區面積擴張，其中北票市最大增幅為31.9%；新民、凌海兩市建成區面積收縮，增幅分別為-13.83%和-7.04%；其余7市建成區面積均無變動。

（二）常住人口數量

以第六次全國人口普查到第七次人口普查的10年間，全省常住人口數量減少了132.64萬人，增長率為-3.03%。地級市中，沈陽、大連常住人口數量均為正增長，增長幅度分別為11.89%和11.37%；其他市均為負增長，本溪人口負增長幅度達22.43%，撫順、遼陽、錦州、丹東、鐵嶺5市在10%—20%之間；其余6市均在10%以下?？h級市中，各市常住人口數量均呈負增長，燈塔市負增長幅度在20%以上，達到了-30.54%；大石橋、莊河、海城、興城、蓋州等12個市在10%—20%之間；其余縣級市均在10%以下。2022年，全省常住人口為4197萬人，較上年減少32.4萬人，其中沈陽、大連分別增長了2.9萬人、4.3萬人，其他12個市都呈現減少態勢。

（三）地區生產總值

2016—2021年期間，全省地區生產總值凈增了554.2億元，增幅為25.15%。地級市中，增幅超30%以上的有沈陽、盤錦、遼陽、葫蘆島、阜新、朝陽6市，其中盤錦增幅最大為37.34%，增幅在20%—30%的為鞍山和鐵嶺2市，增幅在10%—20%的為大連、營口、本溪、錦州、丹東5市，增幅在10%以下為撫順市，增幅僅為9.81%?？h級市中，14個縣級市地區生產總值為正增長，其中增幅在30%以上的有凌源和燈塔，增幅在20%—30%的為北票、新民和調兵山，增幅在10%—20%的為大石橋、海城、興城、開原，其余各市增幅均在10%以下，其中莊河和北鎮增幅分別為-3.28%和-4.26%。

（四）城鎮和農村人均可支配收入

2016—2021年期間，全省城鎮居民人均可支配收入增長了31.01%，農村居民人均可支配收入增長了49.32%。地級市城鎮居民可支配收入均為正增長。沈陽、鞍山、遼陽3市增幅均在30%以下；其他11市增幅均在30%以上，其中鐵嶺增幅最大為37.48%。農村居民人均可支配收入增幅在50%以上的有大連、營口、盤錦、阜新、丹東、鐵嶺、朝陽7市，其中盤錦增幅最高為52.13%。其余7市增幅都在50%以下。

綜合分析，全省收縮型城市呈現如下特征。

（1）城市建成區面積縮小特征顯著。全省地級市中，有9個城市建成區面積為不變或者縮??；16個縣級市中，有9個城市建成區面積為不變或者縮小。整體看，全省城市建成區面積在2016—2021年間也呈縮小趨勢。城市建成區面積縮小的城市大多為中小型城市和縣級市，如撫順、本溪等地級市及凌海、新民等縣級市。

（2）人口呈現負增長已成常態。遼寧人口負增長的城市地域特征明顯，靠近東北部的地級市人口負增長幅度越大，撫順、本溪等均在10%以上；靠近西南部的地級市，人口負增長幅度較小，阜新、朝陽等均在10%以下；靠近大城市（沈陽和大連）的地級市的人口負增長幅度較大，遠離大城市的地級市的人口負增長幅度較小。以沈陽都市圈為例，與沈陽市接壤的地級市除了鞍山和阜新以外，其他市的人口負增長率均在10%以上，本溪市達到22.5%，10年間人口流失了五分之一以上。

（3）經濟增長乏力和人均收入降低。2016—2021年間，遼寧地級市的地區生產總值均為正增長，但增長率大多都低于全國同期平均水平；大部分縣級市的地區生產總值為正增長，個別為負增長。遼寧省整體地區生產總值增長率不及全國平均水平的一半，說明全省整體及各市經濟增長乏力。同時，人均國民生產總值方面，省內各市之間差距較大，2021年大連最高為104751元，鐵嶺最低僅為30389元。地級市的城鎮和農村人均可支配收入均為正增長，但增長率低于全國平均水平。沈陽最高為50566元，而鐵嶺最低僅為29955元，鐵嶺僅為沈陽的59.24%?？傮w來說，遼寧省居民生活水平低于全國平均水平，且省內居民生活水平城市間差距較大。

