從教育管理走向教育治理

程紅兵

摘 ? 要： 教育管理的思維本質是一種垂直型的權力結構，而教育治理的思維本質是一種水平化的權力結構。學校治理體系變革，就是由單一的政府管理向學校公共治理的變革，由垂直化權力結構向水平化權力結構的轉變。學校公共治理模型的要素包括三個閉環：主體關系，權力運行，體系重塑。學校內部治理體系模型是“三治”鼎立結構：法治——全面、全程依法治校；共治——利益攸關方共同治理；專治——學校專業化自主治理。

關鍵詞： 教育治理；學校公共治理；學校內部治理；專業自主治理

在教育改革進入深水區的當下，將“治理”與“現代化”聯系起來，國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標細化到教育領域，便引申出了“教育治理”的相關理念，由“教育管理”轉向“教育治理”，進而加速“教育治理”的現代化進程，這是一個積極的命題。在各級各類學校組織的復雜化、結構的多樣化、水平的差異化以及人民群眾教育訴求個性化的背景下，公平與效益的博弈、質量與速度的糾結，無不對教育發展理念和教育治理方式帶來全方位的沖擊，催促著中國教育加快實現由教育管理向教育治理轉變。1 在創新求發展的年代，學校要保持發展的可持續性和先進性，必須基于現代教育治理理念，推進學校主動變革，完善學校治理結構，建立現代學校治理體系。

一、何為教育管理？

教育管理的思維本質是一種垂直型的權力結構。上下級的關系是我說你聽、我要你做、我管你從，上級權力無限大于下級，權力不受約束（除上級外）。這樣常常導致獨攬權力后“一管就死”的局面，“一管就死”表現在學校層面上就會出現千校一面、萬人同語的現象?；A教育學校同質化現象非常嚴峻，辦學目標、理念口號日益趨同，許多學校照搬來自西方的一些時尚教育概念，根本來不及消化；學校的改革項目、具體措施也缺少差異，并沒有基于自己學校的具體問題、獨特的辦學條件針對性地采取相關措施；學校急功近利、分數至上的現象十分嚴峻，大多數學校同質同形。

上級權力無限大于下級也常常導致一些地方的教育行政部門和基層學校掌握權力之后的任性傲慢，導致權力的放任濫用，由于缺少相應的制衡，甚至成為“絕對的權力”，出現一些腐敗現象。

二、何為教育治理？

教育治理的思維本質是一種水平化的權力結構。教育治理是通過教育多元主體的合意民主、合謀共治、協商對話、相互協調來實現學校共同目標的活動過程。1

所謂學校治理體系變革，就是由單一的政府管理向學校公共治理的變革，由垂直化權力結構向水平化權力結構的轉變。這種變革是教育受到外部社會背景的深刻影響所致，也是教育內部自身發展邏輯的必然和現實的需要。我國學校治理的邏輯走向經歷了三個階段：政府治理、市場治理、公共治理，即由開始的單一管理主體——政府，到后來改革開放之后引進市場機制的市場治理，發現存在許多根本問題，接下來必然走向以政府為核心帶動社會各方一起協同進行教育治理的公共治理。教育治理體系包括學校公共教育治理體系和學校內部教育治理體系。學校公共教育治理體系是指外部關系結構，主要是指政府、學校、社會三者之間的關系及其協調，一般所說的體制機制改革主要是指外部關系結構系統；學校內部教育治理體系是指內部關系結構，主要是指學校校長、教師、學生、家長之間的關系及其協調。2 學校教育治理的價值思想就是促進學生健康發展。

三、學校公共治理模型建構

改革實質是教育治理主體、定位、權力的三維變革。教育公共治理引入多元主體協商辦學，就是明確政府相關管理部門及其他利益攸關方依法治教。

1.主體

由單一主體轉變為多元主體，即由政府一個主體，轉變為政府、社會機構、學校、社區、家長、學生多元主體。在此背景下確立學校治理的三方主體核心：政府教育主管部門、學校董事會或理事會、校長管理團隊。而家長、學生、社區既是參與者，也是監督者。

2.定位

定位主體之間的關系和各主體的責任。定位主體關系：由“領導+管理”的模式向主體間合作關系模式轉變，即由原來的政府決定學校做什么事、怎么做事的單一主體管理，轉變為社會多元主體相互合作決定學校應該做什么事、怎么做事。定位主體責任：各主體都有自己的責任，政府教育主管部門的主要角色是政策、法規的制定者與管理者，是政策、法規執行的監督者；理事會或董事會等機構的角色是辦學者，承擔聘任或解聘校長、審核學校發展規劃、審議學校財務預算和審計學校財務決算等學校大事；學校以校長為首的管理團隊是具體的辦學者，實際領導與管理學校；家長、學生、社區是學校工作的參與者，也是學校辦學效益的監督者。

