敏捷治理驅動的數字鄉村建設與治理優化理路

陳柳云 覃青儀 曹陽春

[關鍵詞]敏捷治理；數字鄉村；敏捷識別；敏捷響應；敏捷反饋

2022年，中央網信辦等十部門聯合印發《數字鄉村發展行動計劃（2022-2025年）》，強調推動傳統鄉村基礎設施完善，推動“互聯網+政務服務”向鄉村延伸，提升村級智能業務管理水平，加強農村智慧應急管理體系建設。隨著數字鄉村建設工作的推進，“互聯網+政務服務”加快向鄉村延伸覆蓋，鄉村數字化治理新模式不斷涌現，鄉村數字化治理效能持續提升。然而在數字鄉村建設賦能鄉村治理的過程中出現了數字化應用程度不高、數字治理路徑不暢等問題。敏捷治理具有精準識別、柔性運作、漸進調適的能力，可通過迭代更新的方式謀求公共問題的可治理性，其作為一種手段或工具，聚焦最新數字技術的創新應用，能夠不斷適應社會環境的變化，及時發現問題，以便更好地預測社會發展趨勢，使組織規劃適應社會變化，持續提升鄉村治理效能。

一、敏捷治理驅動的數字鄉村治理三維框架

敏捷治理具有快速性、靈活性和回應性的特征，可以使政府在未知的環境中快速識別社會問題和公眾需求，迅速對組織結構和工作流程進行調整，以快速迭代的方式設計公共產品和服務以滿足公眾不斷變化的需求；可促進政府快速回應，盡早介入治理，形成靈活應變、漸進迭代的治理方式，注熏合作、雙向互動的治理關系，及時有效解決鄉村治理中存在的問題。當前學界研究敏捷治理多集中于人工智能治理、應急治理、基層治理、企業治理等領域，其具有集識別、響應和反饋于一體的特征，能在治理目標、治理機制、治理流程和治理體系等層面發揮熏要作用?；诿艚葜卫硖卣骷傲鞒炭梢詮拿艚葑R別、敏捷響應、敏捷反饋三個層面來理解敏捷治理理論下的數字鄉村治理邏輯。在一體化數字平臺中，面向中國鄉村治理場景，首先需要敏捷識別出問題或風險，隨即進行敏捷響應，而后針對問題或風險的處理情況敏捷反饋，將反饋的信息傳遞到敏捷識別和敏捷響應階段，以便控制問題和風險的處理結果朝著既定的目標發展。通過這一流程的循環將問題解決或將風險影響降到最低。

（一）敏捷識別是開展鄉村數字化治理的首要環節

敏捷識別意指在一體化數字平臺上快速、精準識別出鄉村治理過程中遇到的風險或問題。風險具有不確定性，一旦發生便會對目標造成影響。對于鄉村治理過程中遇到的風險要控制，應降低其發生的可能性，或減輕其發生后造成的影響。問題可看作應然與實然之間的差距，即現狀和期望之間的矛盾，是一個已經發生并具有一定影響的事件，通常具有負面影響。面對鄉村治理中遇到的問題，應分析原因，尋找解決方案，減輕影響或接近期望。敏捷識別是通過構建數字化平臺，建立強大的情報網系統，使得信息互聯互通；面對未知的環境，搭建風險和問題識別系統，該系統經由大數據編程模擬鄉村治理可能遇到的風險或問題的情景算法，經過大數據信息分析技術對情報網收集到的因素來識別預判可能存在的風險或已經存在的問題，進而精準、快速地識別出鄉村治理過程中可能存在的威脅。

數字鄉村治理的敏捷識別作用機理表現為在未知且復雜的內外部環境下，情報網系統將收集到的鄉村治理事件中的確定或不確定因素，經由一體化數字化平臺運用大數據分析技術，通過與數據庫已構建好的風險和問題識別系統的信息比對，識別外部環境復雜變化下，鄉村治理過程中可能遇到的風險或問題，進而在鄉村治理中準確快速地識別出影響鄉村平穩發展的因素，以便采取必要舉措。

