關于補齊動物疫情防控突出短板的思考與建議

孫 研

(中國獸醫藥品監察所(農業農村部獸藥評審中心),北京 100081)

動物疫情防控是國家生物安全風險防控的重要組成部分。近年來,我國動物疫情防控工作取得了顯著成效,但疫情形勢依然嚴峻復雜,多種重大動物疫病和重點人獸共患病不同程度暴發流行,新發動物傳染病不斷出現,境外動物疫病傳入風險持續加大,嚴重影響養殖業生產安全、公共衛生安全、動物產品供給安全和動物源性食品安全。有效應對動物疫情風險挑戰,應深入貫徹落實習近平總書記關于生物安全的重要指示精神,堅持系統治理和全鏈條防控,深入梳理解決制約動物疫情防控的關鍵性和深層次問題,聚焦突出短板弱項,探索有效的解決方案,推動形成高質量、高水平、高效率的動物衛生安全保障格局。

一、關于優化動物疫情報告動力機制問題

風險預警能力不強是我國動物疫情防控的一個致命短板,嚴重影響動物疫病防治的質量和效率?；仡櫄v史可以發現,2010年以來很多動物疫病在我國流行蔓延,均與未能及時發現、及時處置有著直接關系,2012年的小反芻獸疫、2015年的人感染H7N9流感、2018年的非洲豬瘟和2019年的牛結節性皮膚病等無一例外。無論是從動物疫病的發生與流行規律分析,還是基于歷史經驗判斷,沒有高水平、高效率的動物疫病風險預警機制,提升我國動物疫病防控效率就無從談起。

風險預警包括很多方面,對于動物疫病防控而言,最基礎、最核心的就是動物疫情報告。2003年禽流感阻擊戰后,我國動物疫情報告體系曾得到大幅完善,但是隨著時間的推移,逐步出現了動物疫情信息滯后、失真、片面等問題。這些問題的出現原因很多,既有政績觀異化、地方政府經濟負擔過重、撲殺補償保障機制不健全等深層次原因,也存在動物疫情報告的技術性安排問題。對于深層次問題,需要從提供公共產品、提升公共管理與公共服務能力的角度出發,調整中央與地方事權關系、優化政府與市場關系、完善政府績效管理評價標準。

(一)應防止地方財政負擔過重。按照法律規定,報告動物疫情是每個公民的法律職責,防控動物疫情是地方政府的法定職責。但是,從實際操作層面看,地方政府發展養殖業不僅不能在稅收上獲得收益,而且一旦發生重大動物疫情或由重要人畜共患病引發的公共衛生事件,還要承擔巨額的動物撲殺和社會維穩等處置費用,所以地方在財政壓力越來越大的情況下,對所發現的動物疫情往往選擇“視而不見、聽而不聞”,或者進行“選擇性”地報送,極易導致動物疫情快速隱形傳播。針對這類問題,一是應把早報告、早預警、早應對作為評價各地動物疫情防控成效的基本標準。二是應加大養殖大縣財政轉移支付支持力度。三是應綜合運用財政金融措施特別是養殖業保險工具對沖動物疫情防控的相關風險。四是應按照分類管理原則,推動建立完善中央地方財政補償分攤機制,針對新發病和外來病,中央財政支持進行根除;針對國家重點防控病種,以中央財政為主進行補償;針對地方流行病,以地方財政為主進行控制。

