中國芯片產業政策“目標—工具”匹配研究

楊凱瑞 班昂 史可 史偉杰

摘 要：以1978—2020年我國中央政府頒布的芯片產業政策文本為研究對象，從提升我國芯片技術創新動力、加快促進科技創新和產業轉化的視角出發，構建政策“目標—工具”分析框架，并進行政策文本內容挖掘和量化分析。研究發現，我國芯片產業政策目標重點關注應用創新，以積極推進芯片科技與經濟社會融合，而對基礎研究關注較少；較多使用供給型政策工具，以滿足生產要素供給和外部環境保障，而需求型政策工具相對稀缺；政策目標多宏大性、少具體性和操作性，目標與工具存在數量和結構錯配。最后，對其背后的原因和邏輯進行理論探討，并提出相應政策建議。

關鍵詞：芯片產業；政策目標；政策工具；文本量化

DOI：10.6049/kjjbydc.2022110233

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

中圖分類號：F407.63

文獻標識碼：A

文章編號：1001-7348（2024）08-0085-11

0 引言

芯片是信息技術產業的基礎和核心，在現代產業體系中具有基礎性、戰略性和先導性作用。隨著中美經貿摩擦日益加劇，美國利用技術優勢限制相關產品出口和技術轉移，對中國芯片產業展開制裁，使兩國產業層面角逐上升為國家層面較量。然而，從整體上看，目前中國芯片領域產業鏈更多集中于下游封裝與測試環節^[1]，且關鍵技術自給率較低，核心技術掌握欠缺，“卡脖子”難題突出。近年來，國家出臺了諸多政策引導社會資本向芯片技術、產業領域傾斜，在“十四五”規劃中更是明確強調未來5年要集中優勢資源攻克芯片等前沿領域核心技術。那么，我國現行芯片產業政策的目標是什么？現行政策工具能否有效支持政策目標的實現？為此，本研究在系統梳理我國芯片產業政策的基礎上，從提升我國芯片技術創新動力、加快促進科技創新和產業轉化的角度出發，探究我國芯片產業政策目標和政策工具的“目標—工具”匹配度問題，以期為我國芯片產業政策體系優化提供有益參考和借鑒。

1 文獻回顧

目前，學術界對集成電路、半導體、芯片等相關領域產業政策的研究主要聚焦于3個方面：一是對相關產業政策的效果評估，常見從經濟學視角以某一項特定政策為研究對象，通過構建計量模型評價政策對芯片行業創新及發展的影響（陳玥卓，2020；孫健夫等，2020；王宛秋等，2022）。二是對相關產業政策的內容分析，主要利用定性或半定量的研究方法，對政策演進特征及規律進行歸納總結，并為政策體系完善提供建議（范旭等，2020；邱德勝等，2020）。此外，隨著信息技術、機器學習技術等方面的不斷成熟，文本挖掘方法被越來越多地運用到內容分析中，羅茜等（2022）通過文本挖掘，研究了我國集成電路政策關注焦點變遷及其規律；丁瀟君等（2019）通過建立PMC指數模型，對相關政策進行了量化評價。三是對相關產業政策的比較研究，主要通過對歐美日韓等技術先進地區的集成電路政策發展歷程進行梳理，與中國現有政策形成對比，從而加以借鑒（馮昭奎，2018；丸川知雄，2020；陳祥，2021）。

通過文獻梳理發現，目前學界對支持芯片技術和產業發展的相關政策已開展了多方面有益研究，但仍有所欠缺。例如，在政策內容分析方面，現有研究多從政策工具、政策目標等單一要素維度出發，對我國芯片政策作出解讀，較少開展多維度的交叉關聯性研究。而在公共政策制定和實施中，多要素多維度相互配合是實現政策目的、發揮政策作用的基本要求，其中，政策工具是實現政策目標的基本途徑（呂志奎，2006），與目標的匹配度更會直接影響政策實施效果。因此，本文在已有研究成果的基礎上，構建“目標—工具”二維分析框架，研究我國芯片產業政策工具與目標的匹配程度，并深入探討其中的內在邏輯。

2 研究設計

2.1 分析框架

芯片產業作為典型的技術密集型和資本密集型產業，研發強度較高，使得創新對芯片技術以及整個行業發展具有關鍵作用^[2]。自約瑟夫·熊彼特將創新引入經濟學以來，西方理論界已圍繞創新進行了百余年探索，形成了較為成熟的理論體系，對創新動力主要從兩個視角觀察，即建立在熊彼特創新理論上的技術推動視角和建立在施穆克勒創新理論上的需求拉動視角。技術推動理論認為，創新是由技術發明或變革所引發的線性過程，即始于研發，經過生產和銷售，最終將產品推向市場，正是由于主體利用生產要素主動開展技術創新活動，從而產生后續環節，說明技術創新是整個創新過程的起點，而市場是被動的接受者。需求拉動理論則認為，通過刺激需求增長，能更好地幫助市場接納新技術^[3]，將市場需求視為創新活動的起點，認為當市場需求隨著社會變遷不斷變化和壯大時，能夠為創新活動提供新思路并形成顯著激勵效果，所以，創新的意義在于滿足市場新的需求，創新的本質是一種應用創新。也有研究認為，技術推動和需求拉動是相輔相成、相互作用的，技術推動是創新產生的必要條件，需求拉動則是創新產生的充分條件，不能割裂或者忽略任何一方^[4]。因此，公共政策也應從推動和拉動兩個方面共同著力，借助具有“推力”的供給型政策工具和具有“拉力”的需求型政策工具，分別作用于生產要素與市場需求^[3]，并運用環境型政策工具，營造鼓勵創新、激勵創新的外部社會環境，形成“推力—拉力—保障”三者合一的政策支持機制，以更好地保障創新活動順利開展。

