地方環境立法系統性困境與出路探析

摘要：增強地方環境立法系統性是提高地方環境立法質量的基礎。以系統論視角對福建省為樣本的省級環境立法進行體系化審視，從立法選題、制度規范到具體條文，不同程度地存在立法重復、沖突與空白等“不系統”困境。究其原因，與地方環境立法主體之間權限不清、事后清理等矯正機制不健全、事前立法評估制度缺位密切相關。為此，應當以法定形式明晰地方環境立法體系內部權限劃分，在此基礎上，完善地方環境立法前評估制度預防立法割裂，健全地方立法清理制度適時消除立法沖突和重復，探索“法典化”的地方經驗以增強環境立法系統性，從“治標”和“治本”兩條路徑協同增強地方環境立法系統性，提高地方環境立法質量。

關鍵詞：地方環境立法；立法質量；系統性；體系化

中圖分類號：D92268文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2024）02-0090-12

黨的二十大報告明確強調“推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”。2023年修正的《立法法》新增第55條對此進行了法律確認，該條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會堅持科學立法、民主立法、依法立法，通過制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性”。這一規定既對中央立法質量提出了要求，也從方法論上為地方立法提高質量指引了方向。在“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的共識和原則指導下，生態文明建設領域成為近年來地方立法的重點熱點，在地方制定和修改的立法文件中占比較大，并且未來仍將是地方立法的主要領域。許安標：《我國地方立法的新時代使命——把握地方立法規律提高地方立法質量》，《中國法律評論》2021年第1期，第８頁。學界現有研究圍繞地方環境立法的縱向權限配置問題以及縱向立法重復

等普遍現象展開了廣泛而深入的探討，現有文獻對地方環境立法空間的專門研究較為有限，但圍繞“地方立法空間”展開的研究頗為豐富和深入，并且適用于環境立法。這一具體領域代表性研究包括：封麗霞：《中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐——兼析我國央地立法事權法治化的基本思路》，《政治與法律》2017年第６期，第16—32頁；俞祺：《重復、細化還是創制：中國地方立法與上位法關系考察》，《政治與法律》2017年第９期，第70—85頁；楊寅：《論中央與地方立法權的分配與協調——以上?？诎毒C合管理地方立法為例》，《法學》2009年第２期，第86—100頁；秦前紅、李少文：《地方立法權擴張的因應之策》，《法學》2015年第７期，第11—18頁；陳國剛：《論設區的市地方立法權限——基于＜立法法＞的梳理與解讀》，《學習與探索》2016年第７期，第81—86頁；易有祿：《設區市立法權行使的實證分析——以立法權限的遵循為中心》，《政治與法律》2017年第６期，第33—41頁。然而，隨著地方提高環境治理實效的現實需求愈發緊迫，各地環境立法實踐快速發展，高頻率出臺（包括制定、修訂及修正）環境立法的同時，不同程度地忽略了環境立法作為一個有機整體以解決地方環境問題為導向的系統性。當前，推進環境法典等條件相對成熟的法典編纂工作已被列入十四屆全國人大常委會立法規劃中的第一類項目，在實現國家層面環境立法體系化的法制背景下，地方層面環境立法系統性不足的問題亟待引起重視，通過分析成因并探尋出路，促進地方環境立法從“數量型立法”到“質量型立法”的轉向。

一地方環境立法系統性內涵

地方環境立法系統就是指由各綜合性立法、污染防治單行立法、自然生態保護類立法等子領域，與各個立法環節共同組成的有機整體，各組成部分之間具有緊密關聯性和功能耦合性，杜玉華：《增強改革系統性整體性協同性的主要依據和實踐路徑》，《馬克思主義研究》2022年第9期，第52頁。協同為實現人與自然和諧共生的現代化夯實地方環境法治基礎。黨的二十大報告提出“增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”，與黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》所強調的“增強改革的系統性、整體性、協同性”具有內在一致性，不僅表明了二者相互促進、相得益彰的密切聯系，而且從側面突出了系統性、整體性、協同性這一方法論的重要意義。其中，立法的系統性是整體性、協同性、時效性的基礎。系統性要求用系統思維分析事物的本質和內在聯系，從整體上把握事物發展規律，提高分析和解決問題的科學性。羅璨：《增強立法系統性整體性協同性時效性》，《光明日報》2022年11月17日，第6版。地方立法的系統性則是在系統思維的指導下，以立法體系化而非分散化為原則，通過立改廢釋纂等多種形式以及各立法環節的規范運行，使環境立法的組成部分在一致的價值目標下相互銜接、協調，實現立法“1+1>2”的整體效果。一方面，系統觀要求客觀、全面、發展地看待事物，這是馬克思主義認識論的內在要求，史宏波：《思想政治教育研究的系統性及其范式訴求》，《思想理論教育導刊》2022年第7期，第139頁。為立法與時俱進的時效性提供了哲學方法論基礎。另一方面，“環境”本身即強調自然要素之間的聯系性、共生性，以及生態系統的整體性，而環境立法以解決環境問題為使命擔當，環境問題的整體性、系統性與所涉利益復雜性決定了環境立法的思維和方法必須堅持系統性觀念。因此，根據系統性的內涵以及頂層設計對立法系統性所布置的功能定位，系統性蘊含著體系化、協調性、整體性、時效性等豐富內涵，這為地方環境立法處理好其內部各部分之間的關系，以提高系統性和立法質量提供了鮮明指引。