（二）敏捷響應是一種動態的防范化解未知風險的過程

敏捷響應是指繼敏捷識別風險或問題后，對其做出快速回應以期預防或化解該風險或問題。敏捷治理通過構建大數據平臺和運用相關數字技術實現點對點交互，實現快捷、及時和迅速的公眾需求響應。在未知的環境下，對風險或問題的敏捷響應有助于為數字鄉村治理提供更具彈性的治理空間，更為靈活的治理方式。數字鄉村治理需要構建一個治理結構來對未知環境做出迅速回應，具體做法有：其一，建立程序性可執行方案系統，針對一些常規性的鄉村治理事件制定一套可依循的算法，遇到類似的情形，數據平臺能按以往經驗擬定方案由一體化數字化平臺自行加以處理；其二，構建智慧管理平臺，及時、準確、客觀、全面地反映鄉村治理的進展狀態，運用情報網共享信息數據，回應村民、公眾及社會組織遇到的各種問題；其三，自我組織能力的強化，在沒有外部力量的推動下，各自組織對面臨的問題自行解決能力越強，其適應和創新能力就越強；其四，建立共識體制內外部利益相關方協同治理，達成系統性的協同創新共識，通過信息共享系統，由利益相關方共同對數字鄉村治理遇到的問題加以回應解決。

數字鄉村治理的敏捷響應作用機理表現為在智慧管理平臺上對已敏捷識別出的風險或問題，進行客觀全面的分析，經由程序性可執行方案系統對風險或問題的分析數據進行預響應，判斷其是否可由系統自行給出解決方案，若可以則執行程序性算法擬定的方案進行響應，反之則將程序性可執行方案系統判斷的數據分析結果輸出，供基層自組織或利益相關方獲取數據，并據此制定應對策略，以便對不穩定因素做出準確快速的響應。

（三）敏捷反饋是對敏捷識別、、敏捷響應的重要補充

敏捷反饋涉及系統與環境之間的信息交互，強調通過反饋實現系統與環境之間的有機平衡，從而實現預期的目標。任何智能系統都蘊含著反饋機制]，在一體化數字化平臺敏捷識別出風險，并對風險或問題做出響應后，需要有一個機制來監督該平臺做出響應的執行結果是否與實際治理的既定目標存在偏離。這個機制通過信息收集、篩選、處理、傳遞，向一體化數字化平臺反饋治理的實際進展，以控制數字鄉村治理朝既定方向發展，同時一體化數字化平臺對反饋回來的信息加以處理，形成一套可供借鑒的經驗。并根據反饋信息來適時調整鄉村基層治理的方式，使得組織不斷改進和持續提升自身各項綜合能力，通過創新應用現代數字技術來不斷適應社會環境的變化，預測社會未來走勢，根據社會變化及時調整鄉村數字化治理規劃，進一步提升鄉村治理效能。

數字鄉村治理的敏捷反饋作用機理表現為對風險或問題做出敏捷響應后，由。監督反饋機制收集響應過程中的信息數據，經中樞系統進行大數據分析，獲取一體化數字化平臺做出的實際響應治理結果是否與期望效果存在偏離。若不存在偏離則一方面在中樞系統運作下對具有普遍共性的問題或風險及其解決方案形成經驗算法，存儲于數據庫中以便遇到類似的情景時，智慧管理平臺能迅速形成擬定方案快速響應；另一方面在中樞系統的控制下將風險或問題的方案執行到底，控制整個治理過程朝著既定方向前進。若存在偏離則再次對已收集的新數據經由情報網系統、風險和問題識別系統的比對信息，迅速辨別新的風險或問題，然后交付智慧管理平臺做出敏捷響應，最后經由監督反饋機制進行風險或問題的信息反饋。

二、敏捷治理下肇慶市數字鄉村建設分析

為深入推進數字政府的建設、推進鄉村全面振興，近年來廣東省肇慶市開拓創新，積極推進“數字政府2．0”建設服務，提出構建健全數字政府“大治理”，提升縣域治理數字化水平，打造“一網統管”的助縣幫鎮扶村樣板，其中廣東省肇慶市城管局通過數字型智慧化管理手段，實現市、縣（區）兩級數字化管理平臺信息數據的互聯互通，成為廣東省首個與國家鄉村綜合管理服務平臺成功聯網對接并實現單點登錄的地級市。肇慶市正在建設的數字鄉村樣板已取得初步成效，多個鄉村人選全國示范鄉村典型案例，凸顯了敏捷治理思維。

