相對貧困治理的多維困境與機制構建

邱 暉,杜忠連

(大連大學 法學院,遼寧 大連 116622)

2020年,我國農村貧困人口全部脫貧,中國人民的絕對貧困就此成為歷史。這是中國共產黨領導人民邁向共同富裕的進程中取得的一項舉世矚目的偉大成就。但這并不意味著我國已經徹底解決了貧困問題,相反,貧困治理依然是我們黨治國理政的一項重點工作。只不過,貧困治理的主線從原來的絕對貧困治理轉為相對貧困治理,所要解決的主要問題從物質貧困引發的生存危機轉為多維度貧困導致的發展困境。我國人口基數龐大,相對貧困群體人數自然也不可低估。我國相對貧困人口主要由城市中的低收入者、農民工、邊緣戶和農村中的脫貧戶、邊緣戶等構成,數量龐大,結構復雜。相對貧困的誘發因素也十分復雜,不僅包括生態環境、自然災害等客觀性因素,還包括社會排斥、精神貧困等主觀性因素。因此,相對貧困的治理比絕對貧困的治理更為復雜。2020年中央一號文件提出“扶貧工作重心轉向解決相對貧困”。接續推動脫貧地區發展并逐步緩解相對貧困,是實現共同富裕目標的關鍵點?！跋鄬ω毨б蛏鐣容^而產生,具有‘相對性’,且其不僅包括經濟層面的‘貧’,還包括非經濟層面的‘困’?！盵1]與絕對貧困治理是“攻堅戰”不同,相對貧困治理是一場“持久戰”,在這場戰役中,需要建立起相對貧困治理的長效機制,將貧困治理常態化,保障相對貧困群體的生存權和發展權,最終保障絕大部分群體能夠在相對公平的條件下通過自我發展來實現社會的普遍繁榮和共同富裕。

一、相對貧困的內涵與特征

(一)相對貧困的內涵

作為一種客觀存在的現象,貧困一直伴隨著人類社會的發展。貧困可以分為絕對貧困、相對貧困兩種不同的類型。絕對貧困主要意指物質層面的匱乏,即生產資料和生活資料的短缺導致生存困境,因此,絕對貧困本質上是一種生存性的貧困。判別個體或家庭是否陷入絕對貧困的主要依據是其所擁有的物質財富能否滿足基本的生存需要。朗特里(Rowntree)指出,“如果一個家庭的總收入不足以維持家庭人口最基本的生存活動要求,那么,這個家庭就基本上陷入了貧困之中”[2]。相對貧困的內涵遠較絕對貧困復雜,相對貧困本質上是一種次生性的貧困,判別個體或家庭是否陷入相對貧困的主要依據是其所擁有的物質財富、精神財富、權利資源乃至所處的自然生態環境和社會環境等能否滿足其生存需要之上的最基本的非生存需要。不能將“絕對貧困”和“相對貧困”理解為“涇渭分明”的對立概念。我國全面建成小康社會之前,貧困治理的重點是絕對貧困,但這個階段同樣存在相對貧困;全面建成小康社會之后,貧困治理的重點是相對貧困,但這也并不意味著絕對貧困完全消失、不再出現。絕對貧困突出的是物質層面上的“貧”,是生存危機的外顯;相對貧困突出的是物質、精神、權利、環境等眾多維度上的“困”,是發展危機的折射。

相對貧困一定是在不同群體之間的比較中顯現出來的。處在相對貧困中的個體或家庭,盡管其生存的需要已經可以通過自身掌握的物質財富來得到滿足,但他們所能達到的生活水準與整個社會所能達到的平均生活水準相比仍然有很大的差距。并且,由于認知水平不高,在就業、醫療、社保、教育等方面享受的權利不充分,所處的自然生態環境或社會環境較差等原因,相對貧困群體陷入了發展的困境。對于相對貧困內涵的探討主要是沿著兩條不同的線索展開的。一是從生活水準角度出發,將相對貧困界定為一種能夠滿足生存需要但生活水平與社會平均水平尚有一定差距的狀態。這里的差距在不同國家或地區的認定標準不一樣。二是從個人主觀感受角度出發,將相對貧困視為人們對自身所處境遇產生的相對剝奪感。阿馬蒂亞·森強調,相對貧困表現為人們社會權利的缺失與基本能力的剝奪[3],而“貧困可以用可行能力的被剝奪來合理地識別”[4]。這意味著,相對貧困是因為橫向比較而產生的一種相對剝奪感,是個體的一種主觀感受。這種“被剝奪”的主觀感受的發生不全是由于該個體因物質財富匱乏而遭受的社會排斥,同樣也源自話語權的匱乏所引發的社會地位落差。正如湯森德(Townsend)所指出的,貧困是某人因缺乏資源而被剝奪了享有常規生活水平、參與正常社會生活的權利[5]。因此,相對貧困不僅體現于收入水平低下,也體現于無法公平地獲得就業、教育、醫療等,后者跟前者一樣,都會導致相對貧困群體能力被剝奪。產生相對貧困的一個重要原因是權利不平等,解決這個問題的根本出路則是向相對貧困群體賦權。