二系統論視角下地方環境立法的體系化考察

一般而言，地方環境立法在類型上包括地方性法規和地方政府規章兩種，層級上包括省級和市級兩級。結合《立法法》（2023年修正）第四章的相關規定，省級地方立法包括省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要指定的地方性法規，以及省、自治區、直轄市的人民政府根據上位法律法規制定的規章；市級地方立法包括設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會對部分事項制定的地方性法規以及設區的市、自治州的人民政府根據上位法律法規制定的規章。其中，省級地方立法向上需要處理其與憲法、法律、行政法規的關系，向下需要處理其與設區的市級地方立法的關系，調整的社會關系更具有代表性，并且是各地“實施環境法律、創新和發展環境保護制度的重要途徑”劉長興：《中國環境立法年度觀察報告（2021）》，《南京工業大學學報（社會科學版）》2022年第2期，第101頁。盡管各省級行政單位（包括省、直轄市、自治區，以下簡稱為“各省”）面臨的突出環境問題和環境稟賦各有差異，但在《憲法》《立法法》的權限劃分基礎以及《環境保護法》等中央環境立法框架下，各省出臺的環境立法在立法選題和篇章結構方面共性大于個性，且與上位法條文重復現象較為普遍，封麗霞：《地方立法的形式主義困境與出路》，《地方立法研究》2021年第6期，第66—68頁。因此為考察全國各省地方環境立法體系化現狀，可選取典型省份的省級環境立法作為樣本展開系統性分析。福建省作為習近平生態文明思想的重要孕育地及首批國家生態文明試驗區之一，近年來圍繞“生態省”建設先后制定了40余部地方性法規和數十部省級政府規章，生態環境領域立法成果相對豐碩，居全國前列，具有代表性研究意義。為此，本部分將福建省省級環境立法視為一個整體，對該系統內部各組成部分之間的協調性與體系性進行考察。

（一）同一對象由多部地方環境立法交叉調整

基于各地的天然優勢資源不同，地方主要通過加強相關立法的密度和強度對其予以重點保護。省級地方立法往往針對同一環境要素，或生態區域的不同表現形式和不同保護重點進行分別立法，導致立法項目之間具有較為明顯的重復或交叉。而重復和交叉實則立法割裂的表現，即在立法之初或立法之前未將該立法視為地方環境立法系統的一部分予以統籌規劃，主要表現為以下幾種形式。第一，同一立法機關針對同一對象的不同類型進行零散立法?！陡＝ㄊ∩謼l例》《福建省生態公益林條例》《福建省沿海防護林條例》《福建省林業有害生物防治條例》《福建省森林防火條例》均為針對林業資源的利用、保護所制定的省級地方性法規，即使其立法目標和調整手段各有側重，但實際上，公益林與商品林同為森林的子類型，其中公益林又包括防護林和特種用途林。這種立法項目和保護對象的交叉，進一步造成不同立法文件之間條文規范的重復或者沖突，不僅損害立法權威、浪費立法資源，還會造成行政主管部門的執法困境。第二，不同立法主體對同一對象分別制定不同層級法律文件。例如，福建省僅針對武夷山國家公園這一對象，就存在《武夷山國家公園條例（試行）》《福建省武夷山世界文化和自然遺產保護條例》等地方性法規以及《福建武夷山國家級自然保護區管理辦法》《福建省武夷山景區保護管理辦法》等省級政府規章的多部立法。然而，根據資料顯示，武夷山國家公園整合了福建武夷山國家級自然保護區、武夷山國家級風景名勝區、武夷山國家森林公園等多種類型保護地。傅凱峰：《國家公園｜武夷山：最具完整性的生命綠洲》，國家林業和草原局官網，（2011-10-13）［2023-06-14］，https：//wwwforestrygovcn/main/5497/20211027/095210644204936html因此上述立法從文件名稱到規范內容都存在不同程度的重合、交叉甚至沖突，例如針對同一違法行為由不同執法部門進行監管、處罰等，顯現了立法、修法的規劃性、制度性不足等體制機制層面的疏漏。第三，要素立法與區域流域保護立法之間存在重復與沖突。區分環境的資源面向與生態面向分別單獨立法是我國早期的環境立法特征，劉長興：《體系化構建：中國環境立法年度觀察報告（2022）》，《南京工業大學學報（社會科學版）》2023年第2期，第66頁?！陡＝ㄊ∷廴痉乐螚l例》《福建省水資源條例》《福建省水土保持條例》《福建省水政監察條例》《福建省濕地保護條例》《福建省閩江流域水資源保護條例（試行）》《福建省水文管理辦法》《福建省九龍江流域水污染防治與生態保護辦法》《敖江流域水源保護管理辦法》等不同時期延續傳統立法思維慣性而割裂制定的“水”立法并存，由此導致“水”立法之間在監管制度、治理手段、法律責任等內容上重復甚至沖突。當前階段，系統治理技術大大進步，超越還原論的整體論立法思路明顯精進，有必要及時矯正上述立法偏差以避免造成更多執法成本的損耗。

