強制管理制度的歷史演進

史沛堯，樊新紅

（西北政法大學民商法學院，陜西 西安 710061）

一、強制管理制度的近現代源起

普魯士的強制管理制度最開始適用對象僅限于世襲財產以及不可轉移給他人的財產，不過在后來的實踐中，人們發現強制管理制度也可適用于一般不動產的強制執行，于是將強制管理視為是一般的執行方法之一。[1]（P468）

1877 年《德國民事訴訟法》未規定強制管理制度。1871 年德意志帝國建立后，在法律領域為了結束之前混亂無序的狀態，統治者在原先各聯邦既有立法的基礎上開始了大規模的立法活動，普魯士作為該帝國中舉足輕重的大聯邦，其法律文化自然對德意志帝國立法產生了深遠的影響。不過，1877 年頒布的《德國民事訴訟法》中并未將強制管理的相關規定囊括在內，在“對不動產的強制執行”一節中僅對執行法院的管轄權做了規定，同時規定具體的程序參見州法，[2]（P421）之所以如此，是因為當時并未有統一的房地產法律，[3]（P1）在之后統一民法規定時，立法者決定通過制定專門法律的方式來規定強制拍賣和強制管理制度。[4]（P187）

1897 年，《德國強制拍賣與強制管理法》頒布，《德國民事訴訟法》也加入了強制拍賣與強制管理，另以法律規定之?？梢哉f，《德國強制拍賣與強制管理法》是大陸法系國家第一次以專門立法的形式，對強制管理制度做出系統而全面的規定。該法于1997年和2007年進行了兩次修訂，現行《德國強制拍賣與強制管理法》共三章，186 條，對強制管理的啟動條件、效力等各項基本內容，以及管理人制度、收益的分配等做了較為全面的規定。最突出的特點在于并未將強制管理視作是強制拍賣或登記保全抵押的補充執行措施，而是賦予債權人在三種執行措施中任意選擇的權利。既為債權人在不同情形下選擇不同執行措施以實現債權提供了便利，也因強制管理不改變被執行標的所有權的特點，兼顧了債務人的利益。此外。修改后的《德國強制拍賣與強制管理法》已將強制管理制度的適用對象擴展至船舶這一特殊動產①，對此，《中華人民共和國民事強制執行法（草案）》（以下簡稱《執行法草案》）在構建強制管理制度時，其適用對象仍僅限于不動產是否合理，值得深思。

同為大陸法系且構建了近代部門法體系的法國是否存在強制管理制度，尚不可考。就目前搜集到的文獻資料而言，未見有學者將強制管理與法國法關聯在一起，在對強制管理制度的比較法研究中也未論及法國法。

二、英國委任接管人制度

在英國，并沒有強制管理制度一說，但由于在英國委任接管人制度中，接管人的職責在于妥善保管被接管的財產，收取孳息以清償債務及執行所需的費用，且與強制管理一樣不改變被執行標的的所有權，因此有學者認為，英國的委任接管人制度類似于大陸法系國家的強制管理。[5]（P388）

1873年《司法法》頒布之前，英國的強制執行方法是與“令狀”制度緊密相連的，主要包括向法院申請押記令、扣押收入令、第三方債務令等，而在眾多令狀之中并未提及“接管”或與之相關的執行方法。

隨著《司法法》的頒布，英國國會開始通過立法的方式確立各項執行方法。在英國民事執行改革前，高等法院和郡法院的執行方法各不相同，《高等法院規則》第30 章“接管人”及第51 章“接管”，對委托接管人制度作了規定，[6]（P24）同時，《1981 年最高法院法》第37 條和《1984 年郡法院法》第338 條、第107條賦予了法院委任管理人的權力。于民事執行改革后頒布的《1998年民事訴訟規則》在第29次修訂中增補了第69 章“法院委任接管人的權力”，統一了高等法院和郡法院委任接管人的程序。[5](P388)

與德國強制管理制度不同的是，英國的委任接管人制度不僅出現較晚，而且現在已經很少使用，因為“高等法院及郡法院只有在其他執行方法不能有效實施的情況下才可以考慮委托接管人”，[5](P388)甚至有英國法官表示，他沒有碰到過這類案件，在實踐中，只有在執行債務人與其他人共有的抵押房屋租金收益、即將到期的租金、不宜用第三方債務令執行的債權及人壽保險等財產時才會用到。[6](P211)