3.權力

這里指的是權力分解或權力下放，主要分為三步：第一步，政府放權給理事會、董事會，即教育局把學校辦學權力下放給學校理事會或董事會等相關機構，這樣可以實現功能轉換，由政府管辦評合一走向管辦評分離，即政府是管理者，機構是辦學者，社會是評價者，由政府自己辦學走向委托辦學；第二步，理事會、董事會這些機構要賦權給校長管理團隊；第三步，學校管理團隊要規范而高效地使用權力，建立現代學校制度，實現制度更新。

確立權力運行機制。改變權力運行向度，由權力單向度向權力多向度轉變，政府一方面對機構賦予權力和責任要求，另一方面要監督學校的辦學方向和效益。理事會、董事會等機構既要完成政府賦予的責任和要求，也可以向政府尋求相應的資源和政策支持。學校既要服務于學生、家長、社區，也有權教育學生和指導家長。學生、家長、社區各方既有權向學校提出教育教學服務的要求，有權監督評價學校的辦學和教育質量，同時也要尊重學校辦學管理團隊的學校管理權，尊重教師的教育教學權和學生管理權。1 如此一來，學校才能實現權力運行機制再造。

改革是對習慣的嚴峻挑戰，涉及權力的改革更是如此。一般說來，有權的人習慣于掌權，不習慣于放權；有權的人習慣于命令，不習慣于協商?，F實的常態就是從上到下的等級結構，上級命令型管理；上下級關系就是教育局發指令，學校無條件服從。如此一來，學校則處于被動狀態。理想狀態應該是學校處于主動狀態，學校利益攸關方應該是平行的網絡結構，教育實行協商型治理；學校利益攸關方是共同主體，各方互動，商議解決問題。

學校公共治理模型的要素：三個閉環。第一個閉環：主體關系，確立主體多元、主體關系、主體責任、雙向運行的變革維度。第二個閉環：權力運行，教育局放權—理事會賦權—校長團隊用權，科學方能致遠。這里必須強調的是，放權不是放棄政府的責任，政府放權，但不放棄引領；政府放手，但不放棄扶持；政府放權，但不放棄評估。政府的引領可以采用三種方式：專家引領——以專家引領為先導的互動對話學習方式；同伴引領——以同類學校為組合的校長學習型組織的建立；領導引領——以政府領導直接介入行為共同體以協商研討遭遇的問題。同樣，政府雖然放手，但不放棄扶持，可以通過項目的方式扶持學校，項目主要包括促進學生全面健康發展的相關課改項目，以及積極有效地促進教師專業發展的項目。扶持薄弱學校的提升發展，可以是多種形式，如政策支持、財力支持、物質支持、人力支持。同理，政府放權學校，但不放棄評估，政府可以評估學校的辦學方向，評估學校的辦學績效，評估學校的發展空間。評估的方式也是多種多樣，如項目評估、學生素養評估、課堂評估、課程評估、教師專業素養評估等。第三個閉環：體系重塑。它包括：功能轉換，即管辦評分離；機制再造，即確立權力運行的多向度；制度更新，即建立現代學校制度，三個行為要素需要各自形成一個完整的閉環。只有走通以上三個閉環，才能實現學校治理體系重塑。學校公共治理模型見圖1。

四、學校內部治理體系模型重塑

學校內部治理體系模型結構為“三治”鼎立：法治——全面、全程依法治校；共治——利益攸關方共同治理；專治——學校專業化自主治理。

1.法治

學校依法治校包括三個層面的含義，其一是遵守國家的法律法規，這是學校對外對內的行為準則與行為關系，法律法規包括國家法律、地方法規、行業規則，自覺遵守是學校應該采取的行為關系。其二是學校對外協議，這是學校與外部主體的權力與行為關系，外部主體包括政府及派出機構、社會機構、社區家長等，學校與其產生的行為關系模式應該是協議合同下的交往合作模式。其三是學校內部制度，這是學校內部各主體之間的權力與行為關系，內部主體包括教師、職工、學生、校長管理團隊等，他們之間的行為關系應該是規章制度下的科學運行。

必須指出的是，學校應該依法治校，而不是以法治校，以法治校是學校以校長為首的管理團隊以法律法規、制度約束教師、學生、家長及其他合作者，而自己處于法律法規、制度之上，不受約束，其本質就是把法律法規制度當成管理工具，學校管理者擁有無限管理權力。而依法治校則是校長管理團隊和教師、學生、家長及合作方都處于法律法規、制度之下，都受法律法規、制度的約束，學校管理者是有限管理權力。實現學校法治的關鍵在于對掌權者的限制和約束。