綜上所述，基于技術推動和需求拉動兩種路徑，為實現我國芯片技術和產業跨越式發展，公共政策應致力于實現技術創新和應用創新兩類主要政策目標，并不斷改善產業發展環境。而實現政策目標的途徑則是借助各類政策工具，有效發揮“推力—拉力—保障”三者對創新活動的積極作用。其中，三類政策工具的主要作用維度存在差異，供給型政策工具調節各類生產要素投入，直接作用于技術端，對技術創新政策目標有著顯著作用，需求型政策工具主要影響產品與市場，側重于實現應用創新政策目標，而環境型政策工具對技術創新和應用創新均具有一定保障作用^[4]?；诖?，本文將創新政策目標與政策工具如何助推創新活動相結合，形成“目標—工具”二維分析框架（見圖1）。

2.1.1 X維度：政策目標

芯片產業鏈龐大且復雜，包括上游基礎產業、中游制造產業和下游應用產業^[5-6]，形成“前端研發供應—中間設計生產—后端需求應用”的產業鏈生態系統。上游基礎產業涵蓋半導體加工設備、原材料等硬件與EDA設計軟件、核IP架構等軟件，在整個芯片產業鏈中具有基礎性、先導性地位，且技術壁壘較高，我國在該階段的安全可控水平較低，自給率和市場份額也較低。中游制造產業是芯片得以生產和制造的核心環節，包括“設計—制造—封裝與測試”，高度依賴于上游基礎供應鏈體系。下游需求產業鏈與芯片終端應用直接相連，覆蓋消費電子、智能汽車、人工智能、通信、國防軍工等新興領域。

政策目標是公共政策在特定歷史時期所要達到的效果和實現的價值，具有明確導向作用^[7]，目前我國芯片產業政策總目標是實現芯片產業發展和壯大，突破前端研發技術壁壘，保持中期制造領先水平，保障后期終端廣泛應用?；凇凹夹g創新—應用創新”的基本思路，結合芯片產業鏈生態系統特點及具體政策內容，本文將芯片產業主要政策目標進一步細分為基礎研究、技術研發、成果轉化、融合應用和發展環境5個方面（見表1）。其中，基礎研究和技術研發目標注重實現技術創新，成果轉化和融合應用目標側重實現應用創新，而發展環境目標對技術創新和應用創新都具有保障作用，不單獨歸屬其中之一。

2.1.2 Y維度：政策工具

作為公共政策系統的一個重要組成部分，政策工具是特定環境下政府部門為推動政策實施以及實現相應政策目標而采取的具體手段和方法（黃新平，2020）。近年來，政策工具被廣泛應用于科技金融、人工智能、科技成果轉化等領域的政策研究。其存在多種分類方法，根據強制性程度，Michael Howlett等（2009）將政策工具分為自愿型、強制型和混合型，McDonnell等（1987）則將其分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具以及制度變遷工具；根據作用方式，Rothwell & Zegveld（1985）將政策工具分為供給型、環境型和需求型；根據作用對象，Radin等（1996）將政策工具劃分為項目式工具組、結構式工具組、行為式工具組、研究與能力建設式工具組。

基于芯片產業政策特點并借鑒已有成果，本文采用Rothwell & Zegveld的分類方法，將政策工具分為供給型、環境型和需求型三大類（見表2）。其中，供給型政策工具主要直接作用于技術創新和產業發展維度（呂文晶，2019），即通過加大資金、人力資源等生產要素投入，推動芯片技術突破與創新，促進產業投資和發展，具體包括信息服務、人力資源保障、科技支持、資金投入等；環境型政策工具主要作用于外部環境維度，通過完善相關規劃、法規制度、標準規范等，打造有利于技術創新和產業發展的健康環境，具體包括目標規劃、金融支持、稅收優惠等；需求型政策工具則主要作用于市場維度，通過增加采購、貿易保護等一系列政策工具，刺激市場需求并降低市場不確定性，進而對技術創新與發展形成一定激勵和保護，具體包括政府采購、服務外包、貿易管制等。

2.2 數據來源

本文以1978—2020年國家層面有關芯片產業發展的政策文件作為研究對象，首先，訪問國務院以及下屬科技部、發改委、財政部、工信部等中央政府部門網站，搜索獲取與芯片技術和產業有關的政策文件；然后，利用集成電路、半導體、微電路、芯片等關鍵詞，在北大法寶等數據庫收集相關政策文件；最后，對初步收集的政策文件進行溯源查漏，并予以篩選。

