環境污染第三方治理的困境及優化路徑

楊逸峰 陳文興

（福建農林大學公共管理與法學院，福建福州 350002）

1 引言

2015 年以來，我國頒布了《關于推行環境污染第三方治理的意見》《關于推進環境污染第三方治理的實施意見》《關于構建現代環境治理體系的指導意見》等文件，明確了環境污染第三方治理的指導思想和政策導向，提出要積極推行環境污染第三方治理，健全環境治理企業責任體系。第三方企業的加入，形成了排污企業、治污企業和政府三方主體的新格局。實踐中，環境污染第三方治理模式還不夠成熟。本文探討我國環境污染第三方治理目前的困境并提出優化路徑，旨在為環境污染第三方治理的實踐提供支撐和引導。

2 環境污染第三方治理制度的意義

環境污染第三方治理是指排污企業通過繳納或者按照合同約定支付費用，由專業的第三方治污企業進行環境污染治理的創新性環境治理模式。第三方治理使環境污染治理模式從傳統的“誰污染，誰治理”轉向“誰污染，誰付費”，實現“制造污染”與“治理污染”主體的分離。

2.1 有利于提高環境污染的治理成效

相比排污企業自己治理污染，專業的第三方治污企業掌握著更為先進的污染治理設備、技術與人才，對于治污設施的使用也更為熟練，由其專門治理污染，可以有效提高治理污染的效率［1］。同時，治污企業處理污染的經濟費用也往往低于排污企業自行治污費用，第三方治理可以明顯地降低污染治理的成本。

2.2 有利于集中污染治理的監管

第三方治理模式中，政府主要承擔污染治理監督者以及三方關系協調者的角色，排污企業和治污企業既是合同當事人，又是行政相對人，雙方相互監督合同的履行。排污企業監督治污企業的治理污染的效果，以實現治污目的；治污企業監測排污企業污染物的各項指標是否與環境服務合同約定的內容一致，并防止其偷排漏排。同時，在第三方治理中，一家治污企業同時為多家排污企業提供治污服務，便于政府對環境污染治理的監管。政府可以集中監管分散的排污企業，減少被監管單位的數量和范圍，有效降低執法成本［2］。

2.3 有利于發展環保產業

國家鼓勵推進第三方治理，一方面，政府和排污企業自身治污能力不足，需要通過治污企業的協助實現綠色生產；治污企業作為第三方治理的主體之一，是社會環保產業的重要組成部分，通過創新污染治理技術，提高治理效率，發展環保產業。另一方面，第三方治理可以吸引更多資金，帶動上下游環保產業如污染處理設備制造業、污染技術研發等的發展。

3 環境污染第三方治理面臨的困境

3.1 相關立法缺失

3.1.1 缺少明確的法律規定

第三方治理行業作為新型行業，發展初期會出現如資金缺乏、技術不足等諸多問題，制約其發展。至今，我國仍沒有制定其相關明確完備的法律，環境污染第三方治理在《環境保護法》中沒有明確具體的規定，相關規定大多集中在官方政策性文件中，實踐中缺乏統一的法律標準，治理行業較混亂，無法有序地開展業務。2015 年發布的《關于推行環境污染第三方治理的意見》，明確了第三方治理的指導思想和政策導向。之后，雖然地方相繼發布了第三方治理的規范性文件，細化相關措施，但是這些規范性文件效力層級較低，強制性不足，且其內容大多與行政執法相關，缺少對于排污與治污的詳細規定，無法有效規范第三方治理。

3.1.2 第三方治理與傳統治污理念矛盾

《環境保護法》規定的“誰污染，誰治理”的原則，沒有明確體現第三方治理的理念。究其原因是第三方治理的制度模式與傳統治污理念之間存在矛盾。以“三同時”制度為例，企業單位在進行建設工程時要同時建設環保設施，并與主體工程同時設計、施工與投產使用，這要求企業同時做好生產和治污工作，污染企業承建環保設施并獨自承擔污染責任。而在第三方治理中，排污企業和治污企業各司其職，把排污企業從污染治理中解放出來，可以提高治理效率，但是又與“誰污染，誰治理”的原則相悖。