（二）不同地方環境立法之間協調性不足

第一，綜合性立法之間立法定位不明。近年來，中央層面出臺了一系列關于生態文明建設的改革方案和政策意見，各省在推進生態文明建設的過程中也分別結合自身實際情況積極制定生態文明建設領域的基礎性立法。目前，已有貴州、青海、江西、福建、云南等多個省份同時具有“生態文明建設促進條例”和“（生態）環境保護條例”兩部現行綜合性地方法規。福建省2018年通過的《福建省生態文明建設促進條例》旨在從整體和全局的高度落實推進生態文明建設，將“堅持綠水青山就是金山銀山”、新發展理念、“五位一體”總體布局等頂層設計內容以地方性法規的形式予以法律確認。2022年修訂的《福建省生態環境保護條例》從法規名稱到實質內容都進行了優化升級，統攬全省污染防治與生態保護兩個主要領域，整體推進生態環境綜合治理和系統治理。然而，就法規的體例和內容而言，《福建省生態文明建設促進條例》的第三章“生態環境保護”總體上與《福建省生態環境保護條例》的第三章“保護和改善生態環境”和第四章“防治污染和其他公害”基本對應，二者對大氣污染、噪聲污染光污染、森林資源、礦產資源、生物多樣性以及河長制和湖長制等相關條文均進行了重復設計，同時對于“環境公益訴訟”與“生態環境公益訴訟”等主要概念使用不一。這表明作為省級環境立法系統中同一子系統內的重要組成部分，二者的功能定位并不清晰，導致子系統內部的不協調，并使省級環境立法系統的權威性和整體效能有所削弱。第二，綜合性立法與單行法之間缺乏銜接。與上述立法之間內容重復或沖突不同，地方綜合性環境立法與單行立法之間的系統性不足還表現為存在立法空白，即該立法系統作為一個有機整體應當實現的功能由于組成部分的不完整而未能充分發揮，主要表現為兩方面。其一，雖然學界對環境法律體系的組成部分有不同的認識，不同學者的不同分類方法，具體可參見李艷芳：《論生態文明建設與環境法的獨立部門法地位》，《清華法學》2018年第5期，第45頁。但是對于自然生態保護立法屬于環境立法系統的子領域已基本達成共識。然而，不論是“生態文明建設促進條例”還是“生態環境保護條例”，地方綜合性環境立法均對環境要素的污染防治和資源要素的利用與保護規定得較為全面具體，而對國家公園、森林公園、濕地公園、自然保護區、風景名勝區等已經制定了單獨立法的生態區域對象的保護制度提煉不足、缺少關注。因此，地方綜合性立法在結構和內容上的失衡一定程度影響了生態區域立法子系統的實施效果。其二，綜合性立法的污染防治和自然資源保護對應章節設置了具體而詳細的行為模式條款，而在法律后果的條款設計上相對模糊和粗糙，為單行立法留下了立法空間。但是地方環境單行立法不僅在行為模式的條文內容上與綜合性立法具有較高的相似度，而且依然存在大量有行為模式規定而無對應法律責任的不規范形態，尚未完成綜合性立法留給單行立法的具化任務，導致不同子系統之間銜接性不足，缺乏協調。

（三）地方環境立法內部存在規范沖突或規范缺位

立法系統性的生命在于邏輯，李興鋒：《系統論視野下我國應對氣候變化立法研究》，《生態經濟》2013年第7期，第181頁。邏輯完整的規范性內容通常由前提條件、行為模式、法律后果三要素有機組合而成，以微觀層面的法律后果規范作為最具體直觀的系統性表現進行梳理，發現規范沖突和規范缺位是導致地方環境立法邏輯不完整、內容不系統的主要原因。第一，部分禁止性條款缺乏對應的行為后果規定。如《福建省大氣污染防治條例》第18條規定有權行政部門負責監督管理“對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農藥”等行為，但法律責任部分并未規定執法部門應當如何追究相對人的責任，加大了執法主體的自由裁量空間，也不利于對該違法行為進行有效制止與預防。第二，基于生態系統本身的要素關聯性以及運行復雜性特點，某一行為模式往往會對多種環境要素或生態系統產生不利影響，因此在不同立法中對同一行為模式規定不同的法律責任引起適用沖突在省級環境立法中相對常見。以福建省針對違法采砂行為在不同立法中對應的處罰條款為例，《福建省防洪條例》第46條規定，“未辦理河道采砂許可證，擅自進行河道采砂的”，罰款一萬元到十萬元，而《福建省河道保護管理條例》第44條規定，“未辦理河道采砂許可證，擅自在河道管理范圍內采砂的”罰款十萬到三十萬元，二者規定的幅度數額和范圍均相差巨大。而上位法中，《中華人民共和國河道管理條例》第44條僅規定，未經批準在河道管理范圍內采砂的，縣級以上地方人民政府河道主管機關可以并處罰款，無法提供解決沖突的明確上位法依據。類似處罰條款的規范沖突為執法實踐帶來了較大難題。

通過上述福建省的省級地方環境立法系統的體系化考察，結合其從宏觀選題項目到微觀具體規范的表現，整體上可以概括為立法重復、沖突和空白的普遍存在，導致地方環境立法內部系統性不足，體現為協調性、體系性和銜接性的缺失。由此帶來的顯性危害：其一，地方立法資源有限，立法重復會造成地方環境立法資源的浪費。立法程序對大量重復立法和條款進行多次審議和檢驗，增加了立法環節的運行成本，而立法環節本身又是地方環境立法這一系統的動態組成部分，因此會最終損害整個系統擬解決環境問題的針對性和有效性，降低立法質量。其二，地方環境立法作為有機整體，內部的分散和無序會增加法律實施成本。地方立法是我國正式法律淵源，執法、司法機關有義務在地方環境立法中依據相應條款作出決定或裁決，不論是立法重復、沖突還是空白，均會增加適用成本，不利于地方環境治理效能的提升。

三地方環境立法系統性不足原因分析

通過體系化考察以福建省為代表的省級環境立法的系統性，不同表現之間呈現出互為因果的特點。例如，立法項目和選題上的交叉必然會導致相應制度設計存在一定重合，綜合性立法定位不明使得地方環境立法橫向空間分配不清，造成規范內容的沖突或空白。進一步向內探討前述表現的主要原因，除受到國家層面分散立法思路和缺乏協調的立法內容影響之外，國家層面環境立法體系化疏失的具體表現和分析可參見劉超、呂穌：《我國生態環境監管規范體系化之疏失與完善》，《華僑大學學報（哲學社會科學版）》2021年第2期，第110—122+131頁。由于本文主要從地方層面探討地方環境立法系統性不足的成因與出路，故不在此對國家層面立法原因過多展開。地方層面環境立法的系統性不足與立法體制機制的疏失之間亦呈因果關系的復雜網狀結構。

