論空間性資源損害防治法的本質、定位及構建

摘 ?要 ?空間性資源損害防治法是防治空間性資源損害的法，具有綜合性、行政性、國際性，其基本功能包括預防、減輕資源損害，實現資源接續，恢復可再生資源再生能力?？臻g性資源損害防治法隸屬于環境法體系，與污染損害防治法、生態損害防治法、自然地理環境損害防治法等是平行關系。為實現資源損害防治法體系的系統化，需以防治空間性資源損害作為邏輯起點對現有的法律法規進行立、改、廢，建立契合生態整體主義的獨立空間性資源損害防治法，形成空間性資源損害的社會化負擔機制、共同治理機制。

關鍵詞 ?空間性資源；資源損害防治法；生態整體主義

我國資源損害防治法體系龐雜，包括空間性資源損害防治法、生物資源損害防治法、非生物資源損害防治法、特殊自然稟賦資源損害防治法共計4門31類的資源損害防治法。這4門31類資源損害防治法并非出自同一立法安排，而是根據其“保護”對象所作的一種學理劃分。[1]本文擬對該學理劃分中的空間性資源損害防治法一門作出梳理，闡明空間性資源損害防治法的概念、定位，以期實現資源損害防治法體系的系統化。

一、空間性資源損害防治法的本質

空間性資源損害防治法是防治空間性資源損害的法，具有綜合性、行政性、國際性等特點，其基本功能是防治空間性資源損害。

（一）空間性資源損害防治法的概念

空間性資源共有8類，分別是土地資源、海洋空間資源、（江河湖泊）水體資源、岸線資源、灘涂資源、濕地資源、其他國土空間資源、大氣空間資源。[2]這8類資源區別于其他資源，原因在于：

其一，空間性資源具有賦存狀態的自然性。根據弗拉基米爾·弗納德斯基提出的生物圈理論，地球由大氣圈、巖石圈、水圈構成。不同類型的空間性資源具有不同的物理形態和化學成分，最終構成了生物圈的非生物組成部分。隨著科技的發展，空間性資源突破了地球空間的限制，還包括了太空空間資源。

其二，空間性資源具有空間連續性?？臻g連續性又稱“區域共軛性”，是指自然區劃中的區域單位必須保持空間連續性和不可重復性。[3]連綿的草原共同構成了內蒙古草原整體，118.3萬平方公里的草原中不存在任何1平方公里的草原與內蒙古草原相分離；西沙群島北起北礁，南至先驅灘，海域內不存在重復的島嶼，也不存在脫離西沙群島存在的任一島、洲、礁、沙、灘。

其三，空間性資源屬于利用性資源。依據自然資源的不同開發利用方式，可將資源權分為“利用性資源權”和“獲取性資源權”。[4]人類利用土地進行耕作，依賴林地吸收二氧化碳、調節氣候，建立保護區防風固沙、涵養水源、減輕自然災害，人類利用的是這類資源提供的空間以及這類資源的生產能力所提供的生態產品與生態服務。

空間性資源損害防治立法是伴隨著空間性資源損害而來的，若某類空間性資源并無遭受損害的危險則無防治該類環境損害的必要。隨著我國人地矛盾加深，草原資源退化，濕地資源急劇減少，可利用空間性資源無法滿足現實需求，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國濕地保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《土地管理法》《草原法》《濕地保護法》《森林法》《水法》《海島保護法》）等一系列立法將遭受損害之虞的空間性資源納入法律的調整范圍之內，構成了資源損害防治法體系中的一個分支。

（二）空間性資源損害防治法的特點

空間性資源損害防治法門下有多種資源損害防治法，分別是耕地、森林（地）、草地、海洋、海域、海島、水體、江河水體、湖泊水體（容量）、岸線、灘涂、濕地、近地大氣空間資源損害防治法?，F有的空間性資源損害防治法不是直接由立法活動頒布的法律法規構成，而是由從法律文件中抽取的法律規范拼合而成。組合而成的資源損害防治法立法目的、調整方法各異，由這些資源損害防治法組成的空間性資源損害防治法總體上具有綜合性、行政性、國際性。

其一，綜合性?？臻g性資源損害防治法涉及內容龐雜，調整客體包括但不限于耕地、林地、草地，調整方法包括但不限于空間性資源最大使用邊界制度、空間性資源滅失禁止制度、空間性資源退還制度。法律形式上，既有憲法規定了空間性資源的歸屬以及國家、公民對自然資源保護的義務，又有各類空間性資源損害防治單行法對不同類型的空間性資源作出了相應制度安排，還有行政法規、地方性法規、規章等對空間性資源損害防治作出進一步細化的制度準則。因此，空間性資源損害防治法在內容以及形式上均具有綜合性。

其二，行政性?？臻g性資源相關立法既非出自同一立法安排，也非出于同一時期，其本質上是過去數十年“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的立法思維指導下的“資源行政法”或“資源管理法”。長期以來學界認為自然資源法具有“雙重立法目標——即以利用為目的的資源經濟效益和以恢復生態可持續支持力為目的的資源生態效益”。[5]這在相關立法的立法目的中有所體現，《土地管理法》《森林法》《草原法》都將管理和利用資源作為首要立法目的，而“保護”或防治該類資源損害的立法目的僅包含在眾多立法目的項之中。

其三，國際性。江河湖海的流動，跨行政區、國界的草原、林地，這些空間性資源的固有存在屬性決定了空間性資源一旦遭受損害，絕不會是某個國家、地區單獨承受，其損害后果總是外溢的。在同一個環境單元之中，共同體成員之間的關系可以說是“一榮俱榮、一損俱損”。[6]正因如此，防治空間性資源損害已經成為國際法的一部分，凡是締結或參與國都要遵守相關規范，并使國內立法逐步與國際法相接軌。例如，我國自加入《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》以來，一直是該公約的積極履行者，截至2022年，劃定了國際重要濕地共64處，為推動全球濕地保護作出有力貢獻。