3.2 責任劃分不清晰

3.2.1 民事責任分配不明確

排污企業與治污企業之間通過訂立合同轉移治污工作，但是雙方的責任界限劃分不清晰。第三方治理中，法律責任劃分的關鍵是在治污企業違約時，如何確定其與排污企業之間的環境侵權責任和行政法律責任。在現行的侵權法律關系中，治污企業違約時，排污、治污企業對受害人承擔不真正連帶責任，因治污企業的過錯造成損害的，排污企業在承擔賠償責任后可向其追償，這樣的責任劃分有利有弊。對于被侵權人來說，不論是誰的過錯，其都可以及時要求確認責任承擔者并獲得賠償，降低了企業逃避監管與責任的可能性。但是，對于排污企業來說，即使環境損害是由治污企業造成的，其也要先承擔不利責任，而承擔的風險過高，不利于第三方污染治理模式的發展［3］。

3.2.2 行政責任存在爭議

在行政法律關系中，排污企業是唯一的污染義務主體，出現污染行為時，由其承擔行政責任，治污企業一般不直接承擔行政責任，僅承擔環境服務合同的約定義務。由此，排污企業和治污企業誰應該作為行政相對人也出現爭議。在實務界，部分觀點主張排污企業的行政責任不因治污企業的加入而改變，因為環境服務合同具有私法性質，不會轉移原有的行政責任；部分觀點主張治污企業應承擔行政責任，只要環境服務合同有效，就可以將公法上的義務轉化為雙方的約定義務。同時，《環境保護法》只規定了治污企業因其環境損害行為需要接受處罰，沒有詳細規定其環境行政責任，實踐中對于同一違法事實，排污企業與治污企業的行政責任如何劃分，還需進一步明確［4］。排污企業與治污企業在責任承擔上不平衡，治污企業在第三方治理中不是直接責任主體，在第三方治理法律關系中沒有明確的定位，責任定位不明不利于其責任承擔。

3.3 監管機制存在漏洞

3.3.1 監管的有效性不足

由于缺乏統一的監管標準，地方政府治理標準不同，會出現法定懲罰措施存而不用的現象。如果治污企業因自身原因導致環境服務合同沒有完全履行，造成污染物未能達標排放甚至環境污染事故，此時，排污企業是政府的行政相對人，而治污企業能否成為環境監管的行政相對人還存在爭議。如果認為治污企業不是行政相對人，就會出現其造成環境污染卻又不受政府監管的情況，導致監管對象的遺漏。同時，我國目前的環境監管手段主要以事后懲罰與補救為主，缺乏事前和事中監管的積極性和主動性。在企業造成污染后再對其進行懲罰與補救，監管缺乏有效性。

3.3.2 政府監管的負擔過重

第三方治理中，治污企業的加入增加了政府監管的工作量與復雜性。理論上，排污企業與治污企業可以相互監督，減輕政府的監管壓力，但是在實踐中，因雙方都是營利性企業，為了追求自身利潤的最大化，會出現雙方合謀而偷排漏排污染物的情況，企圖以最小的成本獲得最大的利益，達到擺脫政府監管的目的，這反而增加了政府監管的難度。

3.4 配套制度不健全

3.4.1 市場準入和退出制度未建立

為了推動第三方治理的發展，《關于廢止〈環境污染治理設施運營資質許可管理辦法〉的決定》取消了對治污企業的行政許可審批手續，治污企業的準入標準降低。目前，我國第三方治污企業大多由環境污染防治設備的生產企業轉型而來，治污能力參差不齊，一些企業甚至缺乏合格的治污資質和水平。部分治污企業以低價參與環境服務市場，形成惡性競爭，降低了污染治理水平。對于市場退出機制，法律也沒有具體規定，治污企業的存續往往由市場決定。