篩選時主要基于以下原則：一是保留政策標題中明確包含集成電路、半導體、微電路、芯片等字樣的政策；二是保留政策標題不包含上述關鍵詞，但內容明確涉及芯片技術和產業發展的相關措施、方法等政策；三是剔除批復、函等工作性政策文件，與芯片技術和產業有關的活動通知性文件，年度成果通告性文件，以及廢止、失效和重復出現的政策文件。通過篩選，最終獲得282份與芯片技術和產業相關的中央層面政策文件，形成研究樣本。

2.3 文本編碼

本文使用Nvivo 12軟件對相關政策文本進行編碼分析，并利用Excel對編碼結果進行匯總和整理。首先，將技術創新和應用創新兩個政策目標設置為節點，并將5個細分政策目標設置為對應的子節點；然后，通過深入閱讀政策文件，采用逐句編碼的方式，將政策文本中與芯片技術和產業相關的內容編入相應子節點，形成參考點，對于其中可以對應多個政策分目標的文本內容，則通過仔細分析其含義，編入相應子節點；最后，政策工具的編碼也采用相同方法處理。

為確保編碼結果的可信度和有效性，先由兩名研究者獨立進行編碼，再將編碼結果合并，通過Nvivo 12的編碼比較查詢功能進行檢驗。結果顯示，兩名研究者的編碼一致性和覆蓋率的Kappa系數均高于0.6，因此，本文編碼結果有效且可信度較高。

3 政策文本內容挖掘與量化分析

3.1 政策變化趨勢

對研究樣本進行時間序列統計與比較（見圖2），可以展現我國芯片產業政策發文數量整體變化趨勢和發展歷程?？傮w上看，1978—2020年我國芯片產業政策數量整體呈現波動上升的特點，2017年政策數量達到峰值，可見，自改革開放以來芯片產業日益受到國家重視。

在政策發文量變化中，有幾個關鍵轉折點尤其值得關注。2001年政策數量出現第一個小峰值，源于2000年6月國務院頒布《關于印發鼓勵軟件產業和集成電路產業發展若干政策的通知》，對產業進行了全面布局，并提出一系列目標規劃，使得各部門相繼出臺一系列配套政策予以落實，而隨著各項配套措施不斷完善，后續政策數量出現一定程度回落。然后，隨著我國集成電路發展進入戰略機遇期和攻堅期，2014年國務院印發《國家集成電路產業發展推進綱要》，促使政策數量在2015—2017年再次出現陡增。發文量波動變化反映了我國國家層面綱領性文件對政策體系發展完善起到巨大引領作用的產業政策制定邏輯，表明頂層設計對產業發展以及政策環境改善具有重要意義，體現了由國家主導的產業發展戰略。

3.2 X維度分析

如表3所示，通過對我國芯片產業政策目標維度進行編碼和統計，共得到357個參考點，發現應用創新類占比最高，是政策期望實現的最主要目標，其次是技術創新類，最后是發展環境類。在技術創新方面，技術研發占比最高，而在應用創新方面占比最高的是融合應用。這反映出政府在政策目標重視程度上更偏向于芯片技術成果應用創新，主要在于芯片產業作為具有重要影響的應用型產業，其成果轉化與應用是與經濟社會發展密切相關的關鍵環節。

通過上述統計分析可以發現，我國芯片產業政策目標呈現以下突出特點：

（1）政策目標邏輯以應用創新為導向。技術創新和應用創新兩類主要政策目標所占比重雖相差無幾，但我國政府仍表現出對應用創新的側重，這與芯片產業特點以及我國芯片產業發展現狀相關。隨著科技與社會的發展，芯片被廣泛應用于人工智能、網絡通信、智能汽車、農業、醫療、國防等眾多領域，來自下游的移動智能終端對芯片行業增長的拉動效應顯著^[8]，國內市場對芯片的需求急劇增加，但國外芯片產品占領中國較高的市場份額。2016年中美貿易摩擦加劇，美國在芯片領域對中國逐步展開制裁，即便如此，2017年中國仍進口了約14萬億塊芯片，進口額約為2 600億美元。這促使中國公共政策側重于融合應用，引導芯片產業發展注重滿足市場需求，以實現芯片科技與經濟社會發展的深度融合。

（2）政策目標內部結構失衡狀況顯著。由表3可知，各分目標的分布不均衡現象較為明顯，其中，基礎研究占比最?。?%），反映出政策關注的欠缺。自改革開放以來，隨著經濟體制改革的深入，市場的需求與活力逐步得以釋放，加之當時“造不如買”的產業發展思路，使得企業大多關注短期效益而非原始創新提升，大量電子廠選擇購買技術、生產線的發展道路，輕基礎研究、重融合應用便成為一種必然結果。但基礎研究作為推動原始創新、科技和產業發展的基石，決定一個國家科技創新的深度和廣度，“卡脖子”問題的根子往往就在于基礎研究薄弱^[9]，而芯片產業更是有賴于核心零部件、材料、裝備、化學等生態基礎培育和多個基礎學科門類的發展。因此，我國芯片產業政策在重視下游市場需求的同時也應重視向上游基礎產業傾斜，引導社會力量共同參與基礎研究。