可見，強制管理制度并非為大陸法系國家所獨有，英國有委任接管人制度，在美國也存在財產的“接管”制度，且其適用范圍極廣。

三、日本強制管理制度的引入

日本明治政府于1890 年制定了《日本民事訴訟法》，該法是日本最早的近代民事訴訟法典，該部法典以1877年的《德國民事訴訟法》為藍本，因此，與德國法一樣將強制執行的相關內容規定在其中（該法第六編為“強制執行”）。而與德國法不同的是，日本民訴法在立法之初就對強制管理制度做了明確規定，[7]（P298）即標志著這項發端于歐洲大陸的民事執行制度，以成文法典的形式傳入到亞洲國家。

總體而言，《日本民事訴訟法》可以說是對德國民事訴訟法的翻譯承襲，因此存在大量“水土不服”的地方，1926 年日本政府對該法第一編至第五編的內容做了全面修訂，而因受第二次世界大戰的影響，日本政府對《日本民事訴訟法》第六編強制執行部分進行修訂的計劃被迫中斷，[8]強制管理制度也因此未進一步加以完善。

此后，因日本立法者認為，“民法的抵押權等擔保物權的實施程序不同于強制執行，應當由民法的附屬法令來進行規定，遂于1898年制定了《日本拍賣法》”，[9]（P8）二者共同構成了“舊”日本民事執行法體系。但這種將強制執行法歸于民訴法典之一部分的做法遭到了學者的質疑，一種觀點認為：就強制執行的性質而言，是非訟事件，而民事訴訟則是訴訟事件，二者性質不同，當然不能合并于同一法典之內；另一種觀點認為：民事訴訟重在確定權利義務，而強制執行則重在權利義務的實行，二者關系不同，因此不能并為一法。[10]（P215）以上兩種觀點雖然理由不同，但結論一致，即認為將來立法應將強制執行法從民訴法中分離出來，單獨立為一個法典。順應這種理論觀點，1979 年日本制定了《日本民事執行法》，將《日本民事訴訟法》中所涉強制執行相關規定與《日本拍賣法》相統一，使強制執行制度體系更為合理。該法第三目為“強制管理”，延續并發展了《日本民事訴訟法》中有關強制管理的相關規定。

通過梳理日本對強制管理制度的引入和發展，可見直接“照搬照抄”他國法律規定的做法不可取。

四、我國初遇強制管理制度

（一）清末修律的確立 作為民事強制執行的一項重要制度，強制管理從清末改制開始，隨著近代訴訟法律體系的建立被引入我國。該項制度在我國最早現于清政府聘請日本學者松岡義正起草的《強制執行律草案》中，該草案第一百四十五條規定：“對于不動產之強制執行依左列（下列）方法為之：一、強制拍賣；二、強制管理。債權者得聲請并用前項所揭之方法?！痹摬莅笍牡诙侔耸鍡l至第三百一十八條詳細規定了強制管理制度的相關內容。該草案對管理人制度做了極為詳細的規定，包括但不限于管理人的選任、職責、報酬、解職等內容，是對當時德國、日本管理人制度的進一步完善和發展。這部草案雖然由于清朝的滅亡而未能正式頒行，但卻為以后歷屆政府編纂更加完善的強制管理制度奠定了基礎。

（二）民國時期的發展 北洋政府因循舊制，基本沿用了前清所修訂之法律，對強制管理制度亦有保留。袁世凱上臺后，于1914 年廢除了《中華民國臨時約法》，并開始制定其他法律法規。同年7月，北洋政府頒布了《不動產執行規則》，該項規則雖僅有41條，但專設“管理”一章，對強制管理制度加以規定，同時，為補其不足，各省審判廳也自行擬訂了與執行相關的各種章程、辦法等。[11]（P17）1920 年，為方便執行工作的進行，各省單獨制定的執行規則、章程或辦法被全部廢止，另行頒布了《民事訴訟執行規則》，其中，在“不動產執行”一章中規定有“對于不動產之強制執行，以查封、拍賣、管理之方法行之”，[12]（P324）至于該法律文本為何改“強制管理”為“管理”，精確原因不得而知，但回溯1914 年《不動產執行規則》，該規則就已有用“拍賣”“管理”代“強制拍賣”“強制管理”之做法，筆者猜測，可能是立法者力求用語精簡所致②。但如松岡義正之言：“因系不動產，故言強制，以別于動產?！盵10](P223)可以說這一時期刪去“強制”二字的做法有失偏頗。