三、遼寧省城市收縮現象原因分析

（一）人口持續外流

人口外流既是收縮型城市的重要特征也是收縮型城市產生的根本原因。改革開放以來，我國的城鎮化進程加快，國內城市間人口流動加快。從省際人口流動來看，改革開放后東南沿海經濟快速發展，而遼寧經濟增長相對乏力，人口逐漸向京津冀地區和東南沿海地區自然流動。從省內人口流動來看，遼寧省會沈陽和沿海城市大連，經濟發展水平遠高于省內其他城市，對其周圍的中小型城市產生了一定的虹吸效應，且距離越近虹吸效應越大，從而造成周圍城市的人口負增長，進而引發城市收縮連鎖反應。

（二）產業結構不合理

近10年間，遼寧省以工業為主的第二產業正逐漸向以服務業為主的第三大產業轉型，產業結構在不斷優化。從2021年全省各市的三大產業占比看，部分城市二產占比仍高于三產，地級市中，盤錦市情況最為嚴重，其2021年二產占比為52.85%，而三產占比僅為38.69%?？h級市中，調兵山情況最為嚴重，其2021年二產占比為64.21%，而三產占比僅為32.45%。傳統產業優勢趨弱，出現經濟增長乏力、產業規模收縮、新興產業培育滯后等區域發展動力源不足，造成就業崗位減少、收入降低，從而引發人口外流，人口密度減小、城區縮小等一系列城市收縮問題。

（三）資源枯竭轉型滯后

我國共有69個資源枯竭城市或區域，其中遼寧省就有7個，分別為阜新、撫順、北票、盤錦（已轉型成功）、葫蘆島南票區、遼陽弓長嶺區、葫蘆島楊家杖子經濟開發區。伴隨資源枯竭，原先在資源開采過程中的工廠及相關配套的職工生活場所隨著人口外流而被廢棄，造成城區面積大量減小。而資源枯竭型城市或區域伴隨著資源的枯竭，必然會產生經濟衰退、人口外流、城區面積減小等普遍性問題，進而導致城市收縮。2007—2021年，遼寧累計獲得中央資源枯竭城市轉移支付資金210多億元，其中葫蘆島南票區累計獲得約22億元。2021年中央財政下達遼寧資源枯竭城市轉移支付資金18.5億元，規模居全國第2位。目前遼寧資源枯竭城市轉型資金需求依然較大，城市轉型發展依然任重道遠。

（四）大城市的虹吸效應

沈陽和大連作為我國東北地區重要城市，擁有區位交通樞紐優勢，醫療資源豐富，高?？蒲性核姸?，城市基礎建設完善，城區虹吸效應明顯，對省內及東北地區居民都具有較強的吸引力。在高鐵時代，以沈陽為核心的現代化都市圈建設正在全面推進，半小時經濟圈生活圈已然形成，人口集聚效應將更加顯著，在人口規模方面沈陽是東北地區少有的仍然保持人口正增長的城市。根據第七次人口普查結果，沈陽2020年比2010年凈增加96.4萬人。2022年沈陽常住人口達到914.7萬人，增長2.9萬人。為了提高城市能級，加快建設國家中心城市，沈陽亦提出到2025年，要實現地區生產總值破萬億，人口規模突破千萬，財政收入達到千億的目標，沈陽將進入城市發展的“快車道”。

四、收縮型城市發展的對策建議

從遼寧城市建設與發展面臨形勢看，當前及今后一段時期，將圍繞“兩核一群一圈”區域戰略，聚焦新時代城市高質量發展目標，著力推進城市“瘦身健體”與“精致城市”建設實現新突破。