3.3 Y維度分析

如表4所示，通過對我國芯片產業政策工具維度的編碼和統計，共得到901個參考點，發現三類政策工具所占比重由高至低依次為供給型、環境型、需求型。在供給型政策工具中，使用最多的是科技支持、資金投入和人力資源保障，而基礎設施建設、社會公共服務和信息服務則使用相對偏少。其中，科技支持主要表現為由國家牽頭開展一系列重大專項活動，推動芯片技術和產業發展；資金投入則是國家加大資金支持，為芯片技術創新提供基本保障；人力資源保障則表現為在教育、社會收入等方面加強相關人才培育和保留。這些政策工具反映出我國政府偏向于通過生產要素端調整，激發芯片產業發展活力。

需求型政策工具在三類政策工具中占比最低，其中使用最多的是國際合作，主要通過支持手段，鼓勵企業走出國門，開拓國際市場，加強技術引進與交流。而政府采購、服務外包等政策工具稀缺，削弱了通過公共采購拉動產業內需、減少貿易壁壘的作用，使政策對于芯片產業的拉動效應難以充分發揮。在環境型政策工具中，使用最多的是目標規劃，主要通過設立發展目標或者制定一段時期的發展規劃，引導芯片產業有序發展，形成良好發展環境。同時，行政組織領導使用最少，體現出國家在統籌安排芯片產業發展規劃與策略、引導產業良性發展的同時，也盡量避免通過行政命令、行政領導等方式直接干預產業市場。

總體而言，我國政府傾向于組合使用多種政策工具，但也偏好于供給型和環境型政策工具，以期通過加大各種生產要素投入和發展環境改善推動芯片技術與產業發展，一定程度上削弱了需求端的拉動作用。

通過上述統計分析可以發現，我國芯片產業政策工具呈現以下突出特點：

（1）芯片產業政策形成以供給型為主、環境型次之的政策工具體系。改革開放以來，我國經歷了從計劃經濟向市場經濟的轉型，市場的作用和意義得到充分肯定，但政府通過公共政策對產業發展的影響仍然巨大，對國計民生具有戰略性意義的產業通常由國家主導和推動發展。20世紀90年代國家在芯片領域相繼開展了“908工程”“909工程”，但整體而言，芯片產業投資仍由國家主導，具有一定的計劃經濟色彩，一定程度上忽視了市場的作用，這就使得供給型政策工具使用較為頻繁，以保障關鍵技術和產業發展所需的各類基礎要素。此外，環境型政策工具使用為營造良好社會創新氛圍和優質外部發展環境提供了重要保障，充分體現了我國政府統籌引導、鼓勵產業發展的職能作用，以調動各芯片產業集群區域與中央形成聯動引導、扶持之勢。

（2）供給型政策工具內部結構不均衡，各細分政策工具分布差異較大。改革開放初期，受到國際環境影響，我國芯片技術和產業發展不斷受到各種限制，相關產品和技術引進存在諸多困難（于瀟宇，2022），而技術創新又是高科技產業發展的核心要義，使得公共政策對科技支持類工具極為看重，這在現實中也多有體現。例如，1978年后國家支持建設33條集成電路生產線，開啟了集成電路產業的基礎布局；進入20世紀90年代，國家更是先后開展多項重大工程，致力于將我國芯片制造工藝提升至1μm以下。信息服務使用較少，一定程度上反映出政府對信息交流之于芯片技術和產業發展的重要意義重視不足，然而，信息交流與溝通對于創新活動具有重要保障作用^[10]，因此，我國芯片產業政策應加強對信息服務的重視。

（3）對需求型政策工具的關注有所欠缺。需求型政策工具種類少，使用次數也較少，占比遠低于其它兩類工具，影響政策效力的有效發揮。相對而言，該類政策工具中，國際合作使用較多，反映出我國作為芯片技術和產業的追趕者，一如既往秉持開放包容態度、加強科技領域合作的理念，以期引進吸收世界先進技術成果，促進自身發展。但我國作為全球最大、增長最快的集成電路市場，服務外包、政府采購等工具的稀缺將直接影響政府和市場牽引力作用的發揮。

3.4 二維交叉分析

政策目標的達成必須以相應政策工具作為媒介與手段^[11]，而不同政策工具有獨特功能和作用，其選擇和使用對實現政策目標有著重要影響，也反映目標與工具的匹配程度。本文通過Nvivo 12軟件，將X維度政策目標和Y維度政策工具放入對應行與列進行矩陣編碼查詢，得到我國芯片產業政策“目標—工具”二維分析結果（見表5）。

對表5進行縱向與橫向的二維交叉對比分析可知，我國芯片產業政策工具與政策目標之間存在不完全匹配的情況，主要表現為數量和結構上的不匹配。

（1）數量上不完全匹配。政策工具與政策目標存在交叉關系的參考點（285個）約占政策工具總參考點數量的32%，說明政策工具的使用未完全貼合政策目標，二者的匹配程度總體上偏低。在不同政策工具類型中，與政策目標存在交叉關系最多的是供給型政策工具，環境型政策工具次之，需求型政策工具最少，這進一步說明作為實現目標的重要手段，各類政策工具中均存在較多政策工具無法作用于芯片產業政策目標實現的現象，未能充分發揮其應有作用。