（一）互聯互通信息數據庫敏捷識別，使鄉村治理影響因素更為凸顯

全市數字化管理平臺搭建互聯互通信息庫數據庫，包括但不限于城市部件庫、實景影像庫、網格數據庫、衛星影像庫、地理編碼數據庫，平臺還共享公安、交通等多部門的監控視頻資源，用以實現對鄉村公共管理領域的全方位實時，監控。平臺通過集成采集、系統接口等渠道，將數據導人市信息中心大數據庫中實現了數據共享。肇慶市廣寧縣的“大數據可視化平臺”在移動終端、物聯網設備下采集數據，通過外部數據接口匯集鎮下屬各個村的應用數據，全面直觀展示鄉村振興的各項數據。數據庫的搭建集成全市鄉村治理的各項數據信息，有助于數字賦能鄉村治理者利用大數據信息結合定性和定量的分析方法敏捷識別出鄉村治理過程中的影響因素，在一體化數據庫平臺上，激活鄉村管理基礎數據，運用大數據分析技術將收集到的信息加以處理，在情報網系統與風險和問題識別系統的信息比對中迅速識別出基層治理可能存在的風險或問題，找到影響鄉村治理的因素及源頭，制定應對策略，為鄉村治理者科學精準地推進鄉村數字治理現代化提供可行性依據。

（二）智慧化管理平臺敏捷響應，使全民智“治”渠道更加暢通

通過信息采集手段對鄉村實施“實時”掃描，敏捷識別出問題所在后，在智慧化管理平臺對風險或問題做出迅速準確的響應，隨時對風險或問題的處理結果進行核查，在程序性可執行系統中進行微處理以及迅速響應智慧化管理平臺指定的其他任務。暢通數字鄉村治理渠道，有利于倡導群眾共同參與鄉村治理，大大提高響應處理的效率。例如，通過“肇慶人民城管”微信公眾號，鄉民可對遇到的有關治理亂象進行舉報，屆時會有專門工作人員前往處理，而后所有案件屬地將自動流轉、跟蹤、考評，能夠及時響應鄉民反映的問題并迅速處理。又如，肇慶市城管局開發了“門前三包智慧化管理系統，利益相關方均可參與到鄉村治理中來。該系統主要是通過采集基礎數據，建立并完善“門前三包”信息庫，形成統一的數據信息資源中心，完善可執行系統數據庫以便更好地落實“一店一檔”管理制度，也可供鄉民群眾查詢、評價利益相關責任主體的服務口碑等各類信息及上報問題，并每月自動生成考評結果應用于獎懲利益相關主體在鄉村治理中的表現。肇慶市封開縣羅董鎮大洞村的“智慧積分”系統以家庭為單位，鼓勵村民主動參與鄉村治理積分項目并兌換相應獎品。該系統通過鼓勵引導村民的自治行為從“村事”轉變為“家事”，“智慧積分”管理令鄉村治理的工作可量化，能夠快速回應解決現實問題。在市民和智慧化管理系統的共同作用下，利益相關方會更為靈活、快捷地對問題進行響應。

（三）監測管理系統敏捷反饋，使鄉村治理更為規范條理化

數字監測突破了人工巡邏監管時空局限性，構建的監測管理系統能夠迅速感知執行狀況，修正偏差行徑，及時監控反饋使得鄉村治理朝著既定方向良序進行。肇慶市懷集縣中洲鎮的“環境防火監測”系統利用AI煙火識別技術，監測山林區域，確保及時反饋火情火險信息，從源頭解決問題；“環境水質監測”系統在河流水流平緩位置布置水質監測傳感器，監控并分析水質變化并將結果反饋給有關部門，為當地生態振興工作提供管理協助信息。網格化管理系統對核查中存在的問題，通過自動查崗定位和管控網格巡查員到崗、巡查情況，及時通報反饋，對與網格處置有關聯的人員，精準分配問題處置指令，對需要支持的網格區域，做到隨時調度、隨時支援，實現網格化治理工作有序推進。建筑·生活垃圾運輸車監管系統能對納入的所有車輛的行駛路線、行駛過程中的操作行為等進行全方位的監管，一旦出現違法違規操作，或者監測到車輛偏離路線及監管設備下線等情形，該監管系統將迅速、及時、靈活地向有關部門反饋信息，便于報警派案并向車輛發出警告或對監管車輛做出正確的行駛處置。

