社區治理專業化水平測度:實踐邏輯、模型構建及應用策略

吳軍民 郭雨欣

(江西財經大學,江西 南昌 330013)

一、問題的提出

當前,我國正以前所未有的廣度、深度、速度、強度和銳度進入新時代社會轉型期。政治、經濟、社會、文化全面轉型,市場經濟體制改革進入完善發展新階段,信息社會、風險社會、數字社會撲面而來,社會利益結構持續分化日趨多元,法治社會由彰顯義務本位價值觀向權利本位價值觀轉變,政府治理由“全能政府”向有為政府、責任政府轉變。由社會轉型多維規定性所決定的利益分化、體制機制轉軌、發展不均衡、社會價值觀劇變等都給社會治理帶來巨大挑戰和壓力。這些挑戰和壓力傳導到社區層面所帶來的突出變化是,社區承載的功能越來越多,社區運行所面臨的情況越來越復雜。比如,便民服務、養老救助、平安創建、社區康復、擁軍優屬以及流動人口管理等專門化需求日益增多,為應對重大突發公共事件而采取的限行、隔離、封控、減少聚集等緊急舉措所引發各種矛盾沖突、謠言恐慌、管理漏洞、技術短板等問題頻頻,社區治理的復雜性愈發凸顯,痛點、難點、堵點效應疊加。無疑,這些都要求社區和社會組織具備良好的專業化應對條件與能力。

黨的十九大報告首次提出,要“打造共建共治共享的社會治理格局”“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”[1],這是黨的最高文件首次將社會治理效能的四個維度提高到國家治理戰略的頂層設計高度。2021年7月,中共中央 國務院《關于加強基層社會治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調,要推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動,提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平[2]。同年11月,黨的十九屆六中全會《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》總結了開創中國特色社會主義新時代的十三條基本經驗,其中將社會建設中的“社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平大幅度提升”[3],作為黨的十八大以來社會建設全面加強所取得成效的重要因素。黨的二十大報告繼續強調,“健全共建共治共享的社會治理制度”“加快推進市域社會治理現代化,提高市域社會治理能力”[4],為社區治理專業化發展指明了方向,也為人們測度社區治理專業化水平提供了根本遵循。

市域社會治理是國家—地方治理體系中承上啟下的中介樞紐,社區治理是地方治理的基礎單元,其績效水平直接關系國家—地方治理體系與治理能力的現代化程度。在社會治理效能評價維度體系中,各個維度是有機統一、系統關聯的,若某一維度發展滯后,就會影響市域社會治理整體效能,阻滯市域社會治理現代化進程。其中,社會化強調治理主體的多元化與廣泛性,法治化強調治理的專門法律保障,智能化強調治理的專業化技術手段支撐與運用,專業化則強調治理社會化、法治化和智能化的職業準則與專門標準。概言之,社會化是社區治理的社會基礎,法治化是法律保障,智能化是技術手段,專業化是準則標準。

關于社區治理專業化的內涵,學術界有三種典型的觀點:一種是社會分工論,認為社會治理專業化是尊重社會內部分工規律,遵循現代法治原則,利用專業的組織、人才、技術和設施提升社會治理能力的過程。馬克思社會分工理論認為,專業化是“社會內部的分工以及個人被相應地限制在特殊職業范圍內的現象”“整個社會內部的分工……是各種經濟的社會形態所共有的”[5]。分工產生效能,專業化是分工的產物,提高現代國家社會治理水平必然要求專業化。另一種是技治主義論,主張社會治理專業化是“人民通過他們的公仆科學家和技術人員來進行有效的社會控制”[6],本質上是因為技術專家奪取了政策問題建構與政策制定的壟斷權從而確立起了話語霸權[7][8]。作為“多元階層平衡論”[9]“電子技術時代”[10]“技治主義運動”[11]和“專家知識政治學”[12]等技治主義理論傳統的當代拓展,它遵循科學管理原則和專家政治原則,旨在打通技術進步同社會生活之間的聯系,將科學技術、技術工具運用于社會治理與公共政治、社會變革與改造活動之中,以實現社會運行的理性化、科學化[13][14]。還有一種是符號權力論,認為社會治理專業化是作為承載著國家和地方政府意志、經官方符號體系傳播并被體制及資源保障的符號存在。根據布迪厄符號理論的三元動態關系原則[15],特定社會文化背景下治理的符號意義經過不同解釋者反復使用、傳播和積淀,隱含的專業符號意指逐漸顯現,原初設計及其符號意義反而逐漸模糊,相較之下,專業符號的解釋意義更為人們所認知[16][17]。而這正是符號資本與符號體系塑造社會現實的一種“真正的政治功能”,因為它們“賦予那些已經得到足夠認同的人的權力”[18]。

