健全房地產資金監管的國際經驗與啟示

袁海霞

【關鍵詞】房地產 資金監管 預售資金

【中圖分類號】D299.23 【文獻標識碼】A

2023年10月，中央金融工作會議首次提出，“健全房地產企業主體監管制度和資金監管”，表明后續將加快房地產監管制度建設。商品房預售制自引入中國內地以來，有效解決了部分房地產企業開發資金不足的問題，加快了我國城鎮化建設進程，但在此輪房地產行業深度調整中，暴露出資金監管不足、房企違規挪用預售資金等問題。因此，后續監管重點或集中于預售資金、企業流動性等領域。當前市場預期偏弱下房地產銷售仍顯疲軟，房企信用風險底部釋放下資金壓力不減，為提升市場信心、保障“保交樓”有序推進，需要進一步夯實企業主體責任，強化預售資金監管，推動房地產平穩轉型發展。

房地產資金監管的國際經驗

商品房預售制度是目前房地產開發商項目運營的國際主流形式，但因各國國情、市場發展情況、行業內外部環境不同導致不同國家預售制度具體運作模式存在較大差異。為防止開發商將預售資金（或定金）作為融資工具向購房者轉嫁風險，一些發達國家和地區普遍建立了較為嚴格的房地產資金監管機制，按照監管重點不同，大致可分為購房者按揭貸款發放、開發商資金提取、預售資金監管主體、購房者資金保險、開發商交付責任五個方面，下文將分別展開介紹，為健全我國房地產資金監管提供參考。

第一，階段性向購房者發放個人住房按揭貸款，避免開發風險被提前轉嫁給購房者。預售資金一般包含定金（即在合同訂立或履行之前，購房者為保證購房合同履行給付給開發商的一定款項，又稱保證金）、首付款、購房貸款以及其他形式的購房款。為避免房地產開發風險過早轉嫁給購房者，一些發達國家和地區采取了低定金及首付的方式，并階段性向購房者發放個人住房按揭貸款。德國對首付比例沒有規定，銀行按施工進度向購房者分多筆發放個人住房按揭貸款，在房屋交付后購房者才開始償還。新加坡購房者與開發商簽訂購房合同之后需支付房款總價的20%，其中5%為定金、15%為首付款，銀行按照施工進度向購房者發放個人住房按揭貸款，購房者還貸金額隨著已發放貸款的增加而增加，未放款部分無需償還。美國開發商一般會收取預售資金，其中定金為房款總額的1%-5%，首付比例根據申請的個人住房按揭貸款類型及信用積分不同而有所差別，在房屋交付之后購房者才可以申請商業銀行的個人住房按揭貸款并開始償還這一貸款。日本法律規定，開發商在預售時只允許收取不超過預售房屋總價款20%的資金，購房者在房屋交付后才開始償還個人住房按揭貸款。

第二，按照工程進度向開發商分期撥付資金，嚴格限制預售資金使用。根據工程進度向開發商分期撥付資金是國際市場普遍使用的做法，且設置了詳細的撥付節點和比例。德國一般分公證后、主體完工、內部水暖電路完工、窗戶玻璃完工、室內清潔及墻面完工、地板完工、全部完工7個節點分期向開發商撥付資金，但具體支付節點、比例因項目而異；開發商只有完成本階段的工程之后才能提取下一階段的資金，資金嚴禁用于其他用途，且必須向購房者及時公布工程建設進度。新加坡根據《房地產發展商管理條例》，對期房付款有統一規定，資金按照施工進度分階段支付，一般按照合同簽訂、完成地基、房屋框架完工、墻體完工、房頂建造完工、管道門窗完工、小區配套設施建設、確認無他人占用、確認所有項目建成9個節點，分別撥付給開發商房款的20%、10%、10%、5%、5%、5%、5%、25%、15%，在房屋交付時累計撥付給開發商的房款比例為85%。英國采取的分期撥款方式與周期相關，首先購房者需要在簽訂購買合同的21天內將首付款支付給開發商，首付比例通常在10%-25%；在簽訂購買合同之后的6—24個月內，購房者向開發商支付兩筆各5%-10%的房款，房屋交付后再向開發商支付剩余房款。事實上，美國、日本雖然也收取預售款，但開發商不依賴預售資金進行項目后續建設，房企在房屋交付之后才能獲得預售資金和剩余款項，類似于現房銷售。