3.4.2 環境污染責任保險制度不完善

《環境保護法》規定國家大力支持投保環境污染責任險，環境污染責任險以被保險人的賠償責任為保險對象，可以實現風險分擔的社會化，減輕環境壓力。但是，目前大部分的企業沒有參與投保環境污染責任險，其可投保的保險品種也比較單一。第三方治理是一種新興產業，相關企業還沒有認識到購置環境污染責任險的重要性，這不利于其提高自身的風險防范能力，更好地應對環境污染。

3.4.3 政府的財政支持不足

“三同時”制度之下，治污企業的治污設備往往附著于排污企業的主體設施，無法進行抵押貸款，治污企業初期的資金投入較大，會出現融資困難的問題。政府的財政支持可以有效解決這個問題，但是，政府投入的財政支持與第三方治理產業的發展需求相比還存在著差距，不足以全面覆蓋治理環境污染，國內當前先進的污染處理設備與環境監測設備等也都處于短缺的狀態。

4 環境污染第三方治理的優化路徑

4.1 完備相關立法

4.1.1 在法律中規定第三方治理

在《環境保護法》中明確規定環境污染第三方治理?！董h境保護法》是我國環境保護法律體系中最重要的法律，應在其中增加第三方治理原則性、指導性的內容，明確其合法性，構建第三方治理環境法律體系。

4.1.2 制定單行法

由單行法對第三方治理進行細化與具體化，包括第三方治理責任的承擔、考核標準、環境服務合同的內容等，與《環境保護法》相輔相成［5］。同時，各地也可以根據本地不同的環境、經濟狀況，制定地方性法規，促進第三方治理在全國的發展。

4.1.3 改進“三同時”制度

“三同時”制度是我國在環保領域的創新，但是在實施的過程中，其過于強調排污企業自身對污染的治理，專業的治污企業缺少治理污染的機會，有悖于環保的第三方治理模式。因此，可以對“三同時”制度進行法律層面的改進，放寬排污企業本身對于污染的治理，鼓勵第三方企業參與污染處理、污染防治設備的設計等，提高污染治理的效率。

4.2 明確責任分配

4.2.1 平衡排污企業與治污企業的責任風險

在造成環境污染損害時，排污企業與治污企業承擔不真正連帶責任，不論是因為誰的過錯，排污企業都要事先承擔責任，其承擔的風險過高，需要平衡其與治污企業的責任風險。有學者提出通過適用“損害是第三人造成的，第三人應當承擔侵權責任”來確定責任主體。但是，在實際操作過程中，難以清楚區分環境損害是由誰造成的。對此，可以適當放寬“污染者”的范圍，在無法確定具體污染者時，排污企業和治污企業都作為環境污染的主體，受害者可以向排污企業和治污企業中的任意一方提起訴訟，其在承擔責任后可以向第三人追償［6］，這樣也可以促進排污企業與治污企業雙方對于污染治理的相互監督與制約。

4.2.2 明確治污企業的行政責任

第三方治理的行政責任需要根據治理的不同類型分別確定。在委托運營型第三方治理中，排污企業制造環境污染，治污企業派技術人員進入排污企業，幫助操作治污設備，治理污染。此時，排污企業應作為行政相對人，第三方治污企業對外不具有獨立性，無法作為行政相對人，不承擔行政責任，但如果污染結果是治污企業的過錯造成的，排污企業在承擔責任后可追償。在建設運營型第三方治理中，治污企業對于排污企業的污染物有支配控制權，其最終排放污染物，通過對“污染者”進行擴大解釋，排污企業和治污企業均可以作為行政相對人，誰存在過錯就承擔相應的行政責任。如果是雙方過錯造成的環境污染，則由雙方承擔相應的行政責任［7］。