（2）結構上不完全匹配。我國芯片產業政策“目標—工具”類型統計圖顯示（見圖3），我國較為重視應用創新政策目標（含融合應用和成果轉化細分目標），參考點占比44%。由前文可知，需求型政策工具主要影響產品與市場，作用于應用創新政策目標的實現，但能較好實現該政策目標的需求型政策工具（11%）未受到足夠重視，較大的數量差異導致政策目標與相應政策工具存在結構不匹配現象，易使政策著力點缺乏針對性，影響芯片產業政策重點目標的順利實現。此外，結構上不完全匹配也體現在針對部分政策目標未出現相應的政策工具使用，如針對基礎研究細分目標和技術研發細分目標，科技支持和目標規劃均有使用，但其它政策工具均未出現或使用次數極少。

4 結果與討論

4.1 結果分析

通過量化統計可以看出，我國芯片產業政策單一維度政策工具使用較多，但作用于主要政策目標實現的工具數量較少，甚至某些政策目標下工具缺失，而數量差異進一步導致二者結構上的差異，最終形成目標與工具不完全匹配的狀況。具體表現為：我國芯片產業政策目標側重于應用創新，理論上應著重使用需求型政策工具，但實際卻是供給型政策工具使用偏多。該現象與我國產業經濟發展歷程息息相關：我國經歷了一段較長的計劃經濟時期，對后來經濟與社會發展產生了顯著影響，以致改革開放初期仍是一元主導為主，依靠政府力量，聚集國家資源大力發展生產力^[12]。同時，芯片產業作為現代產業經濟體系中的戰略性產業，多由國家主導和推動發展，加之市場發展不夠充分，使得我國芯片產業發展過程中政府發揮重要作用，偏向使用供給型政策工具，調動國家資源和力量，以期促進技術和產業快速發展。

我國芯片產業政策目標和工具在數量與結構上的不匹配，本質上反映出政策工具有效使用率較低，未能充分發揮其作為連接政策目標和政策效果的紐帶作用與價值，在實踐中會造成政策力度不足、政策效果滯后等現象。例如，基礎研究政策目標關注度低，政策工具使用不足，在實踐中容易造成政策對基礎學科人才培養和基礎理論研究支持力度不足，使我國芯片產業在核心技術的突破上遭遇瓶頸，影響核心競爭力提升，難以實現以基礎研究突破帶動產業高端化（羅茜，2023）。結合我國政策工具理論研究和芯片產業發展實踐可以發現，造成這種現象的原因主要包括以下幾個方面。

（1）理論發展方面，對于政策工具研究起步較晚，致使政策制定過程中缺乏理論指導。西方雖早在20世紀60年代便開始了政策工具研究，德國經濟學家Kirschen E S（1964）總結出64種政策工具類型，并建立了關于政策工具起源和影響的理論體系，但直至20世紀80年代，隨著新公共管理運動的發展，政策工具研究才真正在西方學界流行起來。中國對政策工具的研究則滯后于西方，從文獻上看（陳振明，2004），進入21世紀政策工具研究才開始普遍起來，逐步完善形成體系。因此，在改革開放后的一段時期內，政策制定欠缺科學、完整的政策工具理論指導，一定程度上影響了我國芯片產業政策工具選擇和使用。

（2）實踐歷程方面，我國具有集中力量辦大事的制度特點，政府對國家與社會資源調配能力較強，常傾向于選擇涉及資金、公共服務等方面的供給型政策工具，以期讓政策更好得到落實，通過生產要素端供給促進技術和產業發展，這一定程度上影響了政策工具整體結構，致使目標與工具不匹配。但必須指出，在芯片領域，我國作為技術落后、產業薄弱的追趕者，只有兼顧市場對資源配置的決定作用，同時，發揮政府的支持引導作用，才能更好推動技術和產業發展。所以，在當下以及未來一段時期內，既要更好發揮政府作用，又要注重市場需求，做好供給型工具和需求型工具組合使用。

（3）政策本身方面，我國芯片產業政策現有特點影響政策目標與工具的匹配程度。首先，政策目標具體性不足。從前文可以看出，我國芯片產業政策目標具有明顯宏觀性，會使政策目標不易分解和具體化，進而影響政策工具選擇的精確性。其次，政策目標操作性欠缺。通過政策內容解讀可以發現，部分政策目標如鼓勵開拓國際市場、鼓勵引進消化吸收與再創新等，更多的是一種倡導和鼓勵，缺乏具體支持手段。政策目標可操作性的欠缺，易導致難以把握政策工具選擇規律^[13]，進而影響目標與工具的匹配程度。

4.2 理論探討

科技與產業政策對于推動國家科技進步、促進產業經濟發展具有重要作用，我國芯片產業政策“目標—工具”匹配所呈現出的特點一定程度上反映出我國政治制度安排、科技發展策略和產業發展理念。

（1）凸顯了我國集中力量辦大事的政治制度安排?；诩辛α哭k大事的政治制度安排與邏輯，自然催生了由政府自上而下發揮強大作用，統籌調配和動員全國資源與力量的獨特資源調配方式——舉國體制^[14]，有利于集中資源和力量推進工業化與現代化^[15]。進入新時代后，舉國體制主動適應新一輪技術革命、經濟高質量發展等新的時代特征，形成新型舉國體制^[16]。而芯片產業具有資本密集、技術密集、人才密集等特點，使其擁有較高的技術門檻和產業壁壘。作為技術和產業追趕者，我國政府希望通過主動供給和積極引導各類資源要素向該領域聚集，有效促進產業跨越式發展。因此，充分發揮集中力量辦大事的舉國體制優勢，較多使用各類供給型政策工具與手段成為我國相關政策體系的一個顯著特點。