(二)相對貧困的特征

從上述對于相對貧困內涵的論述中可以發現,較之絕對貧困,相對貧困有幾個比較顯著的特征。

首先,相對貧困是一種多維性貧困。相對貧困既指收入低于社會平均水平,也指在教育、醫療、住房、發展機會等方面處于弱勢地位和相對匱乏的境地。相對貧困的群體既出現于經濟發展比較落后的地區,也出現于經濟較為發達的地區;既出現于農村地區,也大量分布在城鎮當中。在相對貧困治理中,不僅要通過經濟增長來繼續提升相對貧困人群的收入水平,更要注重分配的公平性,推進公共產品、公共服務享受上的均等化。要消除因為收入差距過大或者公共服務資源享用不平等而造成的社會排斥給弱勢群體帶來的心理上的負面作用,賦予相對貧困群體更多的社會資源,促進這部分群體社會地位的提高。

其次,相對貧困是一種發展性貧困。相對貧困人口面臨著發展性需求得不到滿足的問題。由于收入水平不高,在滿足生存的需要之后,能夠用于發展性需求的物質資本所剩無幾,資本積累慢。若將資本的概念從物質資本擴大到包含人力資本在內,則來自知識、能力、精神等多維度的約束進一步限制了相對貧困群體的發展能力。相對貧困包含著知識貧困、能力貧困、精神貧困等眾多不同的貧困類型,其中知識貧困是一種“由知識系統失靈而導致的相對貧困”[6]。社會越是向前發展,知識在財富創造中的重要性就越是突出。在傳統的生產函數中,產出的結果取決于投入的勞動、資本、土地、技術、信息等要素的數量和質量;而知識是驅動要素向產品轉化的載體,其強大的外溢性是經濟增長的重要源泉。能力貧困和精神貧困均與知識貧困密切相關。對于某些群體而言,知識的缺乏和能力的不足導致他們無法有效地參與社會分工,而只能從事一些對知識依賴程度較低的工作,尤其是風險較高的體力勞動。這類工作在整個社會產業分工鏈條排序中處于底端,也就導致這部分人群的經濟資源、政治資源、文化資源和精神資源被稀釋,進而使他們陷入相對貧困的境地。文化資源和精神資源的匱乏會影響到相對貧困群體的社會心態,既可能激發改變命運的豪情壯志,也可能滋生“等靠要”的怠惰思想,導致一些人為了得到政策照顧而不愿改變現狀,甚至爭當貧困者。這種精神貧困與物質貧困相互作用,會令這部分群體陷入一種惡性循環。當然,精神貧困不僅指部分群體喪失了通過努力奮斗改變現狀的意志,也指精神活動匱乏導致生活滿意度低、自我效能感缺乏、幸福感低。精神貧困是人的一種心理狀態,難以衡量,因此,對精神貧困的治理也比對知識貧困、能力貧困的治理更加復雜。

最后,相對貧困是一種分散性貧困。相對貧困的出現主要歸因于經濟增長過程中出現的結構性失衡以及隨之而來的貧富分化。在我國當前所處的發展階段上,區域發展不平衡、城鄉發展不平衡等結構性問題都是引發相對貧困的主要誘因。經濟發展落后地區的群體對于發展的需要因為受到經濟發展水平的限制而難以得到充分的滿足。在絕對貧困治理階段,貧困治理主要針對農村地區,尤其是集中連片的貧困地區。絕對貧困表現出區域性、群體性特征。相對貧困的特征較之絕對貧困發生了重大變化。隨著城鎮化的推進,農村人口不斷涌入城市,“集中貧困擴散為城鄉流動式的分散貧困”[7]。來自農村卻又很難在城市扎根的群體容易演變為相對貧困的群體,因為這部分群體既沒有能夠順利成為城市的市民,也不符合農村扶貧對象的相關標準。這部分人群在城市中從事著辛苦而低薪的工作,在住房、教育、醫療等方面難以享受到與市民同等的待遇,階層隔離由此外顯。除了農村進城人口,城市中的相對貧困群體還包括失業群體、低保人員等。而在農村地區,隨著“三權分置”土地制度的推行和一二三產融合發展的推進,農村內部的貧富分化也在加速,農民之間收入水平的差距不斷拉大?？傮w而言,有許多不屬于絕對貧困的人會被按照新的標準納入相對貧困的范疇,相對貧困的人群零星分布在城鎮和鄉村的各個角落,呈現出散點分布的特征。

二、相對貧困治理的多維困境

(一)物質維度:發展失衡長期存在,導致相對貧困群體陷入增收困境

相對貧困問題的解決有賴于階層差異的消除,即社會逐步達到共同富裕,這絕不是短期內能夠實現的。之所以會出現相對貧困,關鍵還是因為經濟發展過程中的不均衡所帶來的貧富分化。只要經濟發展的程度還沒有能夠逾越這個階段,相對貧困的問題就不會消失。只有從深層次上消除導致我國居民收入不平衡的因素,才能真正根治相對貧困的問題。經濟發展的不平衡有著深刻的歷史原因和制度原因,需要在長期不斷的深化改革中逐步消除那些導致經濟發展不平衡的因素;而在短期內,經濟發展不平衡的態勢還有可能會擴大。

就目前情況看,經濟發展不平衡的一個主要表現是城鄉發展不平衡。由于生產要素流動的逐利性,優質的要素不斷向相對發達的城鎮地區集聚,相對落后的農村地區由于要素的流失以及自身吸引力的缺乏,在發展過程中與城鎮地區的差距越來越大。換言之,在“馬太效應”的作用下,會出現差距的擴大化。農村地區由于在整個產業鏈中處于不利位置并難以改變現狀,容易陷入相對貧困的泥沼難以自拔。資金、人才、技術等關鍵生產要素難以向農村地區流動,加之農村地區往往產業發展水平低、基礎設施和公共服務水平低、社會事業發展滯后,致使農村地區仍然存在返貧的風險,容易陷入“因為貧困所以貧困”的惡性循環。