第三，委托第三方機構管理預售資金，實現預售資金專戶專管。預售資金由第三方機構全程監管，有助于防止被開發商挪用。美國預售資金需經由開發商的代理律師或產權保險公司等第三方公證行設立的專用托管賬戶進行管理，在項目竣工交付后才會支付給開發商。在中國香港，房屋交付之前，預售資金涉及多方監管，購房者需要與銀行、開發商簽訂資金托管合同，并由開發商聘請的律師在該銀行設立專用賬戶，律師行作為保存人持有并監管預售資金的使用。英國期房預售資金由買賣雙方的律師負責監管，買方律師在確認工程進度后將一定比例資金轉給賣方律師，由賣方律師確認無誤后再轉給開發商。新加坡、德國房屋預售資金則由銀行監管，新加坡商品房預售資金需要存入銀行專門的項目資金賬戶，開發商提取資金必須用于房屋建設并提供相關證明材料，由銀行審核決定是否劃撥，德國購房者可要求銀行為開發商出具完工擔保，督促銀行對開發商加強監管。

第四，建立購房者資金保險機制，保障購房者資金安全。一些發達國家和地區建立了相對健全的購房者資金保險制度，防止房屋爛尾導致購房者資金受損，進一步強化保障購房者權益。日本、韓國、英國、法國強制要求開發商購買期房保險，方可開啟預售。日本《宅地建筑物交易法》規定：“原則上禁止商品房預售，但如果開發商獲得政府部門的建設許可并完成期房定金保全措施，可進行商品房預售?！逼诜慷ń鸨Ｈ胧┲搁_發商在預售時收取的定金超過房屋總價款的5%或1000萬日元的部分適用于保護條款，由開發商與法定金融機構簽訂預售款項的擔保合同或者保險合同，并將憑證交給購房者。韓國開發商需要獲得兩種擔保之一方可預售，分別為專門住宅保證公司或國土海洋部長官指定保險公司提供的買賣擔保、兩家以上具有法定資質的公司提供的連帶保證，一旦開發商因破產等問題導致項目難以施工或者延期交付，購房者可要求擔保公司返還已繳納房款，或者要求擔保公司繼續履行買賣合同，以減輕購房者的購買風險。英國也設置了10%定金保險保護制度，當開發商出現經營問題或陷入財務困境時，10%的定金由保險公司賠付。法國要求開發商購買工程質量缺陷保險后方可開工，保險期限為10年，一旦房屋出現質量問題，第一年由開發商全額負責，其余年份由保險公司提供資金用于后續維修工作。德國保險公司設計了期房保險，開發商或購房者可選擇性購買，若開發商出現延期交付、無法交付或房屋存在重大質量缺陷等情況，由保險公司賠償或修復房屋。

第五，強化開發商交付主體責任，通過提高信息透明度降低交付風險。開發商作為房屋交付的主要責任人，有義務保障房屋交付質量。保障房屋交付質量主要有兩種方式。一是由政府或第三方機構驗收房屋，驗收合格后開發商獲得剩余房款。比如美國、英國在房屋施工完成之后，會由相關部門對房屋進行審查，驗收合格后開發商才能向購房者交付房屋并獲得剩余款項。二是開發商為購房者提供一定期限的保修義務，比如新加坡，購房者在房屋交付后享有1年的房屋保修期，一年保修期后，開發商才能收到剩余的15%房款；德國房地產開發商在政府監督之下，對交付的房屋負有5年保修義務。

美國對開發商信息披露要求較高，以加強房地產市場信息公開和透明度，減少虛假宣傳和信息不對稱風險。在銷售房屋之前，美國開發商需要向管理部門遞交銷售計劃書，描述建設項目整體情況，充分揭示買賣雙方可能面臨的風險。相關部門會對銷售計劃書進行審查，審查通過后方可進行房屋買賣。在美國，銷售計劃書具有法律效力，購房者與開發商發生糾紛時可作為訴訟依據。英國和法國則是引入專業人士完成買賣雙方盡職調查，保障交易的公平性和安全性。英國在簽訂買賣合同時，買賣雙方需要雇傭一名律師，負責溝通期房交易中合同、房產、證件、資金等細節，只有在所有內容達成一致且確認無誤后買賣雙方才會簽訂購買合同；法國則是由公證人作為第三方，檢驗買賣雙方信息的真實性，以及雙方是否自愿簽訂合同且對合同內容完全知情。