三、敏捷治理驅動下數字鄉村治理面臨的現實挑戰

近年來，隨著肇慶市數字鄉村建設的推動，數字鄉村治理轉型加快，但基于敏捷治理理論不難發現，其在數字鄉村治理過程中還存在一些問題，表現為以下幾方面。

（一）數據治理工具欠缺，技術驅動創新應用不足

數字鄉村治理需要依托一體化數字化平臺敏捷識別可能存在的風險，而后經過智慧管理平臺做出敏捷響應，最后在監督反饋機制下反，饋問題進展，進而搭建鄉村治理的彈性治理空間，提高鄉村治理的效率。首先，在這個過程中，需要強大的數據信息智慧系統對響應、識別、反饋環節進行全方位的支持，但在現實中，數字鄉村的建設普遍滯后于數字城市的建設，數據技術工具尚未全面覆蓋鄉村治理領域，技術驅動下的識別覆蓋面不足，可能導致某些問題或風險無法迅速識別，從而導致響應處理遲緩乃至可能延誤。其次，在響應階段，人工智能技術尚未成熟，技術驅動的解決方案尚不成熟，數據治理成功案例及資源分享不足，進而導致響應不足。例如，在咨詢類的問題響應中，有些缺乏人工智能的有效回復，尤其是簡單、重復性的業務咨詢問題等，主要依靠人工回復可能會降低響應的效率。又如，由于缺乏數據系統適配的處理方案和經驗分享，在非程序性問題上可能會導致多個部門在協調處理時延長響應時間。最后，在反饋階段，艨督反饋機制只在特定領域如鄉村環境監測、社會治安等方面發揮作用，村社民情仍然主要依賴于基層政府及村級自治組織的反饋，群眾及其他組織參與不足，導致反饋不足。簡言之，數據技術工具欠缺、人工智能技術尚未成熟、技術驅動創新應用不足導致肇慶市數字化建設的識別、響應、監測不足。由于各地經濟、社會發展程度不一，各個鄉村數字化建設推進進度不一，因此，依靠技術工具治理的敏捷治理呈現不同效果，當有阻礙識別、響應、反饋的因素出現，可能會降低敏捷治理的有效性。

（二）政策制度不完善，數字協同機制欠缺

近年來，我國自上而下頒布了關于推動電子政務、數字政府、服務型政府建設的政策文件，從戰略規劃層面有力推進了數字鄉村的敏捷治理。但不可否認的是，結合信息化、數字化技術，在推進鄉村的“互聯網+政務服務”、數字化智慧平臺方面，無論是硬件建設還是政策制度仍處于發展階段，許多與鄉村智能管理相關的制度尚不完善，跨部門、跨區域等數字化協同機制缺失，因此數字鄉村治理過程中的識別、響應、反饋子系統并不像預想的那么流暢，由于缺乏更為具體的政策制度的有效指導，降低了數字鄉村治理的效率。

（三）數字鄉村建設依賴政府驅動，治理結構存在缺陷

近年來，數字鄉村建設主要依靠政府力量調動各類資源要素自上而下推動，各級政府及工作人員的電子政務服務能力顯著提高，從“辦公自動化”“三金工程”到一系列金字工程行業系統建設再到“最多跑一次”“一網通辦”“一網統管”，通過政府業務流程再造、流程優化，整合相關政府部門“一站式”辦公，政府管理與服務在數字技術的“加持”下實現了“加速”。但是，數字鄉村建設發展到現在，全程推進依然依靠政府驅動，其他主體參與度不高或參與能力較弱。敏捷治理強調用戶導向和以人為本，但是當前鄉村農民群體整體數字素養偏低，導致部分農民難以通過數字化平臺反映自身訴求，不利于實現基于用戶導向的及時識別、互動和反饋。作為村級自治組織（包括行政村和自然村），在傳統的村莊治理中發揮了熏要作用，但現在還有許多村干部數字技術運用能力較低，參與鄉村數字化治理的積極性不高，在響應處理問題階段還是沿用以往的方式，阻礙了敏捷治理的推進。此外，在鄉村振興的大，背景下，推動數字鄉村敏捷治理離不開各．類企業以及社會組織的參與，但實際情況是，除了中國電信、中國移動等信息類國有企業與涉農金融機構的參與，如在肇慶市德慶縣官圩鎮，中國電信合作參與了推進數字政府發展和數字化鄉村治理發展等行動；在廣東農信聯社的領導下，肇慶農商銀行與各級黨政部門密切交流合作，啟動了“數字門牌”項目，打通政務與金融服務的最后一層阻礙，其他主動參與的企業以及社會組織還是比較少。治理主體單一，數字化人才短缺，治理結構有待優化，整體數字治理能力有限，對鄉村治理中遇到的風險或問題難以形成迅速識別、快速響應、及時反饋的關系網絡，阻礙了數字鄉村的敏捷治理。