2.共治

所謂共治就是學校教育利益攸關方共同治理，涉及組織結構、參與方式、治理生態。

學校組織結構是三層組合的共治結構。決策層：董事會或理事會——教育局代表、家長代表、教師代表、校長、社會代表等；校務會——書記、正副校長、工會主席、校辦主任；執行層——校內各部門、各種工作委員會、各年級、各教研組等；監督層——教代會、學代會、家委會、社委會等。共治結構的內容涉及利益主體結構、權力配置結構、權力制衡機制。

參與方式是三維互動的共治方式。其一，縱向互動是上下互動：一種是自上而下，從董事會或理事會到學校管理團隊，董事會或理事會決定學校大事，包括聘任或解聘校長、審核學校發展規劃、審議學校財務預算和審計學校財務決算等，校長管理團隊是全程管理學校各項工作；另一種是自下而上，教職工全員參與學校管理，每位教職工都是學校的主人，理應參與學校管理過程之中；中小學生適時參與學校管理，畢竟學生以學為主。其二，橫向互動是左右互動，社區家長是有序參與，社會機構是市場化參與。其三，縱橫互動是雙方互動或者多方互動，通過協議、制度的方式做到規范有序的互動，協商談判的方式具有彈性，相對靈活，且多方互動，可以彼此制衡，達成多贏。

學校教育治理生態是三環融合的共治模型。三環指的是共識、共治、共享，所謂共識，即利益攸關方必須就學校教育達成基本共識，以促進學生健康發展為基本價值取向，彼此有度退讓，依托溝通形成最大的共識；所謂共治，即利益攸關方基于共同價值觀、基本共識采取一致的治理行為，彼此尊重，讓渡和分享權力，建立一種責任分擔機制；所謂共享，即學校治理各主體共同享有教育的基本成果——學生健康成長，學校形成倫理性的治理生態，利益攸關方達成和諧默契。利益攸關方共同治理模型見圖2。

3.專治

專治即學校教育專業人員遵循教育的基本規律，實施學校專業化的自主治理。在學校內部形成一個結構閉環，包括三個方面內涵：面向未來——三維立體的辦學理念，文化自覺——三階遞進的專業素養，立體改革——組織層級的結構變革。

（1）面向未來——確立三維立體的辦學理念

三維指的是人格培養目標、自主辦學方略、開放辦學思路，這三個方面構成立體的辦學理念。人格培養目標就是要堅持立德樹人、促進學生全面發展，培根鑄魂，啟智增慧，著力培養學生正確的價值觀、必備品格和關鍵能力。自主辦學方略，就是中小學校依照2020年9月教育部等八部委發布的《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》，依法依規行使好三個自主權：事權，教育教學的事權；人權，人事工作的人權；財權，經費的使用權。開放辦學的思路就是學校打開辦學思路，教師打開課程、課堂，最終讓學生打開自己的思維境界，開闊視野和胸懷，開放思維。

（2）文化自覺——三階遞進的教師專業素養

第一階：向海內外尋找優秀教師，學校教師隊伍從同質組合走向異質組合。教師可以是應屆大學畢業生，也可以是資深教師、大學教授，還可以是工程師、記者、編輯等；教師畢業的學校類型也可以多種多樣，師范類、綜合類、理工類、藝體類等都可以；教師所在的地方區域是多元的，可以是中國內地的，也可以是港澳臺地區的，還可以是外國的。這樣組合的教師隊伍文化背景、知識結構、社會閱歷不同，相互碰撞，充滿活力，能夠實現“1+1>2”的團隊效應。

第二階：從課堂里成長。教師成長的舞臺主要在課堂，教師首先要習得教學規范，掌握教學規律；學校組織教師創生教研文化，深入研究課程教學，形成百家爭鳴的教研氛圍；最終教師實現個性教學，百花齊放。如此，教師由教學規范走向教學自由。

第三階：在課改中發展，參與課程改革是教師發展的必由之路。首先，實施國家課程，落實到位；其次，借鑒國外課程，取人之長；再次，創生自主課程，東西融合。實現教師從學習課程走向創生課程，讓教師從工具人變為目的人，摒除教師作為單純教學工具的傳統觀念，確立教師專業發展是學校發展的目的所在，善待教師，守護教師熱愛教育的初心，助推教師成長。