國際經驗對健全我國房地產資金監管的啟示

1994年，中國內地通過借鑒中國香港“賣樓花”模式，建立了預售商品房制度。事實上，商品房預售制具有“雙刃劍”特征，預售制較大地提高了房企資金使用效率以及商品房開發速度和供應規模，加速了我國城鎮化進程；但商品房預售制也放大了購房者風險，有的地方預售資金不進監管賬戶、違規挪用套取預售資金導致項目建設爛尾，侵害了購房者合法權益。因此，建立健全科學、精準的房地產資金監管制度，不但有助于維護購房者合法權益、防范金融風險外溢，長遠看更是促進房地產市場平穩健康發展的重要保障。通過借鑒發達國家商品房預售制及資金監管經驗，從統一立法明確各方職責、優化預售資金支付模式、強化預售資金監管及信息披露力度、構建首付款及期房保險制度等方面提出健全我國房地產資金監管的政策建議。

一是全國層面統一立法明確各方職責。通過國家層面出臺法律法規及相關配套機制，進一步強化保障購房者權益。當前我國房地產預售資金監管的政策依據主要是綱領性、原則性文件，商品房預售資金監管遵循“一地一策”原則，各地商品房預售資金監管的模式并不統一，業務實操細則的制定權及執行權由市縣級政府房地產管理部門負責。1994年，《中華人民共和國城市房地產管理法》的出臺確立了商品房預售制度；2001年修訂的《城市商品房預售管理辦法》增加了關于預售款監管的授權性規定；2010年住房和城鄉建設部出臺的《關于進一步加強房地產市場監管完善商品住房預售制度有關問題的通知》，要求“各地要加快完善商品住房預售資金監管制度”；2022年年初，住房和城鄉建設部、中國人民銀行與原銀保監會聯合發布了《關于規范商品房預售資金監管的意見》，進一步明確了預售資金主體監管責任、監管賬戶設立及資金管理要求。但整體而言，目前我國預售資金監管仍缺乏全國層面的統一立法和保障依據，導致預售資金監管制度實際執行過程中存在一定阻礙。

因此，建議從國家層面出臺統一的房地產預售制及資金監管的法律法規，進一步明確監管模式、監管范圍、相關主體職責邊界及違約責任等。其中，住房和城鄉建設部對預售資金放款享有最終審批權限并承擔相應責任；商業銀行需要嚴格按照預售資金三方監管協議做好監管賬戶監控；房企是房屋開發、建設、維護等環節的“第一責任人”，明確其對房屋質量、資金使用等的具體責任；加大對違法行為的懲罰力度，完善房地產監管體制。

二是優化預售資金支付模式以保護購房者權益。從國際經驗看，中國內地預售制政策起源于中國香港“賣樓花”模式，但不同于按照工程進度付款的“賣樓花”模式，預售制在中國內地實踐過程中，購房者需要在購房時一次性付清首付款，并通過銀行貸款一次性付清剩余房款。然而，預售制下購房者權益保護制度的缺位加劇了購房者和開發商之間權責不對等和風險不對稱的矛盾，出現了房地產項目爛尾進而引發“停貸”的現象。

因此，建議優化購房款支付模式，建立與項目開發工期進度相匹配的預售資金支付模式，降低購房者和開發商之間的權責不對等和風險不對稱。從國際經驗看，美國平均首付比例在一成左右，且個人住房按揭貸款部分在房屋交付后支付，而日本交房前付款比例不超過房款的20%，即便是比例相對較高的英國，交房前付款比例在20%-45%，仍遠低于我國預售資金劃轉比例。因此，預售資金的支付需要與項目建設進度相匹配，降低房屋交付前支付比例，同時提取節點的設置需要兼顧資金運用安全和資金使用效率?？山梃b上文中提到的新加坡模式，細化設置預售資金支付節點，對期房付款流程做統一、明確及詳細的規定。此外，個人住房按揭貸款也需要按工期進度發放給購房者，月供規模隨著發放的貸款的增加而增加；或采取美國模式，在期房完成建設、如約交付后再向購房者發放，以充分保護購房者權益。