（一）地方環境立法主體之間權限不清

第一，地方性法規與地方政府規章的立法權限不清。生態環境事務管理具有復雜性與關聯性，即使是某一具體事項也往往涉及五個以上相關主管部門，行政立法權的擴張趨勢成為行政部門利益合法化的主要原因之一。程慶棟：《新<立法法>視野下我國地方立法權的橫向配置》，《河南財經政法大學學報》2018年第1期，第54頁。而《立法法》與地方配套立法條例的模糊規定，使得地方性法規與地方政府規章在立法項目和范圍上互相交叉，造成地方環境立法系統內部缺乏協調性與協同性。一方面，根據《立法法》對二者“管轄事項”的相關規定，省級地方性法規可以就“屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項”作出規定；省級地方政府規章可以就“屬于本行政區域的具體行政管理事項”作出規定。然而，對于何為“地方性事務”、何為“具體行政管理事項”等，既無顯著列舉，也無具體區分標準。秦小建：《立法賦權、決策控制與地方治理的法治轉型》，《法學》2017年第6期，第82頁。由于規定過于原則，并且核心法律概念的含義不清、容易引起理解歧義，導致二者權限界分不明。另一方面，《立法法》第93條第5款規定，“規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規”，立法形式和位階的可轉化再次模糊了二者權限劃分。表面上為地方政府規章自主創設公民環境義務留下了空間，實質上反映了以何種形式和層級對公民克加環境義務的基礎法理問題。此外，對于設區市而言，還可能為規避省級人大常委會的批準權控制而以“行政管理迫切需要”“應當制定地方性法規但條件尚不成熟”等“合法理由”為因，將帶有自利傾向的事項規定在地方政府規章中，從而能夠簡化地方立法的制定程序，并實現制定即生效的效果。第二，地方人大與其常委會的立法權限劃分不清。一是在我國現行中央層面的立法中，《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》暫未劃分地方人大和地方人大常委會的立法權限；《立法法》也僅在第86條規定，“本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過”，而“特別重大事項”概念的語境化極強，不同時空條件都會影響對“特別”這一程度副詞的理解，導致《立法法》對地方人大及其常委會的立法權限進行了十分有限的劃分。而在地方立法條例中，除了黑龍江省與山西省以外，以黑龍江省制定的《黑龍江省人民代表大會及其常務委員會立法條例》（2016年）第8條、第9條規定為例。第8條省人民代表大會可以就下列事項制定地方性法規：（一）法律明確授權的事項；（二）本省政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境與資源保護、民政、民族等方面的重大事項；（三）省人民代表大會的工作制度；（四）常務委員會報請的事項；（五）應當由省人民代表大會規定的其他事項。第9條常務委員會可以就下列事項制定地方性法規：（一）為了實施法律、行政法規，根據本省實際，需要作出具體規定的；（二）法律授權由常務委員會規定的；（三）除《中華人民共和國立法法》第八條規定的事項外，國家尚未制定法律或者行政法規，根據本省實際，需要先行作出規定的（四）本省的地方性事務，需要用法規加以規范和調整的；（五）規范常務委員會自身活動的；（六）應當由常務委員會規定的其他事項。其他各省尚未列舉或界定“特別重大事項”，二者權限劃分的明確立法依據缺位成為地方性法規制定主體內部權限劃分不清的首要原因。二是地方人大常委會在會議制度、機構設置等方面具有客觀優勢，并且人大常委會是人大內部權力的集中，在組織結構上呈集權性，使得地方立法實踐中地方人大常委幾乎獨攬了地方立法權，地方人大立法權的權威性和主導性難以落實。有學者統計了自2000年以來省級地方性法規的制定和通過主體，99%以上均為省級人大常委會，相同現象同樣存在于設區市的立法實踐中。龐凌：《論地方人大與其常委會立法權限的合理劃分》，《法學》2014年第9期，第13頁。然而，由于地方人大常委會委員組成具有局限性，組織機理和人員背景具有行政化特點，地方人大常委會作為地方人大的常設工作機構，行政色彩相對濃厚，組成人員的官員化導致其更容易為行政機關“俘獲”。如此立法格局造成了地方立法過程中內容部門利益化的傾向，彭貴才、康?。骸兜胤饺嗣翊泶髸⒎嗟男惺箍臻g及實現路徑》，《北方法學》2019年第5期，第135頁。在生態環境等關涉人民基本生存和生活權益領域的地方立法中更容易受到影響，地方環境立法內部因此形成了立法重復、沖突、空白等不協調現象，以及地方環境立法系統內部不同組成部分之間定位混亂、立法空間配置不清等困境。

（二）矯正立法沖突和立法空白的事后機制不健全

第一，立法滯后性是導致地方環境立法內部存在沖突和空白的主要原因。地方環境立法中，常見的立法滯后問題主要有兩個：一是地方環境立法滯后于現實需要。這一問題在執法中尤為突出，主要表現為欲對實踐中的違法行為進行處罰，但無可以依據的法律后果條款，而僅能采取勸阻等方式，威懾、預防效果不理想；例如，根據《水污染防治法》《福建省水污染防治條例》等法律法規，飲用水源一級保護區內禁止游泳、垂釣、旅游等可能污染水源的行為，但在實際執行中，由于福建省各地存在大量雖未劃定為飲用水源保護區但需重點保護的供水水庫，導致難以依據相關立法對違法行為進行明確處理。二是立法滯后于政策變化和社會需求。近年來，許多地方行政機構職能調整變化較大，因機構改革、合并造成立法不匹配的問題較為常見。以海洋工程環境驗收為例，生態環境部已將海洋工程驗收改為備案制，但是國家海洋局仍然保留驗收權力，相應地，在由不同部門主導的立法中針對上述事項所作規定存在矛盾。而各省環境立法未能充分結合生態文明體制改革取得的階段性成果，重視將執法和司法實踐中發現的現實問題和探索出的成熟經驗及時于地方立法中確認以解決沖突問題。第二，不同地方環境立法之間在調整對象、具體目標、調整手段上各有差異，并且環境立法系統內部的立法和修法時間跨度大，在不同立法主體主導下的立法技術和能力也存在差異，系統內部不同立法之間的相關條款并非嚴格經過綜合比對、系統考量、統籌安排，因此對于已制定的立法而言，難免發生彼此之間不協調、不成體系的問題。正是由于立法后常態化制度化工作機制的缺位，地方立法機關未能對“舊法”定期或不定期進行清理和修改。為此，《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出，對于法律規定之間不一致、不協調、不適應問題，應當及時組織清理。2023年修正的《立法法》也在第116條規定，制定機關應當根據維護法制統一的原則和改革發展的需要，對地方性法規、規章和其他規范性文件進行清理，為地方建立以地方性法規為主的立法清理制度確立了方向。因此，有權機關應當依法按照一定程序，對地方環境法規和規章進行系統地分析、分類、整理和審查，對某些內容規定作出存廢的決定，重新確定效力，徐靜琳、劉力銘：《地方性法規與政府規章關系論》，《政治與法律》2008年第1期，第128頁?；蛘咄ㄟ^改變某些內容規定，以適應地方環境治理需要。通過形成地方環境立法后穩定的清理修改制度，保證地方環境立法體系科學、和諧、統一，盡量去除地方環境法規、規章之間的齟齬，及時矯正地方環境立法內部因立法沖突和空白造成的系統性缺陷。