四、新時代數字鄉村治理的優化路徑

（一）健全數字治理工具，落實技術驅動創新應用

敏捷治理是數字化時代下，為了應對復雜、多變、多元的治理需求而提出的治理理念。要推進數字鄉村敏捷治理，必須重視技術創新驅動力，以點帶面，以強扶弱，加快城鄉數字系統一體化建設；在數字鄉村系統設計上要積極結合鄉村特點，盡可能覆蓋農業、農村、農民的現實問題，擴大數字“感知面”，便于智慧識別出各類問題或風險。識別系統應能迅速判斷是否為需要由政府介入解決的問題以及對應的負責部門，對問題進行分流處理。在響應系統上，整體治理層級既要考慮縱向部門的一體性，也要考慮橫向部門的聯通互動性，保障問題分流后至少有相應的一個部門或多個部門聯合響應處理。要加大人工智能技術的研發與運用，尤其是一些簡單的咨詢類輔助類業務，在強化技術運用的同時必須加強政府價值引領，優化自動配置的解決方案。在保障系統運行的隱私性和安全性上，要加大政府層級部門信息共享度，以便于相關部門能夠汲取經驗迅速響應。在監管監測系統上，不僅要重視政府內部反饋結果，還需要覆蓋治理需求方的真實感受，拓寬監測監管面，以便于獲取更多的反饋，后續持續優化改進。

（二）完善數字鄉村政策制度體系，健全數字協調治理機制

當前數字鄉村治理的相關政策主要在宏觀、中觀層面，微觀政策制度較為欠缺，相關責任部門應加快研究出臺相關政策制度，如在數字鄉村系統中對于治理技術工具的要求、標準和規范，又如在推進鄉村數字化敏捷治理過程中各部門的協作分工和職責、問責機制，再如各類扶持發展數字鄉村建設重點項目文件等，數字鄉村建設中敏捷識別、敏捷響應和敏捷反饋階段需要全過程的制度支持。需要進一步完善跨部門合作和協同治理機制，強化跨部門、跨層級、跨區域的數據融合與業務協同，以便及時響應聯合治理，提升數字整合的治理能力，增強數字鄉村治理效能。

（三）強化數字多元共治，構建數字鄉村治理共同體

敏捷治理不能僅僅依賴于政府部門，不論是在敏捷識別、響應還是反饋階段都需要除政府部門外的組織或個人的有效參與?；谟脩魧虻臄底粥l村敏捷治理，需要加強數字鄉村治理共同體的建設。首先，要加快提升數字時代下基層政府治理鄉村問題的各項能力，尤其是數字化運作下的科學決策、執行能力、有效監督與質量評估等，確保問題的精細化識別以便實現準確供給，加強和不同主體的溝通以便解決現實問題。其次，持續提升村級自治組織數字治理能力，重視“內培外引”，提高鄉村數字化人才的待遇，加大政府技術指導和免費培訓的頻率，加強鄉村數字人才隊伍建設，改善村級自治組織辦公條件，確保村級自治組織能夠主動識別、積極響應和及時反饋，順應數字鄉村發展，提升敏捷治理水平。最后，積極引導非政府組織、企業和村民個人等有序參與數字鄉村建設與發展，通過利益驅動、價值引領鼓勵支持非政府組織、企業和村民個人參與數字鄉村治理，為其提供專業技術．、人才等支持，創新智能化設備和手段，提高各類數字系統或軟件運用的便利性和可操作性，例如，數字終端開辟語音識別、問題鑒別等功能，對不懂操作的可以點擊旁邊視頻邊學邊做，用“傻瓜操作”的模式擴大村民群眾的參與度，讓廣大村民便于享受數字紅利。強化多元主體共同參與數字鄉村敏捷治理，利用智能化設備對鄉村治理形成事前快速識別、事中迅速響應及事中事后及時反饋的關系網，點線交織整合社會資源，減少不必要的資源浪費，進而更好地實現鄉村治理朝既定目標邁進。

五、結語

數字時代，敏捷治理是一種能快速感知復雜多變鄉村治理要素，靈活、準確回應鄉村發展多元需求，更好解決鄉村問題的治理方式。隨著數字化的發展，敏捷治理與人工智能、數字技術等的融合度會越來越高，對于運行基礎與規則、介入主體、治理環境等也會提出越來越高的要求。持續優化敏捷識別、響應、反饋的過程，有助于在發展變化中縱深推進數字鄉村建設，提升鄉村治理效能，推進鄉村治理現代化。