與豐富多元的概念闡釋相比較,現有文獻關于社區治理專業化水平的測度分析及其指標構建的探討要相對單薄些。而其中更為突出的問題是,將社會工作組織、公益組織或其他社會組織在社區治理中的分布和工作狀況作為社區治理專業化水平的測量,可能過于簡化乃至混淆了分析單位從而導致還原論謬誤?！吧鐓^”是一個空間的、文化的社會有機體,也是一個制度的、經濟的人類共同體,同時還是一個技術的、工具的社會治理系統,“社區”的多重規定性構成社區治理專業化水平測度的本質特征。為此,本文試從社會治理專業化的社會分工、技治主義和符號權力概念維度,闡析政府引入第三方評估測度社區治理專業化水平的實踐邏輯,構建社區治理專業化水平測度理論模型,分析新時代我國社區治理專業化水平測度的現實困境,探討社區治理專業化水平測度的應用取向。

本文的創新可歸結為以下兩個方面:一是在研究視角上,把社區治理專業化水平測度置于新時代社會治理轉型背景下進行建構,闡明社會治理專業的社會分工、符號權力、技治主義概念維度,進而揭示治理專業水平測度實踐邏輯;二是在研究思路上,立足新時代我國基層社區治理實踐,以基層社會治理體系與治理能力現代化為目標引領,以社區多重規定性為本質特征,構建以治理理念、專業組織、專業人才、專業技術、專業設施等要素構成的社區治理專業化水平測度模型;三是在研究方法上,充分考慮我國社區類型多樣、結構復雜、功能分化特點,以規范分析方法研究社區治理專業化水平測度指標及其應用場景策略,研究結論有助于認識社區治理專業化水平的結構維度關系,為提高我國社區治理專業化水平提供理論依據。

二、社區治理專業化水平測度的實踐邏輯

社區治理專業化水平指的是一定時期內政府機構、事業單位、公民團體、社區組織、經濟組織、社區居民以及其他治理主體在社區治理與服務中所外顯出來的價值理念、社區制度、行動符號、技術手段、設備設施等符合特定時期國家治理體系與治理能力要求的程度。社區治理專業化水平測度的本質在于人們根據特定時期社會治理目標和標準,通過一定的途徑、方式和方法對社區治理專門工作進行的一種價值評價和預測判斷,是人們找出社區治理專門工作差距進而彌補差距、查缺補漏的評估性活動。找出治理差距的關鍵在于確立比較參照系,也就是確立比較對象標準,這是治理專業化需要解決的關鍵問題,也是專業化測度實踐中一個頗具挑戰性的難點。

既有研究大多從社會分工及職業分化理論視角出發,討論教育職業專業化、社會工作專業化,并將這些領域的經驗和做法延伸到其他公共治理領域。比如,早在20世紀50年代,利伯曼從職業分工角度總結了“專業化”的八條標準:(1)提供獨特、確定和必要的社會服務,(2)高度智慧的運用重于體能技能,(3)長期的專業教育,(4)個人或團體廣泛的自主權,(5)專業自主范圍內直接負起判斷和采取行動的責任,(6)服務動機甚于經濟動機,(7)形成綜合性的自治組織,(8)從業人員遵守明確的倫理信條[19]。而格林沃德則提出了專業化的五個構成要素,分別是一個系統的理論體系、專業權威感、社會的認可、道德規范和專業文化[20]。進入20世紀80年代后,隨著新公共管理運動的蓬勃發展,私人部門績效管理的理念和技術工具被引入到公共部門管理中,以規范與集體偏好、政治過程與行政結果、公共協調與網絡關系為內核的公共價值嵌入績效治理,構成公共治理專業化的理論框架?；粢梁兔姿箘P爾等人則從技術規范與知識權利層面把“專業化”要素構成概括為長期訓練所得的技術能力、堅持專業規范并公正無私地為當事人服務、作專業決定時的自主權、充分考慮同行的意見和以知識及專門標準作為基礎進行自我管理五個方面的特征[21]。專業化標準被視為一種衡量新的知識權力和制度結構耦合程度的標尺,它所創造的價值結構或秩序不再由外部力量單向評度,而是多方利益結構、多種治理過程以及多元主體之間交互作用后的選擇結果。不過,如何測量專業化水準問題在社會科學領域并未得到很好解決。為此,國內有學者以“專業化運動理論”建構作了有益探索,他提煉了判斷成熟專業的六條標準,分別是一個正式的全日制職業、專業組織與倫理法規、知識與教育、服務與社會利益定向、社區支持及認可和自治,強調指出專業化始終卷入職業、國家、高校和社會(客戶及公眾)四個實體要素間互動作用的復雜過程,并嘗試建立基于量綱序列矩陣函數的多維度、多層級、動態化的專業化發展測量體系[22][23]。在此基礎上,國內其他學者也提出了專業治理理念、專業人才隊伍、專業社會組織、專業知識與技術、專業服務領域等專業化內部要素,以及治理主體、治理要素組合的結構要素,并就內部要素與結構要素間的關系及其測量提出了一些原則性思路[24][25]。