（2）反映了我國趕超型和跨越式的科技發展策略。我國逐步由農業國轉變為工業國，工業化起步較晚是基本國情。芯片產業作為后發產業，基礎差、底子薄，為了實現跨越式發展的目標，趕超型和跨越式發展道路成為必然選擇。趕超理論強調，對于具有后發優勢的國家，政府的積極引導和參與有利于促進經濟發展與技術突破^[17]，我國芯片產業政策所呈現的諸多特點，本質上是政府積極參與其中的表現。政府通過政策手段，調配各類資源，引導產業發展，為芯片產業實現跨越式發展提供保障，鼓勵探索創新，對技術和產業發展多作方向性指引、少作細節性約束，政策目標也呈現多宏大、少具體的特點，而政策工具偏向使用供給型，這也是導致目標與工具不匹配的重要因素。

（3）體現了我國由政府選擇主導的產業發展理念^[12]。能力與責任是影響政府行為的兩個重要因素^[18]，我國政治制度安排使政府擁有強有力的資源統籌調配能力，同時，政府負有參與社會經濟發展的責任，二者一定程度上共同決定我國由政府選擇主導的產業發展理念。芯片產業是資本密集型、技術密集型和人才密集型產業的典型代表，作為后發追趕者，我國更多依靠政府選擇并主導推動產業發展具有合理性與必要性。但這也在一定程度上影響政策工具選擇，使政府供給型政策工具使用偏多，而對于與實現應用創新主要政策目標更契合的需求型政策工具使用較少。

5 總結與展望

5.1 研究結論

本文基于創新理論構建了“目標—工具”分析框架，并在此基礎上對我國芯片產業政策進行了文本量化研究，得出以下主要結論。

（1）政策目標重點關注應用創新，積極推進芯片科技與經濟社會融合。我國芯片產業政策主要目標是實現技術創新和應用創新，包括基礎研究、技術研發、成果轉化、應用融合和發展環境5個細分目標?；趪鴥韧庑酒袌鲂枨?，也為了緩解科技經濟“兩張皮”的問題，現階段我國芯片產業政策更傾向于實現應用創新目標，對基礎研究關注較少。但為了重塑芯片產業基礎、提升前端供應鏈自給能力，應加大對基礎性創新的政策傾斜。

（2）政策工具傾向于供給側發力，滿足生產要素供給和外部環境保障。我國芯片產業政策工具以發揮推力的供給型政策工具和發揮保障作用的環境型政策工具為主，目的在于為芯片技術和產業發展提供相關基礎要素，營造良好發展環境。但作用于應用創新目標的需求型政策工具使用較少，尤其是政府采購、服務外包等政策工具的不足會削弱政策對芯片產業發展拉動作用的發揮，也造成政策工具與政策目標不匹配現象。

（3）政策目標少具體性和操作性，目標與工具間存在數量和結構上的錯配。我國芯片產業政策目標整體上呈現多宏大、少具體的特點，部分目標和策略缺乏一定可操作性，這也是政策工具選擇不夠精準的誘因之一。政策工具使用較多，但與政策目標交叉較少，并且面對應用創新主要目標訴求，發揮關鍵作用的需求型政策工具使用偏少，而作用于技術創新目標的供給型政策工具使用偏多，使得政策工具與政策目標間出現不匹配現象，降低了政策針對性和有效性。

5.2 實踐啟示

政策創新是指新理念、新方案首次被某一政府付諸實施，而不論其是否被其他政府采用過（Walker J L，1969），可以視為對現有政策體系的一種改進與完善，旨在使作為集體行動準則的公共政策更具指導意義。政府應根據市場環境、政府職能、社會發育程度等環境變化與發展，適時更新政策制定理念，推動公共政策合理合法發展?；诖?，本文從系統性、整體性角度審視我國芯片產業政策存在的問題，以及我國政府部門開展政策創新和優化的必要性，進而探討政策創新和優化的理論路徑。

首先，正視政策存在的問題是前提。改革開放前，我國實行計劃經濟體制，以政府為主導開展科技創新活動。改革開放后，我國逐步確立社會主義市場經濟體制，資源配置方式發生了巨大變革，直至今天仍處于不斷完善的階段。經濟體制的不完善使得對市場端拉動創新的重要作用認識不足，造成政府在制定產業政策時習慣性采用供給型和環境型政策工具，需求型政策工具使用則較少。但與供給型政策工具相比，需求型政策工具在拉動具有國家戰略意義的創新活動中更能發揮政策對市場的引導作用，促進那些難以完全依靠私人部門或市場機制完成的創新活動^[19]。從這一意義上講，推動我國芯片技術和產業發展需要借助更多需求型政策工具。