（三）缺乏預防立法重復和立法沖突的事前評估制度

地方環境立法活動本質上是一種社會關系，其科學性主要聚焦于“地方性”特征。李依林：《地方環境立法的科學性辨析》，《政法論叢》2022年第4期，第152頁。但是，地方在環境立法實踐中，因過度追求法制統一，在項目上盲目比照國家層面法律法規重復選題；因中央專屬立法權嚴格解釋和嚴格保留的權威格局，在內容上保持著高度政治謹慎和保守謙抑。向立力：《地方立法發展的權限困境與出路試探》，《政治與法律》2015年第1期，第70—71頁。而地方立法將地方特色讓位于“正確”的同時，忽略了利用有限地方立法資源解決本地區環境問題的實質意義，更忽視了系統論視角下的立法體系化和協調性。事后立法清理制度只能作為提高地方環境立法質量“治標不治本”的彌補之計，由于生態文明建設仍然是未來地方立法的重點領域，加強立法內部系統性的根本方案還在于立法前預防制度的完善。立法前評估即為從源頭上提高地方立法質量的關鍵制度之一。以立法過程為參照系，可以劃分為立法前評估和立法后評估。其中，立法后評估是對立法的“質量、實施效果等進行跟蹤調查和綜合研判，并提出意見的活動”黃龍云主編：《廣東地方立法實踐與探索》，廣州：廣東人民出版社，2015年，第239頁。，受到了學界和地方立法實踐的較多關注，而立法前評估的相應機制尚未成熟，其重要功能有待通過制度予以實現。對于各省急速擴張但系統性不足的環境立法而言，立法前評估的重點在于對立法的必要性、協調性和可操作性的評估。席濤：《立法評估：評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例》，《政法論壇》2012年第5期，第59—61頁。必要性論證既可以避免環境立法重復選題以及交叉項目的立項，還可以減少環境法律制度和規范的重復設計；協調性審查則可以避免地方環境立法的條文規范沖突，以及立法定位不清、立法空白等銜接性不足的情況；可操作性評估，可以改善行為模式無對應法律后果規定的不規范形態，由此多層次綜合提高地方環境立法的體系化程度。

四地方環境立法系統性出路試探

對于地方環境立法系統性困境的破解，首先要劃分地方環境立法系統內部不同立法主體的權限，明確不同類型地方環境立法的立法主導主體；其次要通過建立事前評估制度，在進入立法環節之前即將立法項目置于既有系統中予以論證和考察，從源頭上預防地方環境立法系統的不穩定；最后，針對已經顯現出系統性不足的立法現象，應當通過健全地方立法清理制度予以改善，并適當從地方層面通過“法典化”探索“纂”這一立法形式，增進地方環境立法體系化程度。從而使同一位階的地方環境法規之間立法定位清晰、減少重復與沖突，不同位階的地方環境法規與政府規章之間減少立法重復與空白，地方環境立法系統成為概念、制度、規范相互協調、互相協同的整體。

（一）以法定形式明晰地方環境立法系統內部權限劃分

第一，以法定形式明晰地方性法規與地方政府規章的權限劃分。實踐中，由于地方人大及其常委會立法往往滯后于社會需求，政府作為公共行政管理機關，從提供公共管理服務職責出發，具有對社會需求做出及時回應和規制的義務。因此，地方立法實踐中，不論是地方性法規還是地方政府規章，仍然以政府職能部門主導為主要立法方式，使得部門利益存在法制化空間。為避免由立法主體主導和統籌立法各項環節和程序的權限不清造成的地方環境立法重復、交叉與空白，應當盡快以法定形式劃分地方性法規與地方政府規章的立法權限。根據我國《憲法》規定，地方各級政府是地方各級國家權力機關的執行機關，對本級人民代表大會負責并報告工作。所以地方人大與同級政府是決策與執行、監督與被監督的關系。同理，地方性法規與地方政府規章也并非縱向上的行政從屬關系，而是橫向的監督關系，不同的是，前者是地方民主的反映，后者是執行前者的產物。此外，《立法法》規定，地方政府規章只能“根據”上位法制定，一般不存在創制新的權利或義務的情況。因此，地方政府規章的制定權限的本質是授權立法，阮榮祥、趙浥主編：《地方立法的理論與實踐》（第2版），北京：社會科學文獻出版社，2011年，第99—103頁。以執行性為主、兼顧地方性為功能定位，其相對于地方性法規而言應當具有實施性和配套性?！傲⒎ǖ谋举|在于以法律形式對公民的強制性義務為具體權利的實現和社會秩序的維系提供條件”秦小建：《立法賦權、決策控制與地方治理的法治轉型》，《法學》2017年第6期，第85頁。，由于環境立法涉及利益多元，立法過程只有經由民主程序，才能夠保證其可接受性，為具體環境治理規則的制定和優化提供信息和理性基礎。為此，對于義務強制性程度高的，應當采取地方環境法規這一民主性更高的立法形式，由地方人大從事權劃分的角度，事先統籌各部門在具體環境治理過程中的職責，在此基礎上完成立法。從而避免被單一政府部門主導而產生各自為政的情形，即從部門利益主導轉向人民利益主導，克服政府部門過多參與立法程序帶來的立法重復、沖突與空白等不協調、不成體系問題?；诖?，地方性法規與政府規章的權限可以劃分為只能制定地方性法規的事項和二者的共同制定事項。程慶棟：《新<立法法>視野下我國地方立法權的橫向配置》，《河南財經政法大學學報》2018年第1期，第60頁。由于地方立法機關的權限劃分屬于實施型立法，閆然：《立法法修改五周年設區的市地方立法實施情況回顧與展望》，《中國法律評論》2020年第6期，第176—177頁。省人大可以通過地方立法條例具化《立法法》的相應內容，如采取列舉等方式確定“特別重大事項”的范圍或特征，界定《立法法》中“具體行政管理的事項”內容，以法定形式明確地方政府規章和地方性法規的權限劃分。