上述關于專業化標準的討論中,一個潛在的假設是,專業化在所有政策背景下都具有相同或相似的作用效果,這顯然忽視了政策問題產生的政治社會環境。專業化是對不斷增長的政治系統規模及其復雜性的反應模式,其效應取決于政策領域的問題狀況。馬林等人發現,在政策問題不甚嚴重并采用“少數服從多數”選舉規則的地方,專業職能機構為公職人員提供更有力的激勵措施并能夠響應中間選民偏好,職能專業化有著最佳的評估效應;而在政策問題頻仍且最為嚴重的地區,職能專業化可能會被忽視,甚至可能會阻礙政府間合作或加劇區域間的經濟社會區隔與不平等[26]。國內一些研究者也發現,“三社聯動”機制下政府向社會組織購買公共服務的專業化“陷阱”,亦即把社會工作者、購買服務的政府分別視為專業代表、行政化身,志愿服務只是專業服務的資源補充,社會工作只關注預先給定的專業服務,造成專業化與本土化、不同專業力量以及專業力量與其他主體之間的相互排斥[27]。有研究者認為,這實質上是一種專業主義傾向,意味著行業霸權、市場壁壘和機會壟斷,人們有理由擔心專業人士或專業機構利用所占有的專業知識、技能和專業崗位,把專業化當作追求利益的手段,以助人為使命的社會工作蛻化為追逐私利的專業活動[28]。

人們對專業化向專業主義轉變的擔憂,折射出當下社區治理專業化過程中基層政府、自治組織、市場組織和專業力量之間關系的失衡狀態。對于任何政府來說,社會治理是國家政治統治的基本職能之一,政治統治需要社會治理來協調和維系。政治統治的本質在于公權力,公權力具有天然的異化傾向。恩格斯指出,“國家的本質特征,是和人民大眾相分離的公共權力”,它是“從社會中產生但又自居于社會之上并且同日益社會相異化的力量”[29]。社區治理專業化水平測度同樣存在異化力量。在基層,有三種力量影響社區治理專業化水平測度過程:其一是政府力量。政府通過購買公共服務方式把第三方評估機構、專業人士吸納進社會管理領域和崗位上,他們在發揮一定社會管理功能的同時也受現行行政體系和管理制度的約束,成為政府治理延伸。另一方面,一些地方政府把社區治理專業化測度結果作為政府績效考核依據,基層官員出于政績競爭、政績饑渴、政績沖動或部門利益考量,通過上門游說、部門施壓或利益輸送乃至變相行賄等方式干預、影響專業化測度過程;而一些第三方評估機構組織架構、人員配備不合理、專業性不強、自主性弱,更主要的是未能堅守職業操守、科學精神和客觀中立立場,測度結果難以反映真實情況,甚至淪為少數官員政績腐敗的專業工具[30]。其二是市場力量。政府以市場化方式向社會組織購買公共服務,把政府提供的部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項交由社會力量承擔,雙方根據合同約定履行各自職責,這為市場或企業原則介入治理專業化測度創造了條件和機會。在專業化測度過程中,第三方評估機構引入契約合同以及其他市場化機制,質量控制技術手段和績效考核工具廣泛地應用于評估過程,提高了評估質量和評估效率,但也使得評估變得越來越像一門“生意”,評估并不是為了提升社區治理能力和整體治理效能,而是為迎合市場化效率和利潤的追求,喪失了第三方評估機構的“專業自主性”[31]。其三是社區公眾。社區公眾包括所在社區的自治組織(含村/居“兩委”)、群眾團體、社會組織和社區居民,他們來源廣泛、利益多元、需求多樣,是社區治理主體與社區服務對象,更是社區治理專業水平的最終“閱卷人”。社區治理專業化水平測度不僅要充分反映社區治理主體與社區服務對象利益需求特征,還要適應社區多元利益交匯下利益協調、多方壓力多項工作匯集以及政治性、事務性、群眾性和專業性要求匯聚下的復雜性要求。但是,評估機構并不都能把握社區公眾利益需求的復雜性,或受評估活動投入—產出效應制約,會有意識地選擇最方便或對解決測度問題最有利的樣本個體,專業化水平測度結果只反映中位選民或那些在各個方面都更具優勢地位對象的需求特征,產生偏向性曲解總體分布的“系統性誤差”。