之后，隨著北伐戰爭的結束，南京國民政府開始嘗試構建中國完整的近現代法律體系。在對《民事訴訟執行規則》部分內容加以修正后，國民政府令準援用，并于1933 年頒布《補定民事執行辦法》以使其更為完備。1933 年，基于“強制執行案件，往往經年累月，拖延不結，債權人既蒙損失，社會經濟亦受影響”[12](P11)之原因，民法委員會開始起草《強制執行法》，并于1940年頒布施行。這部法律文本承襲北洋政府1920年頒布的《民事訴訟執行規則》并融合了1933年出臺的《補訂民事執行辦法》，仍將強制管理制度囊括其中，其七十五條規定：“不動產之強制執行，以查封、拍賣、強制管理之方法行之?！本攀鍡l規定：“前條未拍定之不動產，債權人不愿承受時，應命強制管理。在管理中，依債權人或債務人聲請得減價或另估價拍賣?！?/p>

（三）我國臺灣地區的延續 我國臺灣地區沿用了1940 年由南京國民政府頒布的“強制執行法”，而由于工商業的發展以及社會經濟的變遷，該法自然無法適應不斷發展變化的新形勢，同時，為能應對數量激增的執行案件，實現迅速終結強制執行的目的，確保民眾權益，[13]（P19-23）我國臺灣地區對該法律文本進行了多次修正。修正后的強制管理制度在管理人的選任上既不同于德國僅限于自然人，也不同于日本僅限于法人，而是對管理人的主體資格幾乎不作限制（原則上不允許債務人擔任管理人）。同時，在第五次修正時刪除了“經二次減價拍賣而未拍定不動產應命強制管理，及再減價拍賣或另行估價拍賣”的規定，[13](P23)這是我國臺灣地區對強制管理制度所做的一次調整與完善。強制管理制度一直延續至今，并在民事執行中發揮著不可替代的重要作用。

五、新中國對強制管理制度的再引入

1949 年，中華人民共和國成立后，依據《中國人民政治協商會議共同綱領》第17條的規定，國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度均被廢除，[14]強制管理制度也隨之消失于正式的法律文本之中。雖然，沈陽市人民法院于1951年頒布的《民事執行暫行辦法》中第八條③、1951 年的《東北人民政府司法部關于加強民事強制執行的指示》以及烏魯木齊市人民法院于1952 年制定的《民事案件執行試行辦法》均做出類似強制管理的相關規定，但其規定都較為籠統，無法構成系統的“強制管理制度”。

改革開放后，隨著生產力的發展和社會各項事業的全面進步，我國法治建設的進程也步入了新的階段。在執行領域，為應對財產種類的多樣化，同時在執行過程中更加注重對人權的尊重和保護，即應逐步調整落后的執行措施。而在1991 年《民事訴訟法》實施后的相當長一段時間內，執行實踐中對查封財產的變價主要還是通過變賣方式進行，[15]（P143）沒有任何關于強制管理制度的相關規定。不過，在1992年最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第302條有關于“交付申請中執行人管理”的規定④，且可視作是強制管理制度在我國的又一次萌芽。2015 年頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第492 條（2021 年修訂后的第490 條）除增加了不可損害他人及社會公共利益的條件外，基本沿用了上述關于“交付申請執行人管理”的規定。此外，于2020年修訂的《最高人民法院關于人民法院民事執行中拍賣、變賣財產的規定》第25 條第2 款中提到的“但對該財產可以采取其他執行措施的除外”中所指的“其他執行措施”，在實務中多被解釋為包含強制管理措施。⑤

事實上，自2000 年起至2022 年發布的《中華人民共和國民事強制執行法（草案）》（以下簡稱《民事強執法草案》）在內，共八稿執行法草案均包含了對強制管理制度的專門規定。此次《民事強執法草案）》于第二編第九章，自第133—135 條分別規定了強制管理的適用情形、管理人制度和強制管理收益的使用。此次草案的出臺可以視作是強制管理制度在我國的正式“回歸”。

起源于普魯士的強制管理制度，其適用對象由最開始僅限于世襲財產以及不可轉移給他人的財產逐步適用于一般不動產，在近些年有了進一步擴張的趨勢。當前各個國家和地區關于強制管理制度適用對象的主要分歧在于是否將船舶、航空器納入其中，以及是否應當將該項制度應用于更廣泛的財產權利之中。2021 年7 月1 日《奧地利執行法》迎來重大革新，將強制管理制度的適用范圍由傳統的不動產擴張至對動產、存款等資金、債權等一切財產權利的執行。[16]此番改革是科學技術的進步促使司法制度的革新與發展的表現之一。奧地利執行法的此次修訂時間較晚，近些年隨著互聯網技術、智能手機等科技的飛速發展，法院的工作方式也依托信息技術的發展發生了重大革新，此種革新即為民事執行強制管理制度適用對象的擴張提供了可能。此前有學者認為，船舶或航空器只有在航行時才有收益的可能，但船舶或航空器航行時，執行法院難予控制，故查封后原則上即不準航行?！皬亩?，關于船舶或航空器之強制執行，本法雖無禁止之明文，但依其性質，原則上仍以不準用關于強制管理之規定為宜?！盵13](P405)現今有發達的全球定位系統，此種風險便可依科學技術有效規避，則對船舶、航空器適用強制管理制度并無不妥。強制管理制度適用對象范圍的擴張儼然已成為該項制度在日后修改完善時不可忽視的重要部分。