（一）推動中心城市及城市群高質量發展

圍繞增強城市群綜合承載力做好中心城市功能提升大文章。2022年國家發展和改革委員會發布《關于推動東北地區中心城市及城市群高質量發展的實施方案》后，遼寧省、沈陽市層面都出臺了貫徹落實實施方案重點工作任務。遼寧省實施方案圍繞加快推動沈陽、大連對標地區中心城市以及遼中南城市群高質量發展，明確提出了增強沈陽、大連“雙核”示范引領作用，進一步提升遼中南城市群發展能級的有關任務，與城市布局建設相關內容主要包括優化提升中心城市功能、增強城市群綜合承載能力、強化國家級新區示范引領作用、加強國土空間管控等四方面任務。沈陽市工作方案有關城市建設方面，重點明確“優化區域經濟布局，增強綜合承載能力”任務，包括優化提升中心城市功能、提高中心城市能級、加快沈陽現代化都市圈建設等，目前已經完成了沈陽都市圈上升為國家戰略的發展目標；增強城市群綜合承載能力，提升遼中南城市群協同發展水平，提升沈陽、大連核心城市綜合服務和輻射帶動作用等，其目標到2025年建成東北地區功能完善、輻射帶動力強的重要中心城市，立足國家中心城市定位，大力推進東北亞國際化中心城市建設，全面做好核心城市與城市群高質量發展大文章。

（二）以采煤沉陷區綜合治理帶動資源型地區城鎮化建設

聚焦資源型城市轉型是新時代遼寧城市高質量發展的一篇新文章。2017年以來，《關于加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》《獨立工礦區改造搬遷工程總體方案》和《全國采煤沉陷區綜合治理規劃》等國家頂層設計集中出臺，并明確要求收縮型中小城市發展新要求，強調要“瘦身強體”，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中?！丁笆奈濉毙滦统擎偦瘜嵤┓桨浮窂娬{指出，要順應城市興衰規律，順勢而為、因勢利導，引導人口流失城市嚴控增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源向城區集中。結合全省實際，建議我省適時啟動資源枯竭型城市與采煤沉陷區城市摸底工作，全面梳理摸清不同城市與地區城鎮建設總體規劃、城鄉協調發展、鄉村建設等現狀與家底，因類施策高質量做好資源型城市轉型升級與采煤沉陷區特殊區域綜合治理大文章。

（三）補齊中心縣城短板弱項帶動鄉村建設全面協調發展

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），強調堅持以人為核心推進新型城鎮化，尊重縣城發展規律，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐?！兑庖姟窂娬{要引導人口流失縣城轉型發展。遼寧省現有41個縣（市），其中包括16個縣級市和25個縣。全省縣域面積約為123327平方公里，約占全省的83%，2020年戶籍人口約為2053.44萬人，約占全省的49.3%。新時代中心縣城高品質建設對于留住人口、進一步穩步增加人口聚集力意義重大。

（四）新冠病毒感染對城市規劃建設帶來了新啟示需要重視

全球新冠病毒感染，對城市常住人口規模動輒達幾千萬、千萬級別的特大型城市管理與城市治理現代化水平提出了新挑戰。大城市人員高度密集，病毒傳染和擴散幅度驚人，人口醫療、日常生活用品供應、就醫保障等諸多方面都出現了應對難題，城市治理困難重生，與平時城市交通擁堵等傳統“城市病”基本特征不同，在重大自然災害或新冠病毒感染情況下，在現代城市盲目擴張求大、城市應對各種災害影響的管理手段難以為繼等背景下，超大城市對人口集聚的吸引力受到較大沖擊，“無根”漂泊型人口返鄉意愿凸顯，人口常態化外溢不可避免，同時，如果將現實國際局部戰爭風險與“平戰結合”思維統籌考量，未來我國大城市發展模式與思路需要政府決策部門再審視再定位再規劃。