其次，明確為何進行政策創新是依據。問題層面上，政策工具是實現特定目標的機制、手段、方法和技術，甄別不同類型并選出合宜的政策工具是政府制定政策的一項重要任務，也是一項重大考驗。因此，面對政策目標與政策工具不完全匹配現象，亟需我國政府在政策工具甄別和選擇上作出改進與完善，以保障其作用得到有效發揮。背景層面上，政策創新的內部決定理論認為，政策創新是政府自身政治、經濟和社會特征相互作用的結果，政府部門應根據宏觀環境變化適時進行政策創新或調整。自1992年提出發展社會主義市場經濟至今，我國經濟環境已發生巨大變化，市場發育不斷走向成熟，其對資源配置以及創新拉動的作用也日益凸顯，同時，市場主體不斷增多，政策作用的行動主體數量隨之增多、范圍隨之擴大，這也為政府的政策目標制定理念、政策工具選擇理念創新提供了現實必要性。

最后，如何進行政策創新是核心。從知識來源看，政策創新包含創制性創新和移植性創新兩大類，前者主要依賴內部學習以及對過往經驗和教訓的總結，后者則依靠外部學習來實現，如從其他政府的政策創新中獲得啟發。相較于創制性創新，移植性創新的難度和成本較小，但通過移植性創新借鑒而來的政策理念可能出現與自身情況不兼容的問題。因此，我國既要在政策制定理念和政策工具選擇上借鑒西方發達國家的先進經驗，也要基于我國經濟體制和政治體制特點，實現政策制定理念的再創新，探索出適合我國基本國情的芯片技術和產業發展道路。

5.3 政策建議

基于前文研究和討論，本文提出以下建議，為我國芯片產業政策制定和優化提供參考。

第一，加快完善基礎研究整體布局，實現核心前沿技術突破。政策關注點應延伸至芯片產業鏈上游，加強對基礎性研究的頂層設計和發展支持，準確把握芯片產業換道超車的大方向，以加快部署顛覆性技術研發和重大基礎裝備突破，并充分發揮科創企業、科研機構、高校、高端智庫等創新主體的作用，形成常規性的技術交流平臺和機制，培育打造一批具有核心競爭力和技術優勢的龍頭企業與前沿產品。

第二，不斷優化政策工具內部結構，有效發揮需求帶動作用。政策制定者在關注供給型和環境型政策工具使用的同時，更要注重需求型政策工具的拉動作用，進一步發揮政府指導和市場牽引的雙重作用，通過需求拉動市場、市場帶動產業的理念，利用好中國超大規模市場、經濟韌性強等優勢（馬文君，2020），促進芯片產業快速發展。

第三，提高政策目標具體性、可操作性，強化政策工具的精確性。政策目標在注重頂層設計的同時，也要基于我國芯片產業發展現狀，增強目標具體性和可操作性，以更好地發揮引領作用。注重多目標、多手段協同創新，實現目標與工具有效結合，同時，圍繞不同政策目標，政策制定者應進行有針對性、系統性的創新資源配置和政策工具使用，優化政策工具組合，以滿足芯片產業發展目標。

本文從創新動力視角出發，構建了“目標—工具”二維分析框架，對我國芯片產業政策開展多維度的交叉關聯性研究，避免了相關研究中較少進行理論架構設計、聚焦于單一維度、較少予以交叉分析的不足，豐富了該領域的理論和實證研究。然而，本文還存在一定不足，有待未來進一步深入研究：一是研究維度方面，欠缺時間維度上對目標和工具匹配度變遷的考察，后續研究可嘗試分階段討論匹配狀況，并探討其變遷規律和內在邏輯；二是研究范圍方面，本文僅對我國中央層面芯片產業政策進行了研究，地方或區域性政策鮮少涉及，后續可考慮對地方或區域性政策的目標與工具匹配情況開展進一步研究。

參考文獻：

[1] 劉曉燕，李金鵬，單曉紅，等. 動態視角下集成電路產業創新網絡演化特征分析[J].中國科技論壇，2019，35（11）：48-55.

[2] 劉碧瑩，任聲策. 中國半導體產業的技術追趕路徑——基于領先企業的經驗對比研究[J].科技管理研究，2020，40（11）：82-90.

[3] 楊巧云，喬迎迎，梁詩露. 基于政策“目標—工具”匹配視角的省級政府數字經濟政策研究[J].經濟體制改革，2021，39（3）：193-200.

[4] 范梓騰，譚海波. 地方政府大數據發展政策的文獻量化研究——基于政策“目標—工具”匹配的視角[J].中國行政管理，2017，33（12）：46-53.

[5] 周觀平，易宇. 新發展格局下提升中國集成電路產業鏈安全可控水平研究[J].宏觀經濟研究，2021，43（11）：58-69.

[6] 王曉紅，郭霞. 新冠疫情后我國產業鏈外移及產業鏈競爭力研究——以集成電路產業鏈為例[J].國際貿易，2020，39（11）：18-27.

[7] 湯志偉，雷鴻竹，周維. 中美人工智能產業政策的比較研究——基于目標、工具與執行的內容分析[J].情報雜志，2019，38（10）：73-80.

[8] 劉雯，馬曉輝，劉武. 中國大陸集成電路產業發展態勢與建議[J].中國軟科學，2015，30（11）：186-192.

[9] 中國政府網.李克強：“卡脖子”問題根子在基礎研究薄弱[EB/OL].（2019-09-04） [2022-03-23]. http：//www.gov.cn/guowuyuan/2019-09/04/content_5427011.htm.