(二)應理性調整疫情撲殺政策。撲殺動物是國際通行的疫情控制措施。近幾年,國際獸醫領域開始對大范圍撲殺進行反思,一些專家主張“理性撲殺”,在最大限度地降低和防范病原體污染擴散的同時,最大可能地減少撲殺數量、降低負面影響。這種主張對于我國完善動物疫病防控政策具有非常積極且現實的意義。一定意義上講,受疫情影響的動物具有一定的利用價值,并且消耗了寶貴的糧食和水土資源,如果僅是撲殺,不但會造成資源浪費、增加財政負擔,而且可能造成生態環境污染、引發次生危害。因此,應考慮對現行的撲殺政策進行適當的調整和優化。第一,應提高撲殺政策的精準性。2018年以來,為有效控制非洲豬瘟,我國逐步調整了撲殺政策,允許養殖場戶通過“拔牙”方式“定點”規范清除風險隱患。這種政策調整堅持實事求是原則,既在疫情控制中發揮了積極作用,也降低了養殖場戶的經濟損失,受到了基層的廣泛歡迎,其中的成功經驗值得進一步總結、完善、提升和推廣。第二,應防止過度撲殺。如,針對禽流感防控,應考慮我國實施強制免疫政策的基本現實,在確保免疫密度、免疫質量的前提下,充分考慮物理屏障和生物安全管理措施等因素,不再要求3公里半徑范圍內的大范圍撲殺;應利用現代化信息技術等科技手段支撐決策,合理縮小、更加精準地確定撲殺范圍。第三,應研究加強資源化利用。對于非人畜共患病以及可以有效控制衛生風險的動物疫病,可以“定點”屠宰染疫動物特別是同群動物,然后進行熟制加工。對于撲殺的動物,應在確?！盁o害化”處理的前提下,最大限度地進行“資源化”利用,防止把銷毀作為疫情撲殺動物無害化處理的唯一手段。

(三)應防止從業人員緩報瞞報。沒有疫情的及時發現和報告,疫情的早期快速處置就無從談起。為此,《動物防疫法》明確規定,疫情報告是每個公民的法律義務。但是,在實際操作中,養殖場戶等從業者為了避險或減損,選擇瞞報或遲報疫情的比比皆是,有的甚至會因出售染疫動物而造成風險放大和擴散。解決這類問題,應正視人性趨利避害,堅持疏堵結合,組合運用政策法律措施。從“疏”的角度看,應研究借鑒荷蘭的經驗做法,調整優化疫情撲殺財政補助和恢復生產支持政策,將疫情報告的及時性與政府提供撲殺補助的額度、支持恢復生產的力度相掛鉤,對第一時間報告疫情的養殖場,給予更高比例的補償,并對其恢復生產給予特殊的財政金融政策支持;對緩報疫情的,按照嚴重程度降低補償比例,直至不予補償;對因遲報或瞞報造成疫情擴散的,嚴肅追究法律責任。從“堵”的角度看,應加大《動物防疫法》《生物安全法》等法律法規的執法力度,推進行政執法與刑事司法相銜接,重點打擊出售和販賣病死動物行為,防止疫情風險擴散蔓延。

二、關于完善動物疫情報告體系問題

提高風險預警能力,除了應著力解決疫情報告動力機制問題,還應針對疫情報告機制做出合理調整和科學安排。

一方面,應優化主動監測機制。一般而言,疫情監測可以分為主動監測和被動監測,其中被動監測以疫情報告為主。相比之下,主動監測更加積極主動,如果設計科學將大幅提高疫情風險的控制能力。參考國際經驗,立足國內實際分析,當前優化我國主動監測計劃應堅持風險管理原則,重點考慮布局的全面性、選點的科學性和風險監測的靈敏性。一是布局的全面性。根據我國邊境線長、國際貿易活躍、境外動物疫病傳入風險高等實際,在邊境地區和進出境口岸等高風險場所布局監測網點,并保證其軟硬件條件適應監測工作需要。二是選點的科學性。與養殖場所相比,交易市場、屠宰廠(場)、無害化處理廠等場所的動物衛生狀況更加復雜,在這些高風險場所進行采樣監測,更有利于及時、準確地掌握動物疫病流行狀況。如能輔之以良好的追溯管理,將大幅提高動物疫病控制能力。三是風險監測的靈敏性。我國養殖場大多采取免疫措施控制動物疫病,在疫苗有效、免疫密度保持在群體保護水平之上時,這種策略可以有效保護易感動物,但也存在無法完全阻止一些病原體潛在流行的風險。因此,在實施免疫措施的養殖場或養殖區域內保留一定數量的非免疫“哨兵動物”,有利于及時預警,從而更加準確地掌握風險狀況,防止風險外溢。