相對貧困治理的“主戰場”仍然在農村地區。在收入水平較低的農村地區,相對貧困治理面臨的一大難題就是相對貧困群體的增收問題。收入增長乏力的關鍵原因是缺乏可持續的內源性增收機制。農村產業發展不充分,利潤創造能力差;農村居民獲得財產性收入的途徑更少。農村地區居民收入的增長主要來源于外出打工收入,換句話說,農民收入增長主要依靠的是外源性收入。在絕對貧困治理階段,為了提高內源性收入,黨和國家從政策層面提出了產業扶貧的做法,通過一二三產業融合發展來提升農村地區的產業經營性收入。產業扶貧政策確實有一定的效果,但由于扶貧產業一般來講都比較低端且同質化比較嚴重,對于扶貧干部本身及其所掌握的人脈資源具有較強的依賴性,產品銷售主要依靠政府采購和人情關系認購而難以真正實現市場化,所以產業扶貧政策落實過程中難以做到利用市場打造出真正的產業鏈或者產業生態,而是更多地依靠政府的力量或個體的人格魅力來推進,導致產業缺乏穩定性,增收效果不明顯。同時,隨著城鎮化的推進,大量農村人口涌入城鎮。由于城鎮的生活成本較高,這部分群體容易陷入相對貧困狀態,導致城鎮相對貧困人口增加。

(二)精神維度:幫扶政策長期實施,導致相對貧困群體陷入思維困境

除了產業發展水平落后這個客觀原因之外,主觀因素也在一定程度上制約著相對貧困人口持續增收的實現。在絕對貧困治理階段,為了適應脫貧“攻堅戰”的需要,當時的扶貧政策是由政府來進行主導的,政府通過各種手段主動幫扶貧困群體,只要是滿足條件的貧困戶,就都能夠享受相應的幫扶政策。在這個過程中,享受幫扶的條件就是貧困本身。因此,在這種被動式接受幫扶的過程中,滋生了一些貧困戶“等靠要”的思想,進一步引發了這部分群體的精神貧困。精神貧困會導致貧困治理過程中貧困群體內生性動力不足,他們雖然在政策的幫扶下脫離了生存危機的旋渦,但由于缺乏足夠的致富能力,逐漸成為社會中的邊緣人。加之這部分群體所居住的地區本身發展空間就十分逼仄,更是使他們喪失了致富的欲望和奮斗的意志,“得過且過”成為精神貧困者普遍的心態和狀態。從某種意義上講,貧困絕不僅僅是一種經濟現象,它還是一種文化現象。精神貧困者的上述思維習慣和心態具有強大的慣性,能夠實現代際“遺傳”,因而造就根深蒂固的貧困思維和貧困習慣。相對貧困也表現為文化資本的薄弱以及長期貧困文化所致的生存心態問題。物質層面貧困治理的績效比較容易度量,而精神層面貧困治理的績效則不容易度量,很難通過數字化指標體系方式來進行考核。解決由精神貧困引發的增收乏力問題難度很大,如何激發相對貧困群體積極脫貧的內生動力是相對貧困治理中面臨的一大難題。

(三)權利維度:分配制度長期失衡,導致相對貧困群體陷入權利困境

在絕對貧困治理階段,為了解決絕對貧困群體生存問題、保障人民基本生存權利,國家組織力量打“攻堅戰”,是維持社會穩定和可持續發展的重要路徑?？梢哉f,這種搞“大會戰”的做法是一種“應急之舉”,是快速解決溫飽問題的舉措。但是,這種做法并不能從根源上解決貧困問題,因為貧困的根源在于權利的缺失。在我國全面進入小康社會之后,貧困治理的緊迫性有所下降,“大會戰”做法的效果會明顯減弱,相對貧困的治理需要徐徐圖之。治理相對貧困需要的不是“大會戰”,而是權利的重新分配,即賦予相對貧困群體更多權利,讓他們享受到更大的分配份額。

從表面上看,相對貧困往往是因為能力缺失;但從深層看,能力缺失又來源于相對貧困群體在基本權利上的缺失。在城鎮,相對貧困群體的權利缺失主要體現于住房、健康和教育方面;在農村,則主要體現于教育、健康和就業能力方面。此外,對于相對貧困群體而言,在失業時享受生活保障的權利、在失去工作能力的情況下獲得社會扶養和救濟的權利、通過接受就業培訓實現再次就業的權利等眾多關涉基本生存保障的權利都沒有得到足夠的關注,處于嚴重缺失的狀態。相對貧困實際上與公共服務的供給程度密切相關,農村地區權利缺失的程度要高于城鎮。當下,我國教育、醫療等公共資源分布不平衡的情況仍然比較普遍,基礎設施和公共服務的均等化也還有很長的路要走。公共服務供給不均衡所造成的權利缺失是造成相對貧困群體就業能力低下、脫貧動力不足的重要原因。