（3）立體改革——學校組織層級的結構變革

首先是組織結構變革。筆者先后創辦深圳明德實驗學校、上海金瑞學校，學校的組織結構由復雜式走向單純式。一般學校的部門設置有辦公室、人事處、教導處、德育處、科研處、后勤處、安全辦等，部門多，干部就多。干部一多，客觀上就減少了一線的教學工作，而且干部相互之間協調成本大，影響工作效率。筆者在深圳明德實驗學校、上海金瑞學校只設置兩個部門：一個是課程處，統一管理學校教育、教學、教科研、教師培訓等工作；另一個是校務辦，統籌管理學校除上述工作之外的所有工作，包括行政、后勤、人事、安全、招生等。組織結構簡潔明了，減少扯皮，管理高效。

其次是管理層級變革。一般學校的管理結構層級為校級—中層—小組—個體；隨著微信群的廣泛使用，人們自然而然地派生出“群際”這一非正式組織形式，而且運行自如。學校的管理層級也有較大的改革空間，“群際”應成為一個過渡期，這就形成五個層級的管理結構：校級—中層—小組—群際—個體。未來學校的管理結構將演變成以下層級：校級—群際（穩定的小群）—群際（彈性的小群）—個體，群際結構由校內攸關方（管理者、教師、學生、家長）和校外資源方（政府、機構、社區、個體）構成。如此管理層級自然壓縮，實現扁平化管理，低重心治理。

群際組合有如下特征：一是項目化，即因為項目而產生的群際，例如智慧教學群組，就是參與智慧教學項目的人員組成一個群；二是自組織，是相關人員自發組織的，例如班級家長群；三是階段性，群際因工作需要而創設，也會因工作結束而解散，例如校運會裁判群；四是非固化，群際是按需而設，當然也就按需而散；五是水平化，群主與各位成員之間沒有上下級關系，完全是平等的。

群際的產生是有現實依據的，當下網絡化的線上學習越來越普遍，固化的結構狀態越來越少，多元化的群際現實越來越多見，因此，學校管理層級的變化也是水到渠成。其實企業界早就開始了這種群際方式管理層級改革，華為實施的“軍團”本質上就是項目群。任正非解釋，“軍團”模式來自美國互聯網公司谷歌，是把基礎研究的科學家、技術專家、產品專家、工程專家、銷售專家、交付與服務專家全都匯聚在一個部門，提升內部溝通效率，把業務顆?；?，縮短產品開發、進步的周期。1

減少層級，甚至取消中層，有利于權力向教學一線傾斜，資源向教學一線傾斜，服務向教學一線傾斜；而且群際靈活，適應學校變化的工作項目、工作內容。

4.三治關系

法治、共治、專治“三治”鼎立，“三治”之間的正態關系應該是：法治是基礎，共治是條件，專治是目標。當然“三治”之間也是有區別的，法治講法理，講究合法性，法治能夠保證基本的權力運行；共治講情理，講究合目的性、合價值性；專治講公理，講究合規律性，教育的專業治理講究合乎教育的規律。因此，“三治”之間也是有矛盾的，法治與專治之間的矛盾就是必然的，教育改革必然沖撞舊有的制度，舊有的制度不能適應現在教育形勢的發展，更不能適應未來社會發展的需求，所以必須探索新制度，為當下和未來的發展奠定基礎。衡量教育改革的標準就是看教育改革的出發點是否著眼于解決問題，是否促進教育事業的發展，是否理性，是否堅持協議精神，是否保證公開、公平、公正的程序，最終是否有利于學生發展、教師發展、學校教育事業發展。

共治與專治也是雙向制約的。共治制約專治，學校利益攸關方向學校提出相關教育要求，并參與督導評價學校的教育方向和教育質量；共治服務專治，學校利益攸關方調動各方資源為學校教育教學服務，并幫助學校開拓教育資源；專治影響共治，學校作為專業的教育機構，在把握學校發展方向方面起著主導作用，并在教育方法上給予相關人士積極有效的指導；共治服從專治，教育的專業問題當然還是由專業人士做主，按照教育規律辦事。

學校治理體系變革起點在領導者、管理者，難點也在于相關領導者、管理者。領導者、管理者應轉變為協商者、服務者，以真正有效的放權換取學校辦學自主權，實現多元主體辦學，從而實現由管理走向治理的變革，最終實現學校教育善治。

From Education Management to Education Governance

CHENG Hongbing

（Shanghai Jinrui School，Shanghai，201203）

Abstract： The thinking essence of education management is a vertical power structure while that of education governance is a horizontal power structure. The transformation of the school governance system is the transformation from single government management to schoolspublic governance，and from a vertical power structure to a horizontal one. The elements of the schoolspublic governance model include three closed loops of subject relationships，power operation，and system reshaping. Its internal governance system model is a tripartite structure of“three types of governance”：rule of law-comprehensive and full-scale governance of the school in accordance with the law；co-governance-joint governance by stakeholders；special governance-professional and independent governance of the school.

Key words： education governance，schoolspublic governance，schoolsinternal governance，professional and independent governance