很顯然,在基層社區場景中開展治理專業化水平測度,不同于其他場景中已規劃設計的類似活動,它既要分析特定社區場景中縱向社區管理體制機制因素,也要比較橫向社區治理與社區服務體系結構—功能,同時還要關注公眾關系網絡與信息技術效應,在這樣一種縱向體制機制、橫向結構—功能與公眾網絡因素的交互作用下才能更充分地描述專業化水平評估的實踐品格。這本質上是一種社會關懷規劃或多元主體評估視角,就是將治理主體及活動置于特定的現實場景中,評價在各種正式制度與非正式制度、政府資源與社會資源約束下實現或達到既定社區治理目標、任務、要求的程度[32]。由是,以此審視社區治理專業化水平測度時可以從中窺探附著于專業化外表下的實踐邏輯:

(一)知識體制的權力依賴

所謂知識體制,指的是“產生數據、研究結果、政策建議與影響公共辯論、決策思想的組織和體制機制”,涉及知識生產的機構組成、結構以及知識生產過程[33]。作為單一制國家,我國的中央集權傳統特別依賴自上而下的官僚體制發揮作用,其典型特征是以法理型權威為基礎、以專業化官僚為治理主體、以層級制為組織形式、以理性制度為運作規則,行政力量在政策過程中居于主導地位。正如有學者所總結的那樣,行政權在很長一段時間內呈高度集中的強勢,滲透到社會與個體生活的每個角落,而與此相應的規則制定或者更準確地說“政策制定”帶有很強的“行政導向”甚至成為行政體制運行的“應有之義”[34]。行政主導是我國政策知識體制的基本特征,這也決定了治理專業化水平測度結構方面的特點,比如圍繞行政機構設立、由政府內部向外部“外化”的發展路徑以及與決策中心位置距離決定功能等[35]。在微觀行動領域,政策評估相關行動者對行政權力的依賴并非僅僅源自社會結構的外在約束,它同時亦源自行動上和保障上的內在需要:在行動上,政策評估行動者透過掌握潛藏在行動者處境內的支配能力去了解這個處境內不同政策知識過程的意義,使行動者在認知上對自身所處的規則有所掌握[36];在內在需要上,這些規則并非單獨提供意義,也并非只是冷冰冰的否定性禁令或限制,而是屬于行動者的知識與理解部分,發揮規范、評價、引導等多重功能,構成為政策評估者可資利用的內在建構性因素[37][38]?？傊?以行政權力為中心的政策知識體制不僅具有強大的行政依賴性,而且還有廣泛的滲透性,使得具有專家理性的治理專業化水平測度打上了深深的權力慣性烙印。

(二)市場取向的技術理性

新一代信息技術和數字基礎設施的迅速發展和廣泛應用,引發了人們對市場經濟社會中起支配作用的可計算性、效率優先性、需求先決性以及數字化生活等技術理性的高度關注。斯格特認為,理性是指為了有效地達成預定目標而以某種方式組織起來的一系列行為邏輯,理性并不是指目標選擇而是指向目標達成[39]。根據他的觀點,所有社會組織均不同程度地受到市場的、技術的和制度的控制壓力,市場規則和規范不僅作為技術性控制的制度基礎,而且這些技術性的制度設置亦可能表現為市場化的“理性神話”,深遠地影響到技術—市場組織參與者對環境的“積極設定”、注意力結構形成以及組織產出或結果。技術的核心是創新,市場的核心是競爭,技術引領市場,競爭促進技術創新。技術與市場是互構的,技術嵌入于特定的市場交易秩序之中,技術創新涉及市場經濟的分工與交換形式,分工是技術創新與技術進步的重要機制,而市場價格機制把知識技術反映在價格信號上,或通過市場價格交易獲得別人的知識、技術,或通過價格變動來調節技術推廣和技術進步。數字技術為政策知識生產現代化提供了重要支撐,評估機構收集、整合、加工和管理容量巨大、變化迅速、結構復雜、種類多樣的社區治理數據信息,在現行法律框架體系下以數字契約方式在云計算平臺上實現治理數據互惠共享,有效保障評估的公正性、科學性。