4.3 完善監管機制

4.3.1 建立統一的監管標準

目前各地缺乏統一的監管標準，政府監管的有效性不足。對此，政府應發布統一的污染治理監管標準，各地依照標準進行監管。同時，改進監管措施，比如在“三同時”制度中將治污企業與排污企業共同治理污染作為適當的手段，放寬對其限制，提高政府監管的一致性與有效性。

4.3.2 強化政府的監管職能

第三方治理中，政府既是排污企業和治污企業的管理者，也是其關系的協調者。政府要加大環境執法力度，堅決打擊污染環境的行為，同時，強化事前和事中監管，在治污設施投入運行之前和過程中進行現場監督，確保治污企業準確落實治污措施，對于違法的治污行為及時制止并要求整改，以有效預防環境污染問題的發生，避免在環境污染發生之后再進行懲罰和補救，減輕事后監管的負擔。

4.3.3 加強對政府監管的社會監督

公民有環境知情權，有權了解環境污染治理的情況，并對政府的監管工作進行外部監督。政府要健全污染治理的信息披露制度，主動披露污染治理的相關信息，拓寬環境信息公開渠道，鼓勵公眾參與污染治理，通過搭建政府、企業與公眾的溝通平臺，加強公眾參與，提升社會治理的質量。

4.4 健全第三方治理配套制度

4.4.1 建立第三方治理市場準入與退出制度

一方面，提高第三方治理的市場準入標準，嚴格審查治污企業的資質、設備、技術以及信用狀況等，只有其滿足當地市場準入制度的要求時，才能從事污染治理的工作。這些準入標準可以由國家制定，再由地方政府根據各地不同的實際情況進行修改，但是不能低于國家標準。另一方面，要建立市場退出制度，將治污企業的退出分為自行退出和強制退出。當治污企業認識到自身治污技術、設備及人才的落后導致治污能力不足時，可以自行退出，只需要完成相關的流程即可。若其長期治污效果差、違法情況嚴重，在責令整改后仍然不符合標準時，則需要政府強制其退出，以規制第三方治理市場。通過建立退出制度，保證治污企業的治污能力始終維持在標準之上，提高整體的污染治理水平。

4.4.2 完善第三方治理環境污染責任保險制度

通過投保環境污染責任保險，減輕污染企業的賠償壓力，增強其風險防范能力，避免其因環境污染事故而破產。受害人在企業投保的額度之內因環境污染遭受的損失也可以優先得到救濟。同時，進一步細化投保方式，將強制投保與自愿投保相結合，由保險公司推出更多的環境污染責任險種，合理設定保險費率與條款。對于高污染風險企業，例如石油化工、采礦、有毒廢棄物等，采取強制投保的方式；對于低污染風險企業，采取自愿投保的方式，并附加激勵措施，給予投保企業政策上的支持和資金補貼，以鼓勵其投保。

4.4.3 完善第三方治理的財政支持制度

第三方治污企業前期投資較大，起步困難，需要政府對其進行資金上的扶持。政府可以設立環?；?，為資金緊張的企業長期提供無息或低息的貸款，企業可以分期還貸。同時，允許企業以環境服務公司合同中的收費權為抵押獲得銀行貸款，以緩解融資困難。給予排污企業和治污企業一定的稅收優惠，減免稅負，允許企業進行稅收抵扣，加速折舊治污設備，提高企業參與污染第三方治理的積極性。

5 結語

環境污染第三方治理是我國生態文明建設的重要組成部分，在我國經歷了從試點到全國范圍的推廣，是符合環境保護和可持續發展的新型治理模式。目前，其在我國還處于初級發展階段，沒有形成成熟完備的制度體系。因此，本文針對相關問題從完善法律體系、明確主體責任、強化政府監管、健全配套制度方面提出優化路徑，以推動完善環境污染第三方治理制度，提高社會治理水平。