(四)政策維度:扶貧政策轉向滯后,導致相對貧困群體陷入福利困境

從絕對貧困治理階段邁向相對貧困治理階段,并不意味著絕對貧困治理階段的扶貧、脫貧政策要全部停止。相反,從政策持續性的角度出發,對其中的一部分政策應當予以延續,具體內容上可以根據新階段的新形勢加以適當調整。由于相對貧困的認定標準尚未出臺,因此,相對貧困治理的政策架構尚不清晰,相對貧困治理的政策效應也有待觀察。在新的政策框架尚不明確的情況下,面對相對貧困治理的新特點、新形勢,如何接續絕對貧困治理期間的扶貧、脫貧政策,并對這類政策進行符合新形勢要求的改動,充分發揮其作用,是當前相對貧困治理面臨的一個突出問題。

在絕對貧困治理階段,為了幫助貧困人口脫貧,國家采用了社會救助兜底保障的方法。在一些深度貧困的地區,由于自然環境惡劣等原因,產業扶貧、教育扶貧、生態扶貧等手段效果不佳。這類地區,尤其是這類地區的老弱病殘等特殊群體,就需要依靠社會救助兜底的方式來實現脫貧。但是,這種做法只能保證這部分人獲得必要的生存資料,維持基本的生活。進入相對貧困治理階段后,這部分人群必然屬于相對貧困群體,如何幫助這部分群體獲得更高的生活水平是相對貧困治理中的一個難題。

在絕對貧困治理時期,政策設計上的一個難點在于既要精準識別貧困群體,保證“一個不漏”,又要能夠調動貧困群體主動脫貧的積極性,盡量避免其對政策產生“福利依賴”。實現精準識別的主要手段是對貧困戶進行建檔立卡。進入相對貧困治理階段之后,貧困群體的內涵和外延都有所變化,城鎮低收入群體、城鄉流動性貧困群體等都可能成為相對貧困群體。相對貧困人群面更廣,也更加分散,相對貧困人口識別的難度也比絕對貧困人口識別的難度大。貧困的治理不僅要能夠準確識別貧困群體,還要準確識別貧困的原因。與絕對貧困相比,相對貧困的形成原因更加復雜多變,使得相對貧困治理政策的出臺需要對錯綜復雜的致貧因素進行準確研判并做到對癥下藥,這就加大了政策治理的難度。

三、相對貧困治理的機制構建

(一)物質維度:構建凸顯城鄉融合的持續增收機制

1.推動城鄉空間融合發展

在相對貧困治理階段,貧困治理工作已經不再局限于農村地區,而是發展到了鄉村與城鎮共同減貧的階段。隨著城鄉之間要素雙向流動的深化,新型的城鄉關系逐步形成。城鄉經濟空間及社會空間逐步融合,城鎮與鄉村的界限越來越模糊,城鎮和鄉村的相對貧困治理是難以截然分開、單獨處理的。相反,應該對城鎮及鄉村的資源加以整合統籌,建立起城鄉相互配合協調的相對貧困共同治理體系。應當順應城鄉經濟空間、社會空間邊界逐步虛化的趨勢,推進城鄉之間的空間融合。推動城鄉空間融合主要是在規劃上做文章。地區發展規劃應當統籌考慮城鄉發展,從一體化的角度出發,制定符合鄉村發展實際的規劃體系。村莊布局的規劃工作要以村級組織為主體,各項規劃要對城鎮和鄉村的發展進行通盤考慮,對城鄉的產業布局、基礎設施建設、公共服務體系、生態環境保護等進行統籌謀劃、合理安排,實現城鄉規劃統一。在統籌規劃中,要注重傳承村莊的歷史文化,突出鄉村特色。防止將城鎮規劃簡單復制到鄉村的做法,切忌“千村一面”。通過科學規劃,形成城鄉一體的空間布局體系,在縣域內統籌規劃建設縣城、集鎮、特色小鎮、中心村、居民點,打造多層級的城鄉融合發展節點。加強以鄉鎮政府為中心的農民生活圈的建設,以鎮帶村、以村促鎮,推進鎮、村聯動發展,推動產業、人口、設施形成梯度布局。

2.推動城鄉要素融合發展

要進一步降低農業轉移人口在城市落戶的門檻。除了個別超大城市之外,農業轉移人口落戶的限制應逐步取消。對于超大城市而言,也應區分城區、新區和所轄縣市,對農業轉移人口落戶采取不同的政策,制定差別化的落戶條件。要強化居住證作為農業轉移人口享受城市公共服務之載體的作用,提高居住證的“含金量”,全面落實附著在居住證上的享受醫療、社保、子女入學等公共服務的權利。對于持有居住證達到相應年限的農業轉移人口,城市管理部門應提供合法落戶的途徑,使之實現市民化轉變。不僅要在制度層面破除農業轉移人口市民化的障礙,還要在就業層面讓這些農業轉移人口能夠在城市生根。從目前情況來看,我國農業轉移人口就業整體上仍然集中在制造業、建筑業以及某些低端服務業,多以體力勞動為主,可替代性強,缺乏長期就業的保障。農業轉移人口長期處于城市的邊緣地帶,這就是他們容易成為相對貧困人口的關鍵原因。因此,解決該部分人群相對貧困問題的重點仍然是保就業,即通過多種途徑加強對農民工的技能培訓,提升他們的就業能力。在新型城鎮化背景下,農民就地市民化是農業轉移人口流動的一個新趨勢。政府應當從制度設計層面積極引導農業轉移人口就地、就近轉移就業。在新型城鎮化進程中,要加快縣域經濟發展,完善縣城的綜合服務功能,依托大城市而發展中小城市以及小城鎮,加快產城融合,大力推動特色小鎮、小城鎮的發展,吸引農民就地市民化。在農業轉移人口市民化過程中,要大力推進農地制度改革,幫助農業轉移人口帶資、帶產入城。而且,農地制度改革也是提升農戶財產性收入的重要途徑。從當前情況看,應在繼續推動“三權分置”的基礎上,進一步擴大農地產權結構的開放性,在確保所有權穩定和承包經營權落實有序的前提下加快農地經營權的流轉集中,從加強土地使用效率的角度出發,將農地經營權流轉到能夠創造最大效益的主體手中,使農戶可以流轉自身的土地承包經營權而獲取租金收益等。目前農村宅基地產權結構的開放性同樣很低,應當繼續推進“三權分置”,在落實所有權、保障資格權的基礎上,放活宅基地的使用權,通過向獲得宅基地使用權的主體收取使用費的方式增加農戶的財產性收入。