[10] 王龍偉，李垣，劉益. 信息交流、組織能力與產品創新的關系研究[J].研究與發展管理，2006，18（4）：8-14.

[11] 呂志奎.公共政策工具的選擇——政策執行研究的新視角[J].太平洋學報，2006，14（5）：7-16.

[12] 焦石文.改革開放以來中國政府治理方式的變遷[J].理論與改革，2018，31（6）：103-111.

[13] 耿旭，喻君瑤.政策工具一定會服務于政策目標嗎——基于23份省級主體功能區政策文本的分析[J].甘肅行政學院學報，2018， 27（6）：39-47，127.

[14] 謝富勝，潘憶眉.正確認識社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制[J].馬克思主義與現實，2020，31（5）：156-166，204.

[15] 趙昌文，蔣希蘅，江宇，等.中國共產黨為什么能夠成功——百年大黨領導經濟社會發展的基本經驗[J].經濟社會體制比較，2022，38（3）：1-10.

[16] 梁華.完善新型舉國體制的四點思路[J].理論探索，2022，39（5）：96-102.

[17] 閆振坤.中國產業政策的兩種模式與轉換取向[J].江漢論壇，2017，60（1）：37-42.

[18] 唐曼，王剛.行為模仿：地方政府行為的一個分析框架——基于多案例的研究[J].公共行政評論，2021，14（3）：158-175，200.

[19] TIMMERMANS B，ZABALA-ITURRIAGAGOITIA J M.Coordinated unbundling： a way to stimulate entrepreneurship through public procurement for innovation[J]. Science & Public Policy， 2013，40（5）：674-685.

（責任編輯：萬賢賢）

Compatibility of Policy Objectives and Policy Tools about China's Chip

Industry Policy： An Analysis Based on Text Quantification

Yang Kairui^1，2，Ban Ang¹，Shi Ke¹，Shi Weijie³

（1.School of Public Administration， Henan University of Economics and Law， Zhengzhou 450046， China；

2.Hebi Industrial Technology Research Institute， Hebi 458000， China；

3.MCC CCID Electrical Technology Co.， Ltd， Beijing 100176，China）

Abstract：As the heart of electronic devices， chips are vital for developing the information industry. The development of chip industry plays a fundamental， strategic and pioneering role in the modern industrial system， and it is also a crucial element in international competitiveness. In recent years， the United States has placed severe restrictions on the global supply of chips to China; in response， the Chinese government has introduced a wide range of public policies to direct social capital into chip technology and the industry in order to facilitate the growth of the chip industry. For academic research， it is important to clarify what the objectives of China's chip industry policies are and whether the current national? policy tools can effectively support the realization of the objectives to improve China's chip policy system and promote the growth of China's chip industry. Therefore， this paper examines the compatibility of China's chip industry policy objectives and policy tools on the basis of a thorough analysis of the country's existing chip industry policies in order to provide useful references and lessons for the optimization of China's chip industry policy system.

From the perspective of enhancing the driving force of China's chip scientific and technological innovation and accelerating the promotion of scientific and technological innovation and industrial transformation， the paper takes texts of the chip industrial development policies issued by the central government from 1978 to 2020 as the research object， and conducts policy mining and quantitative analysis within the framework of policy "objective-tool". Specifically， in order to confirm the credibility and validity of the coded results， cross-check is done after the independent coding. The policy objectives and policy tools are extracted and counted separately for the in-depth study and cross-analysis to explore how well they match and the following implications.

The results show that in terms of policy objectives， the Chinese government focuses on application innovation to actively promote the integration of chip technology and economic society， but pays less attention to basic research; in terms of policy tools， the Chinese government mostly uses supply-side policy tools to satisfy the supply of production factors and the guarantee of external environment， but demand tools are relatively scarce. In addition， China's chip policy objectives are less specific and operational， and there is a mismatch between the number and structure of objectives and tools. Finally， the paper explores the reasons and logic behind， and finds that the features of the "objective-tool" match of China's chip industry policy are， to some extent， a reflection of the national political institutional structure， technology development plan and industrial development philosophy. The government is expected to accelerate the improvement of the overall layout of basic research and achieve breakthroughs in core cutting-edge technologies， continuously optimize the internal structure of policy tools and effectively play a demand-driven role; moreover， in order to strengthen the accuracy of policy tools， it is essential to improve the operability of policy objectives.

This paper develops a two-dimensional "objective-tool" analysis framework from the perspective of innovation dynamics， and conducts a multi-dimensional cross-correlation study on China's chip industry policies， which makes up for the deficiencies of related studies that have less theoretical structure design and often concentrate on a single dimension without cross-correlation analysis， and further enriches the theoretical and empirical research in this field. However， there are some limitations in this paper， and they require more in-depth research. （1） In terms of research dimension， there is a dearth of examination of the change in the matching degree of objectives and tools in the time dimension. Subsequent studies might attempt to analyze the compatibility status in stages and explore its changing pattern and internal logic. （2） In terms of research scope， this study only focuses on the national-level policies affecting China's chip industry， but few local or regional policies are included. Further research on how the objectives and tools of local or regional policies align can be explored.

Key Words：Chip Industry; Policy Objectives; Policy Tools; Text Quantification