三是強化對預售資金賬戶的監管力度，完善預售資金信息披露制度建設。實踐中，由于有的銀行未將個人住房按揭貸款資金轉入監管賬戶，抑或未能盡職履責導致預售資金被違規挪用或撥付，而導致出現項目后期建設爛尾的情形。因此，需要進一步強化預售資金賬戶監管力度，嚴格執行“專戶專存、?？顚Ｓ?、全程監管、節點控制”的原則，最大程度保障商品房交易雙方的合法權益。房地產管理部門需要督促指導監管銀行落實監察職責，對于商業銀行違反預售資金三方監管協議違規擅自撥付資金的行為，需要依法承擔損失資金的相應賠償責任。同時，也可以借鑒國際經驗，引入獨立于開發商的第三方資金托管機構，如律師事務所、第三方公證行、產權保險公司，由第三方資金托管機構設立專用賬戶來保管預售資金，以防范資金被混用或挪用。

此外，在預售資金信息披露方面，從實踐看，房地產主管部門和監管銀行之間缺乏信息聯通與共享機制，加大了預售資金入賬、使用及資金流向的監管難度；同時預售資金監管信息對購房者等利益相關者披露不足，不利于發揮公眾監督的有效作用。后續可通過探索建立預售資金監管系統，便于主管部門實時跟進賬戶情況；利用區塊鏈、大數據技術實現定向穿透式監管，確保預售資金規范使用，規范房地產預售資金監管；同時設立面向購房者的信息公示渠道，降低潛在風險，維護購房者合法權益。

四是構建首付款及期房保險制度防范爛尾風險。相較于現房銷售，預售制下商品房在尚未交付前，房企已預先獲得了全部購房款項，對于購房者而言，面臨著諸多不利風險，例如，開發商卷款跑路、預售資金被挪為他用、房企債務風險導致企業破產、房屋質量缺陷、擅改規劃等問題，這些風險基本由購房者承擔，明顯違背了公平的商業原則。從國際經驗看，通過引入商品房預售風險分擔機制，例如，構建首付款和期房保險制度，可有效實現風險分攤，加強對購房者權益的保護力度。

其一，探索建立定金或首付款保護制度。對于購房者預付資金，可借鑒日本模式，建立定金或首付款保護制度；日本《宅地建筑物交易法》規定了“期房定金保全措施”，在購房合同簽訂時，開發商與金融機構簽訂定金保證委托合同，當開發商出現財務、經營問題，無法按時交付商品房時，購房者預付部分可由保險公司賠付，降低購房者損失。

其二，探索建立商品房爛尾保護機制。針對交付的商品房存在重大缺陷、與規劃嚴重不符甚至房屋爛尾等侵害購房者權益的情形，建立商品房爛尾保護機制，由保險公司保證開發商對房屋質量問題全權負責、免費維修，若開發商破產則由保險公司負責相應賠償；此外，對房屋交付后提供一定保修期，強化開發商主體責任，督促開發商重視房屋質量，例如，加拿大房屋維修保險包括2年全屋維修、5年建筑圍護結構維修和10年建筑承重結構維修費用等，有助于保護購房者權益。

（作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院政府債務研究中心聯席主任、研究員，中誠信國際信用評級有限責任公司研究院執行院長）

【參考文獻】

①侯燕磊：《房地產預售制度的國際經驗及啟示研究》，《中國物價》，2023年第11期。

②任澤平、夏磊、熊柴：《房地產周期》，北京：人民出版社，2017年。

③田冰雅：《商品房預售資金監管問題研究》，《西部金融》，2022年第6期。

④馮婷、賀安若：《論我國商品房預售制度的不足與完善——基于國際比較視角》，《河北企業》，2023年第4期。

⑤林彬：《商品房預售制：文獻評析、發展現狀和國際經驗——基于“停貸斷供”事件引發的思考》，《吉林金融研究》，2023年第5期。

⑥孫思璐：《我國商品房預售制度改革研究》，《華中科技大學碩士學位論文》，2021年。

⑦李香順：《中韓商品房預售制度對比研究》，《延邊大學碩士學位論文》，2012年。

責編/謝帥 美編/楊玲玲