第二，通過地方立法條例明確地方人大與其常委會的分工。首先在理論層面上，“立法權與司法權和行政權相比的最大特點在于民主性，其運行要以追求民主為根本的價值取向”李林：《立法理論與制度》，北京：中國法制出版社， 2005年，第305頁。人民代表大會制度是承載和體現人民主權原則的制度形態，是實現民主立法的根本方式。環境立法對民眾的切身利益影響具有直接性，民主化應當成為地方環境治理現代化的基本屬性。立法代表人數眾多，能夠讓更多利益相關者參與到環境制度安排中進行更為廣泛、充分的利益博弈，為此，從地方環境立法的民主性角度考慮，逐步由人大常委會主導向人大主導立法轉變是必要的。其次，從規范層面來看，《憲法》規定地方人大常委會是地方國家權力機關——地方各級人民代表大會的常設機關，地方人大是根本的主體地位，地方人大常委會處于派生的服從地位。再次從歷史層面來看，1979年設立地方人大常委會的初衷是避免地方人民代表大會的權力因為閉會而落空。由此，應將地方人大常委會的職能定位于為人民代表大會的履職提供更好的服務，而不是代替其行使立法等權力。肖巧平：《地方人大與其常委會立法權限劃分研究》，北京：法律出版社，2015年，第 205—206頁。最后，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，省、設區的市、縣三級人大可根據需要設立人大法制工作委員會等專門委員會，并以研究、審議和擬定有關議案為主要職能，故而由地方人大行使立法權合法且可行。袁明圣：《我國地方立法權的整合問題研究》，北京：中國政法大學出版社，2016年，第212頁。通過構建以專門委員會為主的地方立法工作機制，削弱常委會立法的絕對主導地位，避免立法機關行政化的程序設計，減少常委會組織機構和權力機構的行政化色彩。具體路徑上，可以在地方立法條例中明確何為“特別重大事項”，清晰劃分地方人大與其常委會的立法權限，矯正地方人大常委會在立法中的絕對優勢地位。例如，通過列舉規定，本行政區域內政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境與資源保護等工作中涉及全局的、有重大和長期影響的事項，對公民權利和利益有重大影響的事項等為地方人大的專屬立法范圍。肖巧平：《地方人大與其常委會立法權限劃分研究》，第 190—191頁。同時，由于實體決定的不確定性，可參考《立法法》第17條、第18條，規定由地方人民代表大會主席團對“特別重大事項”進行認定并列入地方人大會議議程，輔之以其他合理程序設計確立地方人大在立法中的主導地位。

（二）完善地方環境立法前評估制度預防立法割裂

立法前評估制度是地方環境立法質量的“入門關”，即在正式進入立法過程之前，按照一定程序、標準、方法，對立法目的、選題、內容的必要性、可行性、有效性，以及實施的成本效益進行審查、預測、評估。周怡萍：《立法前評估制度研究——以地方立法為視角》，《人大研究》2014年第8期，第36—40頁。對于制定、修改較為頻繁的地方環境立法而言，立法評估應以立法機關為主導，以第三方機構的參與為補充，加強對立法必要性、協調性、可操作性等方面的系統評估，從源頭預防立法項目或選題的重復，以及具體內容的重復、沖突和缺位，以加強立法體系化和協調性為導向進行慎立。由于立法前評估的含義較為寬泛，各省可結合本地實際情況，盡快確立并實踐立法前評估制度，在相對成熟時總結經驗，上升為由地方立法條例予以確認的法定制度。