此外，強制管理人的選任規定也隨著強制管理制度在不同國家和地區的演進而異。其差別主要在于是否認可由債權人或債務人即與執行標的存在直接利害關系的人擔任管理人。日本學者板倉松太郎認為，強制管理人不適宜由與案件有利害關系的人員擔任，應當由與執行案件無利害關系且通曉相關業務的案外第三人來擔任，[17]（P836）若由債權人或債務人擔任管理人可能會存在管理不適當、惡意處分執行標的等不利于強制管理進行的行為發生。而《德國強制拍賣與強制管理法》第150b 條(1)的規定：“在農業土地、林業土地和園藝業土地的強制管理中，須指定債務人為管理人?！痹试S由債務人擔任管理人，如此可省去管理人報酬等費用以及選任其他主體作為管理人而花費的時間，且由直接利害關系人擔任管理人存在的弊端大多可以通過加強法院監管以避免。因此不應完全排除選任債權人、債務人等作為管理人的可能。同時，管理人應否僅限于自然人或限于法人及非法人組織，各個國家和地區的規定也不盡相同?！兜聡鴱娭乒芾砣藯l例》第1 條第2 款的規定：“強制管理人應是一個有業務能力的自然人，其資質和現有的辦公設備能夠保證管理工作有序進行?！笨梢?，在德國法上，強制管理人僅限于自然人；日本則恰好與之相反，依《日本民事執行法》第九十四條的規定：“執行法院于強制管理開始裁定應同時選任管理人。信托公司、銀行其他法人，得為管理人?！痹谌毡久袷聢绦袕娭乒芾碇贫戎?，管理人不得為自然人。無論自然人還是法人抑或非法人組織，在管理人選任時應注重管理人的專業性，以期實現管理收益的最大化的目標。

最后，德國、日本以及我國臺灣地區的強制管理制度都要求管理人提供管理賬目，這一方面有利于法院、各方當事人了解具體的管理情況，同時也為法院行使監督權提供了條件。管理人的此項義務是民事執行強制管理制度得以順利推進的重要一環。

縱觀強制管理制度的發展歷史，不難看出，這項執行措施隨著近代民事執行法律體系的建立而不斷發展完善并延續至今，在諸多國家和地區的民事執行領域仍發揮著重要作用。在我國，《民事強執法草案》的發布標志著該項制度正式“回歸”。但若對比其他國家及地區的立法例，《民事強執法草案》僅有三條規定，不足以將其視為一個獨立且具有可操作性的執行措施。對此，需結合我國具體國情，同時回應科學技術進步、時代發展所帶來的新情況、新問題，進一步充實我國強制管理制度的相關內容，以期發揮該項制度的真正作用，應對實踐中的迫切需要。

注釋

①參見《德國強制拍賣與強制管理法》第165條之(2)。

②根據1933 年《補訂民事執行辦法》第十七條：“執行處得依聲請或職權，對于應拍賣之不動產，同時命行強制管理，或先命管理而后拍賣?！敝幎?，可知“管理”即為“強制管理”，并無二致。

③《沈陽市人民法院民事執行暫行辦法》第八條：“本院在執行時，得斟酌具體情況，使債務人繼續經營其生產事業，以其生產品其所得利潤陸續還債，或采取其他管理財產、收益等適當方法以其所得還債?！?/p>

④該條規定：“被執行人財產無法拍賣或變賣的，經申請執行人的同意，人民法院可以將該項財產作價交付申請執行人管理；申請執行人拒絕接收或管理的，退回被執行人?！?/p>

⑤參見北京市第一中級人民法院(2020)京01執復117號執行裁定書;廣西壯族自治區玉林市中級人民法院(2021)09執復15號執行裁定書; 山東省聊城市中級人民法院(2021)魯15 執復85 號執行裁定書; 湖北省高級人民法院(2021)鄂執復175 號執行裁定書;等。