城鄉間要素的流動應該是雙向的,即不僅要創造條件讓更多的農業轉移人口進入城鎮,同時也要創造條件讓更多的人才投身農村。目前,農村應將人才引進主要鎖定于三種情形:一是農民工、新鄉賢返鄉創業,二是大學畢業生、退伍軍人回鄉創業,三是城市科技人員和其他專業人才下鄉。為了吸引上述人才到農村地區創業,首先要為他們打造良好的創業條件。要加快特色農業產業發展,形成產業鏈在城鄉的合理布局,創造更豐厚的利潤,并在分配環節將更多利潤留在農村。對于返鄉創業的農民工或新鄉賢,要通過打造各種創新創業平臺,為他們提供融資、法律、知識產權等方面的服務,降低其創業成本。對于大學畢業生、退伍軍人等群體,除了在融資等方面給予照顧之外,關鍵是解決好他們的社會保障、子女教育等方面問題,從而讓他們可以安心地在農村地區發展。對于城市科技人員和其他專業人才,為了鼓勵他們到農村地區發揮作用,可以在職稱評定、工資福利等方面做文章,包括推進農業技術市場化,允許農技人員通過提供增值服務獲取報酬。

3.推進一二三產融合發展

要注重新型農業經營主體的培育,引導新型農業經營主體在農業產業化推進以及農村地區一二三產融合發展中發揮主力軍作用。要發揮好新型農業經營主體的示范帶頭作用,協調好不同種類的新型農業經營主體之間以及新型農業經營主體與普通農戶之間的關系?？梢龑мr民以資金、土地經營權、交售農產品等方式入社或入股來參與產業化經營,帶動更多普通農戶尤其是相對貧困群體參與農村產業融合發展,從根本上破解當前農民作為農產品提供者只能分享到生產環節利潤的局面,使得相對貧困的群體也能夠更多、更好地分享產業融合發展所帶來的成果。

農村地區走向富裕的關鍵是通過發展農產品加工業和第三產業,使產業鏈、價值鏈能夠向前和向后延伸融合發展?？紤]到農民個體能力的有限性,在這個前后延伸的過程中,一定要充分發揮龍頭企業的作用,引導龍頭企業向前延伸發展標準化原料基地,向后延伸發展以觀光、采摘為主的休閑農業,同時發展餐飲、物流等服務業。政府要注重引導合作社與企業之間的合作,使其圍繞特色農產品做文章。要深化合作社與企業之間的合作關系,使相關產業組織在農村空間集聚,形成集群化、網絡化的發展格局,從而創造更多的收入和利潤。

發展休閑農業是提升農村地區發展水平的一項重要措施。發展休閑農業的一大作用在于突破農業功能的單一性,在經濟功能的基礎之上生發出新的生態功能、社會功能、文化功能等,進而催化出新的產業形態和消費業態?；谛蓍e農業的新業態與傳統的種植業以及加工、餐飲、物流業等相互滲透,讓鄉村地區具備了生態休閑、旅游觀光、文化傳承、科技教育等功能,實現“農區變成景區、田園變成公園”,進而轉變農業發展方式,帶動農民增收。

產業鏈一旦出現前后延伸,產業規模必然隨之擴大,資本短缺矛盾和資產管理難題很快就會凸顯。開始的時候,可以采用合作制的方式,將原子式分散的農戶聯合起來,完成單個農戶所無法完成的工作,獲得單個農戶所無法獲取的利益。當合作社走向規?；洜I,并從單純的農業生產邁向加工、流通等領域時,股份合作制在組織管理上的優勢就凸顯出來。

在農村地區大力發展股份合作制,促進勞動與資本之間的深度結合,提倡“服務成員、民主控制、自愿退出、利潤返還”,有利于農民特別是弱小的農民加入。充分發揮好合作社的作用是促進農戶增收的一個重要途徑?？捎善髽I與農戶共同組建合作社,決策一人一票,利潤按交易量和股金分配。通過這些方式,使農戶與企業結成緊密的合作關系,讓農民能夠分享到產業增值的收益。要不斷探索“農戶+合作社+加工流通企業”的模式,扶持龍頭企業向前延伸建立標準化原料基地,向后延伸建立物流配送和市場營銷體系,探索發展“公司+基地+合作社+農戶”的模式。在利用多種方式推進農村產業發展、促進農民增收的過程中,要注重保護農民的利益,讓農民在利潤分配中能夠分享到適當比例的數額。