第一，充分論證和評估地方環境立法的項目選題。立法項目的選題是避免地方環境立法的重復與沖突的起點，其必要性必須經過嚴格論證與審查?！傲⒎?，即以審慎刻意的方式制定法律，已被論者確當地描述為人類所有發明中充滿了最嚴重后果的發明之一?！保塾ⅲ莞ダ锏吕！ゑT·哈耶克：《法律、立法與自由》（第1卷），鄧正來等譯，北京：中國大百科全書出版社，2000年，第113頁。因此，地方環境立法項目應當一方面滿足社會自足性和法律自足性，即確定某一環境治理問題無法被社會規范等其他規范形式所替代，且無法通過實施現行法律規定或通過法律解釋予以解決，由省人大進行嚴格把關。楊銅銅：《地方小切口立法的形式主義困境及其破解》，《學術界》2022年第10期，第157頁。另一方面，立法選題應從地方生態環境的實際出發、以解決“真”問題為切入，通過小切口立法避免“大而全”的形式主義導致的內容重復、沖突與空白。最后，還須進一步排除重復立法問題。評估新立法的調整對象和范圍是否可能與已有立法交叉重疊，如果答案是肯定且必要的，還應針對目標部分在具體條文上進行協調性評估，避免浪費有限立法資源，同時提高地方環境立法的系統性。第二，系統評估和審查地方環境立法的條文內容。首先，對于已有的條文規定，一般不必也不應再重復。例如流域立法沒必要再重復水污染防治和水資源立法的一般性、原則性規定，而應當聚焦重點于自身流域特性加以專門規定或保護，突出強調調整具體特定問題，明確自身立法功能與定位。其次，加強條文內容的地方特色和可執行性。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上，就地方立法工作重點和形式提出了要求，要求地方立法從地方實際出發，解決突出問題，具有地方特色；形式上則應當堅持“需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞‘鴻篇巨制”習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 ??為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《中國民政》2021年第6期，第4—9頁。為此，自主性地方環境立法應當遵循問題意識原則，將無法體現地方環境特色的條款排除在規范體系之外，減少非實質性條款設置也有利于緩解環境立法之間重復和沖突問題。實施性地方環境立法應當以上位法規定抽象、模糊之處的具體化為主要任務，例如可通過量化法律責任規范的內容等方式細化上位法條文，以提高可操作性。具體形式可參考《河南省道路交通安全條例》第42條對《中華人民共和國道路交通安全法》第76條中“適當減輕”這一不確定概念的具化，該規范進行了相對明確的分類規定，《河南省道路交通安全條例》第42條機動車與非機動車駕駛人、行人之間發生交通事故，機動車一方有事故責任的，對超出機動車交通事故責任強制保險責任限額的部分，由機動車一方按照下列規定承擔賠償責任：（一）機動車一方在交通事故中負全部責任的，承擔百分之百的賠償責任；（二）機動車一方在交通事故中負主要責任的，承擔百分之八十的賠償責任；（三）機動車一方在交通事故中負同等責任的，承擔百分之六十的賠償責任；（四）機動車一方在交通事故中負次要責任的，承擔百分之四十的賠償責任。大大提高了法條的實用性。最后，重點審查地方環境立法文件中的條文協調性，以在進入立法環節之前及時矯正立法偏差，形成體系化的制度和規范設計。具體包括：針對立法中規定的行為模式，是否存在對應的法律責任規范；處于同一位階的不同環境立法之間，針對相同或相似行為模式，是否制定了相互沖突的法律后果；不同環境立法文件之間是否存在不相一致的概念表述等。

（三）健全地方立法清理制度適時消除立法沖突和重復

立法是一個包含“立改廢釋纂”等多種形式和活動的系統工程，地方環境立法達到一定數量后基本可以涵蓋當地環境治理需要的主要方面，對于已制定立法的體系化改善，其重點任務主要體現在制定以外的修改、廢止、解釋和編纂等形式上。地方立法清理作為一項高效的法律變動機制，通過對一定時間內的規范性立法文件進行系統審查，視情況對其進行補充、修改或廢止，可以在一次立法清理活動中批量化處理地方立法文件，具有周期短、效率高等制度優勢。目前，地方立法的清理以“運動式”居多，具有隨意性，如果執行機關未根據執法情況及時反饋、匯報給立法機關，立法機關未對立法文件進行適時清理，將不利于地方立法質量和效能的提升，陳軍：《地方政府立法權研究》，北京：中國法制出版社， 2012年，第209—211頁。因此有必要將清理機制制度化、法定化。地方立法清理制度主要針對的對象包括：地方不同立法之間針對關聯事項規定的不協調的法律規范；立法項目重復導致的具體規范矛盾和沖突問題；隨著我國生態文明體制改革的深入和生態文明建設的推進，不再適應發展規律的具體制度措施等規定。近年來，生態文明建設領域的改革政策文件相對較多，一方面，雖然法律的穩定性難以滿足改革的變動性需要，但改革同樣以“增強系統性、整體性、協同性”為目標，需要立法提供指導，以減少改革的不規范性和任意性；另一方面，改革的實踐成果和成熟經驗推進立法不斷完善，立法應主動適應改革和社會發展需要，與改革決策相銜接。因此，地方立法清理制度在適用于生態環境領域時，應當著重承擔協調立法與改革張力的功能，消解環境立法對于現實需求的滯后性和不適應性，通過建立常態化工作機制平衡好改革與立法之間的關系，使二者相互促進。

建立以定期清理為主、專項清理相結合的立法清理模式。地方立法清理常態化，即每隔一定時期對現行有效的立法進行審查，以適應立法的生命周期，克服地方環境立法體系內部由于概念不一致、法律責任條款沖突、立法大量重復等情形造成的“不系統”狀態，發揮清理制度的最大效能。同時，對生態環境這一上位法頻繁變動的領域，適當增加清理頻率，可于新出臺中央立法等特殊情形發生之后進行專項清理，并及時向社會公布包括繼續有效、廢止和部分失效等結果在內的立法文件目錄，以保證地方環境立法內部協調統一。如在《長江保護法》《黃河保護法》等流域立法出臺之后，所涉省份可以結合上位法的立法價值、立法思維和具體制度內容，將各省水事立法、流域立法、涉水立法之間存在交叉、重復、沖突的條款進行體系化梳理、修改與清理，孟慶瑜、張思茵：《論流域生態安全的法學邏輯與法治保障》，《治理現代化研究》2022年第6期，第73頁。實現與社會發展相適應、與中央立法精神相一致的地方環境立法系統內部協調。