另一方面,應探索建立多渠道預警機制。動物傳染病防控是一項系統工程,影響經濟社會發展,應堅持用“同一個健康”理念來處理“人—動物—生態環境”的互作關系,全面系統地布局、規劃風險監測預警網點。一是應統籌利用農業、野生動物保護、進出境等部門資源,在養殖屠宰加工場所、野生動物與家畜密切接觸區、物流交通樞紐、邊境口岸等地區部署監測網點,最大限度地覆蓋高風險區域,提高動物疫情監測預警的針對性、時效性、敏感性。二是應統籌利用政府力量和市場資源,打通動物疫病預防控制系統與動物衛生監督體系的動物疫病信息交流渠道,整合利用科研院所、動物診療機構等主體的有價值的動物疫病研究、動物診療相關信息,構建相對完整的動物疫病防控形勢變化圖譜,健全多渠道預警機制。三是應統籌利用畜禽生產和屠宰數據、飼料獸藥等投入品生產銷售數據,運用“大數據思維”,參比分析動物衛生狀況。四是統籌利用國內國外兩種資源,對國內沒有的境外重要動物疫病進行系統評估,針對傳入風險較高的疫病提前做好技術儲備,促進防控“關口前移”,確保一旦傳入后早發現、快處置。

三、關于加強動物流通管理問題

當前,動物流通導致疫情擴散的問題仍然十分嚴重,是制約我國動物疫病有效防控的另一塊突出短板。從長遠看,提高總體動物衛生水平應推動“運畜”向“運肉”轉變。但是,無論是從我國種養結構、區域資源稟賦和區域比較優勢等實際情況分析,還是參考美歐發達國家發展經驗判斷,實現完全意義上的“運肉”存在很多實際困難,將是一個漫長的過程。今后一個時期,應著重考慮采取綜合措施,把好動物流通關。一是應參考世界動物衛生組織(WOAH)倡導的國際動物衛生證書規則,借鑒國際動物和動物產品檢疫的通行做法,建立和實施基于特定動物疫病監測與風險評估、重點疫病檢測、地方獸醫部門承諾,由官方獸醫出具檢疫證明的動物衛生證書制度。二是應針對具有出具動物檢疫證書權力的官方獸醫建立認可考核制度,設定執業準入標準,實行考核退出機制,規范其出證行為。三是應強化動物貿易經紀人管理?！柏i販子”“牛販子”“雞販子”等經紀人熟悉養殖屠宰加工行業,了解市場需求,對價格變化異常敏感,往往能夠串聯起不同地區的動物和動物產品交易,其職業行為往往關系動物疫病防控的有效性,如管理不當,很可能造成動物疫病的傳播蔓延。對這類市場主體,應加強管理,明確其在養殖場、交易市場、屠宰廠(場)之間往來的生物安全措施要求,并對其協助報檢、報告疑似疫情等義務作出具體規定。四是應加強動物運載車輛管理,防止病原體隨運輸工具大范圍擴散。一方面,可借鑒德國的成功經驗,通過要求司機在行駛一段時間后進行強制性休息,配套實施“動物福利”相關標準,限制動物的運輸半徑;另一方面,可根據《動物防疫法》中的“動物、動物產品的運載工具、墊料、包裝物、容器等應當符合國務院農業農村主管部門規定的動物防疫要求”規定,探索推進運載車輛“行駛痕跡”管理,繼續深化落實運載車輛洗消措施。五是建立有效的利益調節機制,防止“劣幣驅逐良幣”。為防控非洲豬瘟疫情,我國要求定點屠宰廠(場)對進場生豬進行檢測并報告疫情,這種措施是一把“雙刃劍”,在規范屠宰企業經營行為、向養殖場戶傳導動物防疫壓力的同時,也使一些市場主體滋長了通過私屠濫宰逃避監管的念頭,成為動物疫情防控的隱患。針對這種現象,應堅持強化監管與合理疏通相結合,嚴厲打擊私屠濫宰行為,讓違法者受到嚴懲;同時,應研究建立養殖場與屠宰廠(場)的利益共享與風險共擔機制,讓守法者獲得更多利益。

動物疫病防控是一項系統工程。在抓主抓重的同時,應繼續堅持預防為主、系統治理的原則,立足更精準更有效地防、更協調更有力地控,理順跨部門協作機制、基層動物疫病防控體制,健全監測預警體系、快速響應機制,提高基層專業能力、執行能力,加快推動實現動物疫情防控體系和防控能力的現代化。