(二)精神維度:構建凸顯內生動力的人文發展機制

1.通過扶志實現精神脫貧

在相對貧困治理階段,要特別注重對相對貧困人口精神空間的培育,從而喚起他們內心深處的希望和動力,使他們從精神貧困走向精神富裕,迎戰社會發展不平衡帶來的機會不均等、階層固化等問題。這就要求在相對貧困治理過程中構筑起人文發展機制,彰顯情感和價值理性的力量,通過公共文化體系建設,用社會主義核心價值觀引領的優秀文化塑造全新的文化氣象,通過宣傳教育、移風易俗、道德激勵等方式激發相對貧困人群的自我發展意愿,依托社區開展各類文化活動,開展貧困“恥感文化”教育,“積極引導貧困戶轉變思想觀念,從‘要我脫貧’變為‘我要脫貧’”[8]。扶貧先“扶志”,對于“失志”的相對貧困人口,要加強心理疏導,令他們重樹信心?？傊?相對貧困治理絕不是“輸血式”扶貧,一定是“造血式”扶貧。

2.通過扶智實現代際脫貧

貧困治理的一項重要任務是阻斷貧困的代際傳遞。代際脫貧主要依靠“扶智”來實現,而“扶智”的主要路徑是教育。教育能夠改造人的精神世界,使貧困者的下一代不再陷入精神貧困的旋渦;還能夠增長人的知識,讓人掌握從事更高級勞動的必要技能。從某種意義上講,相對貧困治理最基礎也最有效的手段是教育。要利用教育來阻斷貧困的代際傳遞,為相對貧困人群的子女鋪就上升的通道。政府要致力于提高相對貧困地區的教育發展水平,縮小地區之間、城鄉之間教育水平的差距。要對教育資源進行統籌布局,加大對相對貧困地區教育的投入,通過補貼等方式降低相對貧困家庭的教育支出,減輕相對貧困家庭的教育負擔。要解決好個別貧困家庭因學致貧或因學返貧的問題,保證相對貧困群體的子女能有條件接受系統的教育。

(三)權利維度:構建凸顯平等共享的收入分配機制

1.推進城鄉基礎設施及公共服務均等化

要統籌布局城鄉道路建設,對具備條件的鄉鎮和建制村進行道路硬化,加強縣級客運站和鄉村運輸服務站點建設。對于農村客運線路,要配套適當的財政補貼機制,確保其可持續發展。以道路建設為基礎,完善農村物流網絡,解決好農產品進城的“最先一公里”和工業品下鄉的“最后一公里”問題。推進農村地區管道建設,縮小農村在獲取天然氣、安全飲用水以及排放污水等方面與城鎮的差距。加快農村地區電網改造和數字網絡升級,提升農村地區信息化水平。

要加強農村地區基礎設施運營管護,明晰基礎設施產權結構,具體明確各類基礎設施由誰管、如何管、誰付費等問題?；A設施的管護工作盡量交給專業機構。要完善基礎設施管護機制,加強資金使用績效考核,強化管養資金的供給。

要推動城鄉公共服務實現制度并軌。在醫療保障方面,要加快城鄉居民基本醫療保險制度及大病保險制度的整合。在社會保障方面,要推動城鄉低保、社會救助、撫恤安置等制度的統籌,提高農村居民保障水平。要加強農村地區中小學校、醫療衛生機構、養老設施、綜合性文化服務中心、社區綜合服務中心等設施的建設,推動城鄉之間的設施均衡。

在經濟發展落后的地區,由于地方財政緊張,地方政府沒有充裕的資金來推動公共服務均衡化建設。在義務教育、公共衛生等直接關系到人的成長和健康的領域,公共支出應主要由中央財政負擔。中央政府可以通過轉移支付等方式,縮小區域財力差距,提升縣級財政的保障能力。社會救助等兜底性制度安排的支出主要出自地方政府,但中央財政也應負擔一定的比例。

在農村公共服務所需要的人才方面,要鼓勵城市中的教師、醫生等專業人員下鄉服務,并積極發揮教師、醫生等人員志愿服務的作用?？赏ㄟ^幫扶的方式,促進城市中優質公共服務資源向鄉村地區下沉。要加強鄉村學校和醫院的信息化設施建設,提升鄉村教師和醫生的信息化技術應用能力,大力發展遠程教育和遠程醫療。

2.調節社會分配

我國基尼系數長期高于0.4這個國際警戒線,表明我國收入差距較大,一部分人群的收入處于相對較低的水平,他們正是相對貧困的群體。相對貧困治理工作與收入分配格局調整之間存在緊密關系。要加強收入分配制度改革創新,通過分配制度改革創新使經濟增長更具“益貧”特性。收入分配制度改革的目標應該指向縮小區域之間、城鄉之間、群體之間的差距,促進社會分配更加公平合理。國家應從推動共同富裕的高度,對初次分配、再分配以及第三次分配加以統籌考慮。

在初次分配中,要注重提升城鎮和鄉村中相對貧困人口的就業機會,他們有了職業和事業,才真正有了安身立命的根本。除了保就業之外,還應適度提高勞動報酬尤其是體力勞動的報酬,強化勞動在要素貢獻中的地位和作用,提高勞動報酬在初次分配中的比重。與初次分配相聯系的扶貧工作稱為“開發式扶貧”,重點在于通過產業發展創造就業崗位和收入、利潤,提高相對貧困群體在初次分配中能夠得到的比重。