(三)數字嵌入的社會合法性

“合法性”是一個內涵復雜的概念,它并不限于“與法律的一致性”,這是這樣一種特性,這種特性不是來自正式的法律和法令,而是表明某一事物具有被承認、被認可、被接受的基礎[40]。哈貝馬斯指出,合法性意味著某政治秩序被認可的價值以及事實上的被承認,統治能夠得到被統治者的承認,是因為統治得以建立的規則或基礎是被統治者可以接受的乃至認可、同意的[41]。因此,在一定程度上,合法性實際上是個體或組織行事的基礎和動力源泉,社會組織必須得到一定社會范圍的承認,它以地方傳統、當地的共同利益、共識的規則或道理為基礎,一個社會組織要在一個地方立得住,至少應該具有其中的一個根基[42]。從更為一般的意義而言,數字技術之所以能嵌入社區治理體系正是源于它所引發且勢必將持續深化的社會治理變革,而這一變革日益具有廣泛的社會基礎和公眾認同。比如,社區治理實踐中廣泛運用數字技術創新傳統治理模式、開發治理新工具,城市基本公共服務延伸到鄉村社區,基于“移動+傳統”創新推進鄉村平安建設、“三治融合”與智慧小院,運用數字技術建設由村民、村組織、鎮區職能部門參與的數字鄉村平臺,通過公益性數字平臺實現多主體參與的節點—網絡治理結構等。專業化水平測度不僅要反映社區治理的信息化、數字化、智能化的公眾認受性,而且它本身就構成公眾認受性的一部分。

三、社區治理專業化水平測度的理論模型

在新公共管理運動范式下,全面績效管理是推動政府變革的實踐載體,通過績效評估、政績考評、效能監察等具體形式和實踐操作體現公眾導向理念,反映現代國家治理的公共價值追求。作為政府績效評估的一個重要部門領域,社區治理專業化水平測度以提升社區治理專業化能力為目標,全面推進社區治理專業化進程。為此,本部分將在前述實踐邏輯分析的基礎上,堅持問題導向,面向實際應用場景,從專業化測度資源的數字化管理、指標體系設計以及測指標對照檢查與分析反饋等方面構建社區治理專業化水平測度理論模型(見圖1)。在這一模型中,實際上包含著兩個既可前后相續也可同時展開的過程:一是指標體系形成過程,就是在社區治理實踐邏輯與資源管理基礎上的指標體系形成過程,這是社區治理專業化水平的內部測度過程;另一是指標測度實施與結果應用過程,也就是評估主體以問題為導向、依據特定測度要求,與社區治理相關對象互動實施指標測度活動,并將測度結果與應用場景相結合,是社區治理專業化水平的系統測度過程。

圖1 社區治理專業化水平測度理論模型示意圖(作者自制)

(一)面向社區治理專業化的資源管理

社區資源是社區賴以存在和發展的基本要素,它既包括社區擁有或可供社區使用的設施、組織、經濟、技術、工具等資源,也包括社區既有或可以吸納的人力資源。社區是國家治理的基礎單元,“基礎不牢,地動山搖”。但是,由于社區規劃不足、空間有限,資源配置與使用存在兩種極端傾向:要么高度密集化、內卷化,要么高度疏離化、放任化。如何有效提升社區資源利用高效化、集約化、共享化,首先要對社區治理資源分配、使用、運營等情況有精準評估,在評估基礎上采取專業化的應對策略。面向社區治理專業化的資源管理要求,治理資源評估以社區為基礎,遵循全面績效管理原則,面向社區治理主場景,把社區治理資源各個要素整體納入評估范疇,采用數字化技術提升資源管理效率。

從社區層面來看,治理專業化評估的主體來自兩個方面:一個是社區內部的專業力量,如社區社會組織、專業社區、基層工作人員以及社區居民等,它們既是社區治理與社區服務的主體性力量,也是社區自我評估、自我監督、自我規范可以借助或依賴的內部評價力量和資源。另一個是社區外部的專業力量和專門設置,如政府專門評估機構、高等院校、科研院所、市場評估公司以及其他專業人士和專業組織,它們大多以第三方評估機構角色為社區治理提供專業服務和技術支持,體現社區治理專業化水平測度的整體性、系統性特征。不論是內部還是外部評估主體,都以面向社區治理專業化的資源管理為主要模式,統籌協調社區治理評估活動。具體來說,評估主體可以采取的方法或策略包括但不限于如下幾個方面:(1)通過集社區治理數據采集、編排、存儲、審核、發布及檢索、利用等業務流程于一體的數字化平臺,實現數據從采集到存儲、管控與利用的全流程數字化管理,實現業務運行的實時可視化;(2)統一標準、集中管理、可控共享、統一授權與利用社區治理數字化資源,社區治理的相關信息、數據按法律法規的規定或按市場契約方式實現共享和定點定人推送,形成具有政策咨詢或保值增值意義的數字化資產;(3)利用數字技術建立基于數字化需求或數據+算法的決策模型,改進評估業務流程,優化評估資源配置效率,提高評估預測準確性與決策效率;(4)推進社區管理體制機制創新,建設一個以黨建引領為基礎、高頻、多中心、多任務、短鏈路的基層治理運行機制,以充分激活社區治理決策—執行—評估—反饋的效率。