五、收縮型城市背景下遼寧城市發展戰略路徑

（一）“核心”城市建設要突出城市現代化建設引領

“十三五”時期，沈陽市發布實施《沈陽振興發展戰略規劃》，提出要加快實施“人的現代化戰略”，重點圍繞提升人的發展能力，促進人與城市良性互動發展，形成完善的人才集聚機制?！笆奈濉睍r期，沈陽加快推進國家中心城市建設，使其成為新時代城市規劃建設與發展的戰略目標，與其在全省“一圈”中“核心”城市定位與地位相符合。國家中心城市是全國城鎮體系的核心城市，在中國的金融、管理、文化和交通等方面發揮著重要的中心和樞紐作用，在推動國際經濟發展和文化交流方面發揮著重要的門戶作用。黨的二十大報告對促進區域協調發展作出新部署，“加快轉變超大特大城市發展方式”是其中重要內容。2022年沈陽市正式對外發布了《沈陽建設國家中心城市行動綱要》，提出到2025年，沈陽建成東北地區功能完善、輻射帶動力強的重要中心城市，經濟總量突破1萬億元，人口規模突破1000萬人；到2035年，建成國家戰略布局中具有重要地位的中心城市，經濟總量突破2萬億元，人口規模達到1200萬人；到2050年，沈陽將全面建成具有國際影響力的現代化國家中心城市。對于沈陽市來講，其人口規模將占到全省總人口近三成，城市承載力與高品質建設面臨艱巨任務。應加快轉變城市規劃思維和發展方式以適應新時代城市治理現代化建設發展需要，勃發國家中心城市規劃建設治理新活力，聚焦穩步推進老城區改造，強化問題導向、目標導向，扎實做好居住條件改善、城市功能提升、產業轉型升級、歷史文化保護，推動老城區改造與特色街區打造相結合，讓老城區改造成為沈陽高質量發展的新縱深新動能；聚焦新城區（社區）規劃建設，高品質規劃建設新城區，推動培育新興產業布局優化，增強城市整體功能優化，在“城市—產業—陸港—金融—綠色生態—智慧城市”等多領域推動全面融合規劃建設與高質量發展，打造我國北方國家中心城市新標桿。

（二）增強年輕人吸引力成為城市發展活力的關鍵

2023年10月27中央政治局審議通過了《關于進一步推動新時代東北全面振興取得新突破若干政策措施的意見》，再次明確要“提高人口整體素質，以人口高質量發展支撐東北全面振興”。按照2025年1000萬、2035年1200萬人口規模測算，與2022年914.7萬人口差額分別為85.3人和285.3萬人，在東北地區城市整體人口外流態勢下，沈陽不僅面臨要逆勢完成增量人口規模，還需要加快推動人口高質量發展。根據國家統計局統計，2022年遼寧省的新生兒數量為61.32萬人，2022年遼寧省的新生兒出生率為11.2‰，比2021年的11.1‰略有增加。沈陽市多年以來人口自然增長率都處于較低水平，依靠城市人口自然增長無法實現大規模人口擴張目標。受制于沈陽經濟總體規模與產業發展，2019年以來，沈陽實行全面開放的戶籍政策，在吸引留住高校畢業生方面也存在競爭力不強的窘迫境地，不僅清北名校畢業生難以回流與引進，就是沈陽本地高校畢業生留沈意愿也差強人意。在我國老齡化漸趨嚴重、全國城市競相吸引年輕人落戶的背景下，如何緩解本地人口老齡化和改善本地人口年齡結構成為重要議題，沈陽市未來城市發展的活力不僅取決于年輕人的規模與就業質量，更要在實現人的現代化及人口高質量發展方面實現新突破。

（三）避免城區盲目擴張，集中財力建設好現有城區

2023年7月國務院辦公廳發布實施《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），核心是推進以人為核心的新型城鎮化，推動超大特大城市加快轉變發展方式，建設宜居韌性、智慧的現代化城市。近年來，沈陽一直在推進棚戶區改造、城中村改造以及市政項目建設等城市更新，積極推進城改工作再上新臺階。2021年沈陽提出了《沈陽市城鄉結合部提升改造三年行動（2021—2023年）方案》，2022年開始沈陽各區土地征收都制定了成片開發方案。2023年9月遼寧省出臺鞏固增勢推動經濟持續向好若干政策舉措，提出“推進沈陽、大連城中村改造”“指導其他市開展基礎摸底、項目謀劃等前期準備工作”，以此為契機，更加豐富城市更新內涵，高品質推動城市規劃建設?！吨笇б庖姟分忻鞔_要按照盡力而為、量力而行的原則，科學謀劃、分步實施。各區縣（市）人民政府作為城中村改造的實施主體，將組織編制本地區城中村改造規劃，制定本地區城中村改造實施方案。未來城市規劃建設，要遵循國家嚴控增量、盤活存量的政策導向，轉變原有的規劃思維，城市進行精簡收縮，杜絕盲目擴張，集中財力建設現有城區，控制城市建成區面積。對于市政設施利用效率不高的區域，結合城市更新增加人口密度，提高市政設施利用效率，調整規劃并逐漸縮減建設維護量，以降低養護成本；加大現有城區的改造力度，美化城區居民居住環境，對于老舊小區進行改造，提高城區生活舒適度，完善城市醫療衛生服務體系、養老體系、教育體系等基本功能體系，優化城市服務能力，提高城市便利性，吸引更多的城鎮人口和農村人口向城區集中。