再分配要注重提高相對貧困人口的收入水平。再分配這個環節對于縮小貧富差距有著至關重要的作用。初次分配注重效率,盡管可以適度提升勞動的報酬,但不同要素參與分配時各自獲得的比例受到市場這只“看不見的手”的制約,政府可在其中轉圜的余地很小。而再分配則不同,政府這只“看得見的手”起著主導作用,可以通過稅收、轉移支付等手段來調節不同人群的收入水平。其中,從相對貧困治理的角度出發,可以通過提高低保標準、增加特殊人群福利項目等方式縮小收入差距。與再分配相聯系的扶貧政策稱為“補貼式扶貧”,它是國家消除絕對貧困時依賴的一項重要手段。在相對貧困治理時期,“補貼式扶貧”仍然要繼續發揮作用,但發力的重點要有所變化,即從為保障絕對貧困人口的生存而進行補貼轉變為保障相對貧困人口人力資本的發展,這部分補貼資金要更多地向教育和培訓等領域傾斜。

政府還可以通過大力推進公益慈善事業的發展來強化第三次分配在整個收入分配中的作用,進一步縮小收入差距,構建更加公平的收入分配體系。黨的十九屆四中全會提出“重視發揮第三次分配作用,發展慈善等社會公益事業”。在實際工作中,要注重提高慈善工作的透明性,提高廣大群眾的慈善意識,完善我國的慈善組織,建立健全慈善事業工作體系,充分發揮第三次分配在相對貧困治理當中的作用。

(四)政策維度:構建凸顯綜合治理的福利保障機制

1.注重政策之間的銜接

習近平總書記強調,“要保持政策穩定性、連續性,少‘翻燒餅’”[9]。相對貧困治理并非完全另起爐灶。要注重扶貧政策的連貫性,與絕對貧困治理時期的扶貧政策有效銜接,將相對貧困治理的制度創設與鞏固絕對貧困治理成效結合起來。從脫貧攻堅到相對貧困治理,這個過程中絕不能出現政策空檔期。黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”。從目前的政策文本看,對于如何界定相對貧困、如何甄別相對貧困人口、如何確定相對貧困治理的操作層面具體目標等問題仍然缺乏明確的表述。在“十四五”期間,由于相對貧困治理的政策還處于創設期,相對貧困甄別和治理的標準尚不明確。因此,短期內貧困治理的導向應以鞏固脫貧攻堅期間的成果為主,為相對貧困的治理奠定堅實的基礎。黨的十九屆五中全會提出的“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一就是“脫貧攻堅成果鞏固拓展,鄉村振興戰略全面推進”。我們要做好減貧與發展之間的銜接工作,利用好脫貧攻堅階段的有效經驗和制度慣性,盡快出臺一套系統的相對貧困治理政策。

農村地區相對貧困的治理要與鄉村振興戰略結合起來。盡管相對貧困體現出分散化特征,但相對貧困治理的“主戰場”仍然在農村。在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上,更重要的是提升農民的發展能力。鄉村振興是為了解決現階段城鄉發展不平衡而提出的鄉村治理體系,相對貧困治理則是從小康到共同富裕這個階段的貧困治理體系,二者有機地統一于社會主義國家治理體系之中。鄉村振興和相對貧困治理都是要解決農民發展問題,其目標都是要實現農業農村的全面發展。政府可以通過福利政策的運用來發起對絕對貧困的“攻堅戰”,但對于相對貧困卻只能在發展中尋求真正的解決之道。作為產業、人才、文化、生態、組織五個維度上的全面振興,鄉村振興成為現階段農村發展的主要抓手,同時也是農村地區相對貧困治理的主要抓手。鄉村振興并非針對個別地區或群體,而是指向整個農村地區的全面發展,這與相對貧困治理的內核精神高度契合。相對貧困治理政策與鄉村振興政策的銜接必然要求轉變絕對貧困治理時期針對個別地域或群體組織“大會戰”的做法,要求突出政策的普惠性。并且,相對貧困治理的制度設計要注重突出多元化、常規化、長期化。

相對貧困治理的“主戰場”在農村,但城鎮中的相對貧困問題更為敏感。我國城鎮化進程中面臨的一個很大的問題是常住人口城鎮化率大大超過戶籍人口城鎮化率,二者相差15個百分點。這兩個指標之間的差值主要對應的是戶籍在農村而工作和生活卻在城鎮的這部分人群。這部分人口獲得的收入以及能夠享受到的公共服務水平普遍偏低,他們是相對貧困人口的一個重要來源。城鎮的相對貧困治理要與新型城鎮化戰略結合起來。城鎮相對貧困人口的主體是農業轉移人口,而新型城鎮化本質上是人的城鎮化,凸顯農業轉移人口市民化過程中的人文關懷,不再單純追求數量的增長,而是更加注重質量的提升。盡管國家出臺了一系列政策來推進農業轉移人口市民化,并且不斷加強對這部分人群利益的保護,但市民化過程中仍然存在著不少事實上的制度壁壘,使這部分群體處于城鎮的邊緣,成為底層人群。新型城鎮化能夠有效促進公共服務均等化,降低貧困的發生率,因此,新型城鎮化是城鎮相對貧困治理的重要抓手。新型城鎮化的推進能夠帶來更多更好的就業崗位,使農業轉移人口在城鎮中獲得更高的收入。而且,通過新型城鎮化,農業轉移人口能夠逐步享受到與城鎮居民相同的公共服務和社會保障,從而消除“相對剝奪感”。