(二)指標體系設計

推進市域社會治理現代化,提高市域社會治理能力,是社區治理專業化的基本目標,也是社區治理專業化水平測度的基本依據和前提。評估主體可以通過數字化平臺采集、整理、存儲、分析和利用社區治理相關信息與數據,以面向社區治理專業化的數據資源管理模式統籌協調評估主體與評估對象之間的關系,開展系統的指標設計活動過程。

1.指標設計思路

指標體系設計在社區治理專業化水平測度理論模型構建中居于核心地位。本文認為,指標設計應遵循以下開發思路:(1)政治指標與經濟指標相結合。治理是國家的基本職能,社會治理以國家意識形態為根本原則。堅持黨的領導,堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,是我國社會治理的根本政治原則,也是指標設計毫不動搖的根本立場。在這一根本原則立場前提下,指標設計亦應反映市場經濟規律,體現社區治理的投入與產出、生產與消費、收入與支出等經濟效益指標。(2)質性指標與量化指標相結合。需要明確的是,并不是所有的公共服務和公共項目都是能簡單量化[43]。提高社區治理效能當然要注重量化指標,測量一個地區或社區的治理專業化水平可以將重點放在諸如持證社工比率、大專以上村(居)委會人員比率、居民社會組織參與率、社區服務機構覆蓋率等指標方面。同時,社區治理專業化水平測度也要關注質性指標,社區治理和社區服務中有許多工作和事項的評估是難以量化的,比如居民對社區的滿意度、獲得感、歸屬感、幸福感等,不必過度追求量化指標,可以采用典型個案、標準行為等對象錨定法進行說明。(3)結果指標與過程指標相結合。結果指標是績效評估實踐中最常采用的指標類型,它將評估重點放在那些清晰易量化的工作結果之上。相較于“結果”而言,過程指標具有導向性,用于評價那些旨在使好的績效結果維持下去的指標。好的結果指標固然是社區治理相關行動者樂于見到的,但好的績效管理一定是既關注好結果“達成”也關注好結果“如何達成”以及好結果“如何維持與發展”。在社區治理專業化方面,應重點關注的結果指標如政府購買社會服務金額、社區服務綜合體面積、社區工作站經費、便民利民服務項目數等,過程指標如黨建活動次數、居民投訴率、居民來信來訪頻次/時長等。(4)正向指標與負向指標相結合?？冃гu估通常以百分制形式呈現結果,在指標體系的各個維度、評估主體上匹配具體的分值。有學者指出,分值匹配要注意基層人員對直管領導主體賦分過高的顧慮、總體回應性指標與具體回應性指標的結構以及業績維度指標分值設置等問題,平衡處理這些問題或關系間矛盾可以設置若干負向指標,主要是針對公共管理與公共服務工作失當行為、現象在百分制以內進行扣分處理[44]。就社區治理專業化領域而言,可以針對居民投訴率、社區治安事件發生率、社區火災起數等設計一定的負向分值或評優評先一票否決。

2.指標遴選與確定

從上述設計思路出發,我們緊密跟蹤當前社會治理現代化的應用場景需求,強調社區治理專業化評估指標的科學性、合理性、針對性和精準性,遴選和確定了包括專業化治理理念、專業人才隊伍、社區社會組織、專業技術、專業設施等維度在內的專業化水平測度指標體系。

(1)專業化治理理念。專業化治理理念是實施有效治理的前提和基礎。黨的十九大以來,黨和政府始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為一切社會治理工作的出發點和落腳點,堅持共建共治共享理念,加快推進市域社會治理現代化,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在概念操作化上,應將國家治理理念落實到社區治理專業化范疇領域,準確定義專業化治理理念內涵,并結合特定地區和社區實踐將之轉化為可觀察的具體行為和現象指標。在指標內容上,要體現各種專業力量的協同協作、共建共治行動,反映居民共同參與社區決策、共享社區資源與社區收益、共同維護社區秩序。在指標遴選和確定上,考慮社區治理形態差異化和治理主體多元化特征,重點考察體現治理主體以民為本、增權賦能和協同共治方面的指標。