（四）持續加大政策支持力度，因類施策推動資源枯竭型城區加快轉型

一是聚焦葫蘆島南票區、阜新清河門區等資源枯竭區域，結合國家行政區劃調整的政策窗口，研究制定特殊政策與解決方案。南票區是遼寧省唯一同時列入全國資源枯竭城市、重點采煤沉陷區和獨立工礦區的地區，在資源枯竭地區中具有較強的代表性，經濟轉型與高質量發展的要求存在較大差距，人口外流嚴重等問題較為突出。2022年南票區地區生產總值53.2億元，較2020年凈增6.6億元；公共財政預算收入僅1.3億元，較2020年減少1.26億元，轉型發展尤為迫切。在“十三五”期間，省政府高度重視南票區綠色低碳轉型發展，曾研究謀劃給予特殊支持政策。近年來，南票區以綠色低碳發展為方向，以項目建設為抓手，全力推動資源枯竭城市轉型發展取得一定成效。建議立足新發展階段，對葫蘆島南票區、阜新市清河門區等特殊地區給予特別關注，以“一區一策”為策略，整體謀劃資源枯竭型地區轉型發展總體思路與解決方案。二是聚焦采煤沉陷區及獨立工礦區，結合鄉村建設支持政策新方向，研究制定易地搬遷、原址改造等綜合施策解決方案。

（五）依托區位優勢，促進都市圈城市均衡發展

遼中南城市群是我國重要的城市群之一，規劃范圍包括沈陽、大連、鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、鐵嶺、盤錦共9個城市，省級層面編制實施遼中南城市群發展規劃?！笆奈濉睍r期，遼寧省提出構建以沈陽、大連“雙核”為牽引的“一圈一帶兩區”區域發展格局，“雙核心”中沈陽以建設國家中心城市為目標，大連以打造東北亞國際航運樞紐和海洋中心城市為目標，六大港口城市屬于“一帶”范疇，遼西先導區包括阜新、朝陽、葫蘆島3市，其余城市則包含在“一圈”范疇里。其中，阜新市在沈陽都市圈和遼西先導區里兼有，成為特例。在收縮型城市規劃建設背景下，需要重新審視過去幾十年形成的城市“擴張型”規劃固化思維，著力重構基于人口外流態勢嚴峻形勢下未來城市“收縮型”規劃建設新思路，立足新發展階段城市規劃建設新理念新構想新愿景，加大大中小城市基本公共服務均等化，探索實施與新時代發展要求相適應的“一城一策”收縮型城市規劃建設新戰略，促進大城市與周邊中小城市分工協作、功能互補、協同發展，努力實現大中小城市人口均衡發展，控制資源型城市人口進一步外流和城市空心化加劇。

（六）發揮央企及國企體制優勢，加大基礎性戰略性產業布局，以產業振興吸引人口集聚

在遼寧省資源枯竭型城市轉型發展進程中，重點做好政策設計和營商環境優化是關鍵。國有經濟曾支撐東北地區城市繁榮發展幾十年，現在遼央企亦有十多家，且擁有以鞍鋼為代表在國際同行業具有較強影響力的特大型央企。新時代背景下，適時強化國有資本投資與國有經濟布局亦具有重大現實意義和長遠戰略影響。一是積極發揮數量龐大實力強大的央企作用，加大對遼寧地區的投資力度，優化產業布局，新時期“央地合作”程度與質量將是決定未來一段時期遼寧城市人口外流趨勢與吸引新年輕人口群體的關鍵所在。二是進一步強化市縣層級國資國企發展，使其成為承接國家實施重大專項支持工程項目的對接載體，不斷夯實國有經濟根基與基礎。三是進一步重建鄉鎮企業，與鄉村振興戰略相結合大力發展勞動密集型產業，穩定人口實現就地就業與創業，共建宜居宜業新家園。

（作者單位：1.遼寧省規劃咨詢與公共政策研究中心；2.遼寧大學國際經濟與政治學院）