2.完善相對貧困人群識別與監測

對相對貧困人群的識別首先要有標準可依。我國應在考慮國情的基礎上,盡快設置符合實際需要的相對貧困界定標準。由于區域發展、城鄉發展等結構性問題,像發達國家那樣基于收入中位數來劃定適用于全國的統一標準顯然是不合理的。這種做法雖然操作起來比較簡單,實施成本也比較低,但只能反映相對貧困的一個維度,而無法反映知識貧困、能力貧困、精神貧困、權利貧困等,因此就無法全面反映相對貧困的實際面貌,無法讓我們據以把握貧困的深度。我國在進行相對貧困劃分時,必須以經濟發展水平為依據,將不同的地域區分開來,在同一區域內則需要將城鎮與鄉村區分開。國家提供不同區域的一般性城鄉貧困標準,區域內的地方政府參考國家標準并結合當地的實際情況來制定本地區的相對貧困標準。為了全面反映相對貧困的情況,相對貧困標準的設置應該包括多個維度。除了收入這個維度之外,所處的生態環境及生活環境、能夠享受的公共服務及社會保障等均應納入標準當中。這就意味著:既要從收入出發來劃定相對貧困的標準,從而有利于從絕對貧困標準向相對貧困標準的平穩轉換,避免造成大量新的貧困群體出現;同時也要從多維貧困角度出發來制定相應的標準,設計出一整套可以量化的指標體系。國家應當“制定一套統一的貧困辨識與測量方法”[10],以便地方政府有效甄別相對貧困群體并以此為依據而制定相應的政策。在制定相對貧困標準時,也可以采用劃定上限和下限而留出一定彈性空間的方法,來適應相對貧困治理過程中的具體需要?？偠灾?相對貧困標準的設置是一項復雜的工作,要考慮到區域差別和城鄉差別,考慮到眾多與相對貧困相關的維度,將國際標準與國內標準、國家標準與地區標準、城市標準與農村標準等統籌起來加以綜合考量,從而保證相對貧困治理有合理標準可依。

政府應當加強對于易返貧人群的監測,及早介入,防止脫貧人口返貧,這是從絕對貧困治理向相對貧困治理過渡時期貧困治理工作的一項重點內容。對于易返貧、易致貧的群體要設立分級預警機制,尤其是對于雖然已經脫貧,但是因為當地產業基礎薄弱、本人罹患較重疾病等原因而無法就業的人群,以及仍然徘徊在貧困線邊緣的人群,要給予重點關注,對其收支狀況進行監測。對于重病患者、重度殘疾人等群體,除了通過入戶采集來獲取家庭基本信息之外,還要通過醫療費用審核等方式來對支出情況進行監測。對于就業困難的群體,可以通過相關部門的就業信息統計來輔助監測。要充分發揮大數據的作用,提高監測的精度和效率。

3.加強社會保障

進入相對貧困治理階段后,在發揮社會保障兜底功能之外,更需要發揮社會保障在貧困治理中的基礎性作用。要逐步提升社會保障的標準和覆蓋范圍,搭建多重防范體系,織密民生安全保障網絡。在不斷提升城鄉居民最低生活保障標準的同時,逐步縮小城鄉最低生活保障標準差距。對于以農業轉移人口為主體的城鄉流動人口,要完善其社會保障,逐步設立農業轉移人口統一的社保賬戶,并由他們長期居住和工作地的政府提供醫療、養老等各種公共服務。在普惠性的社會保障中,要對特殊人群給予更多關照,構建差異化的防護體系。除了物質幫扶,還要強化社會心理服務保障,加強對相對貧困群體的心理疏導,消除相對貧困群體心中的失落感和失衡感。

4.推進多元共治

脫貧攻堅階段一項重要的成功經驗是加強中國共產黨對貧困治理工作的全面領導。在相對貧困治理階段,應當繼續鞏固“五級書記抓扶貧”的組織優勢,逐步實現扶貧工作的多部門協同,并實現扶貧工作的常態化。既要完善相對貧困的水平治理結構,更好地處理跨區域、跨部門的協作問題,也要完善相對貧困的垂直治理結構,更好地處理不同層級政府之間的協調問題。在強化組織保障的同時,還要不斷完善多元共治的扶貧格局,通過凝聚社會各界的力量,調動相關企業和社會組織的積極性,讓它們共同參與到相對貧困治理中來。對于相對貧困治理工作的績效,要完善相應的監督考核機制,強化動態考核。

四、結束語

貧困治理與國家發展的整體戰略密不可分,因此,制定相對貧困治理的目標時,也要注意與國家發展的整體目標相契合。根據國家2035年遠景目標,到2035年,我國人均國內生產總值將達到中等發達國家水平,中等收入群體顯著擴大,基本公共服務實現均等化,城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。與上述目標相對應,相對貧困治理的目標應當設定為:對相對貧困人口的控制達到中等發達國家的國際標準,權利分配更加公平,多維貧困得到極大緩解,相對貧困治理體系和治理能力基本實現現代化。根據2050年遠景目標,到2050年,中國將實現國家治理體系和治理能力現代化,基本實現全體人民共同富裕。與上述發展目標相對應,相對貧困治理的目標應當設定為相對貧困人口控制在較低的比例,相對貧困治理體系和治理能力實現現代化。要實現貧困治理的目標,就要在深刻解析當前貧困治理困境的基礎上構建相對貧困治理的有效機制。相對貧困治理要與脫貧攻堅良好銜接,促進相對貧困群體發展。既要保證相對貧困群體在財富創造和分配中獲得更大份額,也要注重幫助他們脫離精神貧困,并切斷貧困的代際傳遞。