(2)專業人才隊伍。社會治理重心下移必然帶來治理力量和治理資源下沉,需要一支結構合理、素質優良、具有“助人自助”理念的社區工作者隊伍?；鶎由鐓^工作既有黨建、民政、文化體育教育、醫療衛生、環境衛生、勞動保障、司法警務等常規性工作,也有應急處置、矛盾糾紛調處等突發性任務,對社區工作人員的政治覺悟、政策水平、業務經驗、業務技巧和應急能力等都有一定要求,評估指標體系應體現和反映這些方面的情況及其變化。具體來說,指標設計應體現以下三個方面的情況:一是專業人才隊伍制度建設,如人才評價、招聘錄用、崗位管理、工作激勵、人才培養、繼續教育等制度政策實施情況;二是社會治理專業人才存量,除了社區專職工作人員外,還包括從事社會福利、社會救濟、社會心理咨詢、社會慈善等專業社會工作人員;三是社區治理相關領域的智庫力量,他們對社會治理理論與實踐問題進行系統研究和探討,推動研究成果向實際工作轉化并發揮實踐層面的指導價值。

(3)社區社會組織。社區社會組織在實現基層群眾自治、推動基層民主建設、反映居民訴求、協調利益關系、密切黨和政府與人民群眾聯系等方面發揮著重要作用,是社會治理專業化的中堅力量。社區治理專業化是建立在政社合作的基礎之上,地方政府通過向社會組織購買公共服務方式,實現公共服務職能向社會組織的部分轉移,提升社會組織的專業服務能力,使其更有條件探索總結有效的專業服務方法和項目運作模式,為公眾提供多元化、專業化、精細化的公共服務,進而反哺社會治理專業化制度創新。因此,社區社會組織維度的治理專業化水平應重點考察專業服務開展、服務項目實施、服務滿意度以及組織治理結構等方面的指標。

(4)專業治理技術。專業治理技術為社區治理專業化提供重要支撐,有兩類技術:一類是社區治理所使用的工具、方法、方案、管理制度、組織設置,以及以大數據、人工智能、云計算、物聯網等為代表的新一代信息技術的總稱;另一類是社會工作者所使用的專業知識、技術與專門制度安排,如個案工作小組工作、社區工作以及社會工作行政、社會工作督導和社會工作研究等。其中,倍應重視的是新一代信息技術在社區治理中應用帶來的雙刃性影響。一方面,數字技術、人工智能助力社區治理主體快速獲取數據,鏈接下沉資源,建模研判應急突發事件,開展精細化、精準化管理與服務;另一方面,數字技術、人工智能也給社區治理帶來諸多挑戰和風險,隱私保護、算法倫理、網絡安全、系統漏洞、應用程序以及身份認證授權、管理、使用等風險問題。這些技術應用及其風險都應操作化為治理專業化水平指標,在指標分值賦值上可以對正向影響的專業治理技術賦以正數,而對其消極影響以負數賦值。

(5)專業化設施。近些年來,基層政府對社會治理投入大幅增長,社會治理設施明顯改善,但總體上其現代化水平還不高,特別是基層設施裝備尚難以充分適應社會治理現代化要求,如基層網格治理配套設施不完備、視頻監控設備老化、社區文體設施與醫療衛生設施缺乏等。作為治理技術的對象化載體,專業化設施是物化了的專業治理技術,它亦可分為兩類:一類是社區公共基礎設施,包括教體文衛、文化休閑、交通通信、社會福利與保障、社區管理與服務設施,它們為社區治理專業化提供基礎硬件支撐;另一類社區治理專門設施,如社會工作站、心理健康服務室、矛盾解紛調處室、網絡管理設備設施等。在指標設計上,可以從設備設施投入、技術規格與參數、操作人員備置、居民使用率等方面進行考察。

(三)指標對照檢查、分析與反饋

與內部測度過程相對應,指標對照檢查、分析與反饋可被認為是一種內部測評,和人們說的“以評促建”“以評促改”“自評整改”相似,主要是社區治理主體對照工作目標或績效標準,采用定性或定量分析方法評估社區工作任務與指標完成情況、社區工作人員職責履行程度、社區建設與發展情況等,并將這一評估結果在社區內部交流或反饋給相關社區治理部門的過程。在指標對照方面,重點對照和比較不同社區治理專業化實踐與特定指標設定、目標要求和預期產出之間的差異,將之作為社區工作改進、變動、激勵的依據,以促進形成客觀、公正、高效的社區內部治理決策。在指標分析方面,重點分析指標體系反映社區治理專業化的程度、指標內容與結構是否合理、如何改進指標體系等,發揮其作為指標設計質量控制的作用。在指標反饋方面,可以將之作為社區工作督導的一種輔助手段,通過布告張貼、社區工作平臺、網絡媒體、線上社群等方式向社區公眾、居民代表以及社區治理相關部門反饋;也可以將之作為整個評估活動的必要環節,供專業評估機構和專業評估人員修改和完善指標之用。