（四）探索“法典化”的地方經驗以增強環境立法系統性

地方環境立法數量不斷增加，體系逐漸龐雜，加之立法、修法之間的時間跨度大，逐漸呈現出與中央環境立法相似的“歷時碎片化”與“共時碎片化”現象，同樣需要統籌立改廢釋篡，以提高地方環境立法內部的協同性、時效性。呂忠梅：《環境法治建設十年回顧與環境法典編纂前瞻》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2023年第1期，第28頁。但是，中央層面的立改廢釋纂和決定等立法形式都已實際運用，童衛東：《新<立法法>的時代背景與內容解讀》，《中國法律評論》2023年第2期，第200頁。而地方層面的立法形式卻較為單一。在我國環境法典編纂的重要歷史機遇下，地方可以借此機會對龐雜的環境立法系統進行清理、匯編、分析和審查，按照系統化、體系化的目標對地方環境法律規范進行修改、廢止、整合與完善，田亦堯：《改革開放以來的地方環境立法：類型界分、深圳經驗與雄安展望》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》2018年第6期，第70頁。以“法典化”形式制定法典化性質的綜合條例。實踐中，如珠海市在環境保護方面只制定了一部《珠海市環境保護條例》（2008年），該條例在結構體例上分為總則——環境保護規劃——污染物排放監督管理——環境污染防治——節能減排——生態保護——法律責任——附則，共8章 123個條文，融合了環境保護一般性規則、污染防治和生態保護的具體規定，還包括了節能減排的規定，是具有某種法典化色彩的地方生態環境立法。由于國家環境法律和政策的發展變化頻繁且幅度較大，地方對已有生態環境保護立法進行廢、改、立的任務較重，對于福建、廣東、貴州等立法數量多、體系較為完整的省份而言，可以“法典化”為提高地方環境立法系統性的進階目標，對現有環境立法進行保留、修改、刪除、增加等形式的適度整合，形成“地方性環境綜合條例+地方性單行立法”的立法體系。一方面，這一地方環境立法模式可以通過厘清不同環境立法之間的關系定位，相對全面地避免不必要的立法重復和沖突。以福建省為例，通過進一步梳理、整合《福建省生態文明建設促進條例》和《福建省生態環境保護條例》，作為綜合條例的總則部分。對于已在總則部分提取的公因式，原則上不再在分則中重復規定，以此減少各環境要素污染防治單行法之間以及其與綜合性立法之間的重復；對于自然生態保護單行法中重復規定的制度，也應當通過提取公因式的方式在綜合條例中予以規定。由此可以解決現行地方環境立法內部，因綜合性立法之間定位不清、綜合性立法與單行立法之間空間分配不明導致的立法重復、沖突與空白的難題。此外，還可以通過“綜合條例+單行立法”這一動態的“適度法典化”形式，呂忠梅：《中國環境立法法典化模式選擇及其展開》，《東方法學》2021年第6期，第 75—76頁。保留必要的流域、生態區域立法，與綜合條例之間形成特別法與一般法的關系，對于自然要素和生態系統的客觀特性導致存在交叉的制度和規范進行充分協調。另一方面，這一立法模式還可以系統解決規范間的沖突，填補規范缺位和立法空白。以綜合條例中法律責任條款的設置為例，在行為模式條款基本完善的前提下，從內部體系化、協調性原則考慮，其應當首先與行為模式中義務性條款或禁止性條款相對應，并盡可能作出明確具體的規定；同一行為模式導致不同法律后果的關聯責任條款之間應當相互協調，盡量防止交叉執法、多頭處罰，以此提升條文規范間邏輯融洽程度，加強地方環境立法體系的協調性以及規范的可實施性。

目前地方環境立法已初步形成較為完整的系統，類別上與中央立法相呼應，包括綜合性立法、污染防治類立法、環境和生物多樣性立法、資源保護利用類立法、流域性生態環保類立法、特殊地理地域保護類等不同子系統；《栗戰書在生態環保立法工作座談會上強調 深入貫徹習近平生態文明思想 加快完善中國特色社會主義生態環境保護法律體系》，中國人大網，（2022-01-14）［2023-06-15］，http：//wwwnpcgovcn/npc/c2/kgfb/202201/t20220114_315873html層級上，則由橫向上處于同一位階和縱向上處于不同位階的具體環境立法交錯組成。體系思維是系統性的內在要求，它是一切法律體系的構造基礎，楊銅銅：《地方小切口立法的形式主義困境及其破解》，《學術界》2022年第10期，第163頁。只有其內部不同組成部分之間協調一致、不相沖突，銜接順暢、不相重復，才能凸顯地方環境立法的系統優勢，以提高地方環境立法質量和法治水平，助力于地方環境治理效能。為此，應當通過內部清晰的地方立法權限劃分、完善的立法前評估制度、常態化的立法清理制度、以及探索“法典化”的地方經驗等，從立法體制機制的不同環節，協同避免從立法選題到立法制度再到立法規范的重復、沖突與空白。

The Systemic Dilemma of Local Environmental Legislationand the Solutions

LV Su

Abstract： Enhancing the systemic nature of local environmental legislation is the basis and necessity to improve the quality of local environmental legislation. From the viewpoint of system theory， the provincial environmental legislation in Fujian Province as a whole， from the selection of legislative topics， institutional norms to specific provisions， there are different degrees of legislative duplication， conflicts and gaps and other “unsystematic” dilemmas. The reasons for this are closely related to the unclear authority of local environmental legislation， the unsound mechanism of post-cleaning and other corrections， and the absence of prior legislative evaluation system. To this end， the division of authority within the local environmental legislation system should be clarified in legal form， and on this basis， the pre-evaluation system of local environmental legislation should be improved to prevent legislative fragmentation， the clean-up system of local legislation should be improved to eliminate legislative conflicts and duplication in a timely manner， and the local experience of “codification” should be explored to enhance the systemic nature of environmental legislation. The systematic nature of local environmental legislation and the quality of local environmental legislation would be improved through the two paths of “treating the symptoms” and “treating the root causes”.

Keywords： local environmental legislation; legislative quality; systematic; systematization

作者簡介：呂穌，華東政法大學經濟法學院博士研究生，主要研究方向：環境法學（E-mail：lvsu1226@163com；上海 200042）。

基金項目：福建省社會科學基金特別委托省人大理論研究項目“地方生態環境保護立法空間研究”（FJ2022TWRD004）；華東政法大學優秀博士學位論文培育項目（2023-1-013）

【責任編輯：陳西玲】