四、社區治理專業水平測度理論模型的應用策略

隨著治理專業化水平評估已成為各地政—社合作的“標配”選擇,社區治理呈現出參與主體的職業化范圍日漸擴大、職業分類日益細分、社工服務精準性顯著提升的專業化特征。本文所構建理論模型的解釋力在于,一方面契合了當前社區治理專業化實踐對績效評價的需求,把專業化水平測度模型置于新時代社會治理轉型與治理現代化背景下加以考察和建構,致力于提升社區治理能力和治理效能;另一方面,提供了對社區治理專業化水平和治理效能之間實質性關系的一種原型表述,將“專業化水平提升治理效能”這樣一種直觀的價值評價用抽象的、簡單的關系圖式表達出來。由是,我們認為,理論模型被用于測度實踐時要充分考慮“治理用戶”最可能所處的應用場景,堅持績效—過程—對象取向相結合的應用策略,不僅使模型解釋力厚植于中國式社區治理現代化土壤,也使其在社區治理專業化實踐中不斷修正、改進和完善。

(一)績效評價取向策略

作為績效評估機制的具體實現形式,治理專業化水平測度是國家治理實施全過程績效管理鏈條的重要環節,其模型應用包含緊密關聯的四個基本環節,分別是指標體系構建、評價方法選用、評價流程控制和評價結果應用,重點評估治理理念、人才隊伍、社會組織、治理技術和設備設施適應社會治理專業化需求、滿足專業化標準要求的程度。測度模型面向社區應用場景時應重點考慮以下因素:(1)測度要素結構是否合理,主要是測度指標是否指向社區治理效能要求、測度指標是否符合效度要求、抽樣是否遵循概率原則、抽樣程序是否嚴謹規范、評估賦值方法是否科學合理以及評估者業務能力素質是否符合特定評估要求等;(2)外在環境是否影響測度工作,主要是在對社區居民評估調查時是否有他人在場、是否受誘導或脅迫、是否有意隱瞞,評估人員是否受到外界因素干擾、是否受到誤導或欺騙,評估環境是否適宜、與評估委托方的關系是否融洽,資料匯總、編碼、輸入、分析的設備條件是否滿足工作要求,等等;(3)評估機構內部治理是否合理,如是否設定了評估活動開展的績效指標、業務流程是否規范有效、職責是否分明以及業務開展方式是否高效規范等;(4)評估文化與社區文化之間是否相協調,評估文化是一種競爭性文化,專業化水平測度是以競爭和績效為基礎的評比性活動,測度模型能否以及在多大程度上評估社區文化,能否通過評估影響或引領社區文化建設,這些是模型應用需要考慮的問題。

(二)過程評價取向策略

在實踐中,績效評價取向者往往更多地強調預期產出效應,傾向于選擇那些具有評價性、判斷式的結果性指標,不同程度地忽視了績效評估中一些過程性指標的意義。而過程評價取向策略是對績效評價取向過度倚重結果性指標的修正,是一種動態評估,其突出特點是強調社區治理全過程、多領域的專業化實踐反饋和改進。因此,過程評價取向下的模型應用應以為評估者和被評估者雙方打造面向社區應用場景的全過程體驗提供實踐檢視的途徑,其行動方案包括但不限于以下方面:(1)關注那些在培育社區社會組織、促進基層群眾自治和帶動社區發展的行動和服務;(2)從治理現代化視角考察自上而下、自下而上的社區治理專業化進程;(3)分析預算約束條件下社區公眾對社區治理與服務項目提供的評價;(4)關注智慧社區、智慧養老、智慧醫療等數字化場景中社區治理專業化的組織過程;(5)關注社區專業化治理的資源配置過程,分析需求與供給、投入與效益的關系。

(三)對象評價取向策略

社區治理服務的對象是社區公眾,所調節的社會關系主要是以社區公眾權益為中心,對社區生活、社區就業、社區醫療、社區教育、鄰里關系、社區保障、社區治安等社區公共事務進行管理和服務。對象評價取向的測度模型應用特點在于不是從社區治理者角度出發來評價治理專業化水平問題,而是著眼于治理服務對象或者說“治理用戶”的目標、需求、關注點等,只有按照“治理用戶”的需求進行評估才能將公眾意見反映到評估結論中,從而影響下一步決策。因此,要創新評估形式,拓寬社區公眾參與評估的范圍和途徑。比如,充分利用社區網絡服務平臺,把評估活動嵌入社區治理信息化、數字化過程,注重用戶體驗、快捷高效、便利公眾;創新“互聯網+”信息發布手段,開發推廣社區評估小程序,充分利用自媒體優勢,拓展并優化評估信息發布渠道;等等。