（三）空間性資源損害防治法的功能

資源法所調整的社會關系是通過“利用資源”這種行為而產生的社會關系。如果資源容量一直處于豐富狀態，沒有出現供需不足問題，也就不會出現資源法。資源損害防治法是為了應對資源枯竭而產生的法律部門，其基本功能是防治資源損害?？臻g性資源損害防治法作為資源損害防治法的一個分支，與資源損害防治法的基本功能一致，即防治空間性資源損害，具體包括“預防、減輕資源損害，實現資源接續，恢復可再生資源再生能力”四個方面。[7]

其一，預防空間性資源損害?，F代社會的發展使人類逐漸地意識到即使是利用性資源也并非取之不盡、用之不竭，土地資源供需關系緊張，灘涂資源開發殆盡，作為人類“周圍事物”的空間性資源有消失的危險，所以在利用空間性資源時必須考慮可能發生環境損害的后果，并預防其發生。例如，《土地管理法》禁止任何單位和個人“侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”（第二條），禁止、控制這些行為的功能在于阻止可能造成空間性資源損害的行為發生，指向空間性資源損害防治法的預防功能。

其二，減輕空間性資源損害?？臻g性資源的特征決定了人類無時無刻不在利用它們而不可能完全避免，因此只能將人類取用空間性資源的總行為控制在資源承載力范圍內，調節取用空間性資源的方式方法，減輕空間性資源損害的程度?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǜ骷壵畱耙龑б虻刂埔溯喿餍莞?，改良土壤，提高地力，維護排灌工程設施”（第三十七條），《森林法》實行林地總量控制制度，“確保林地保有量不減少”（第三十六條），這些立法都嚴格控制人類取用空間性資源的行為，目的是減輕空間性資源損害的程度，防止發生更嚴重的資源滅失后果。

其三，實現空間性資源接續。實現空間性資源接續是指當某種空間性資源面臨枯竭危險或有枯竭危險時，采用另一種資源全部或部分替代該類空間性資源以實現供需平衡。例如，《濕地保護法》第四章“濕地修復”建立了一系列修復濕地的保護措施，《森林法》《草原法》《水法》確立了“退耕還林”“退耕還草”“退田還湖”等空間性資源退還制度，這些措施都旨在將變為其他用途的空間性資源恢復原本的空間存在形態以實現社會對該類資源的接續。

其四，恢復可再生空間性資源的再生能力。一方面，大部分空間性資源不具備可再生能力，但風能、水能、波浪能和生物質能等可再生資源依賴空間性資源作為“載體”進行再生。另一方面，一些空間性資源可以再生，如土地資源本身可以被循環利用，可一旦開發利用強度超過土地的負荷就會造成土地退化、空間縮減，因此防治土地資源損害本身就是對其可再生能力的恢復。

二、空間性資源損害防治法在環境法體系中的定位

空間性資源損害防治法隸屬于環境法體系，與污染損害防治法、生態損害防治法、自然地理環境損害防治法是平行的關系。

（一）空間性資源損害防治法與環境法的關系

隨著綠色發展觀念的深入，環境保護法與自然資源法逐漸滲透、融合為一個獨立法律部門，自然資源法隸屬于環境法體系已成為通說。[8]可目前我國并未出現資源與環境的統一立法，執法中自然資源法也與環境保護法處于相對獨立的狀態，自然資源法隸屬于環境法體系卻出現該部分與整個體系的“割裂感”，這種“割裂感”產生的原因是現有的資源法未將防治資源損害作為邏輯起點，與環境保護法“各自追尋不同的法益保護效果”。[9]

空間性資源損害防治法與污染損害防治法、生態損害防治法、自然地理環境損害防治法是平行的關系。資源損害防治法基本上還是一個待建設的領域，現有的法律并非服務于資源損害防治法一門，《海島保護法》《濕地保護法》同樣可被歸類于自然地理環境損害防治法，“退耕還林”等空間性資源損害退還制度同樣可被適用于自然地理環境損害防治法，且空間性資源損害與自然地理環境損害概念具有相似性，兩者的邊界有待進一步厘清?？臻g性資源損害屬于“取竭型環境損害”，[10]是由人類從自然中提取空間性資源造成資源枯竭的損害。自然地理環境損害屬于“移易型環境損害”，是由人類活動或人類與自然共同作用下造成的“地理環境、地質環境、氣候環境、氣象環境”不利變化的損害。[11]后者的不利變化并不一定造成前者的喪失，山體滑坡是典型的地質災害，但不必然造成空間性資源的供需不足，全球氣候變暖、臭氧層空洞也不會對近地大氣空間資源造成滅失危險；而前者的喪失一定會伴隨著后者空間結構的不利變化，如炸島后島嶼空間低于海平面導致的海島資源損害，同時也是由人類活動改變自然原有結構、形態導致的地理環境不利變化。事實上，資源與環境本就是棲生于同一個生態系統中的要素，空間性資源損害防治法調整空間性資源社會關系，適用空間性資源損害退還制度旨在實現社會對空間性資源的接續。自然地理環境損害防治法調整自然地理環境社會關系，適用同樣的制度是為防止自然地理環境的不利變遷，兩者是“生態經濟關系的一體兩面”。[12]

（二）空間性資源損害防治法與其他資源損害防治法的關系

空間性資源損害防治法與其他資源損害防治法之間的聯系相當密切。絕大多數空間性資源損害防治法都涉及了防治其他資源損害的內容，如《濕地保護法》的立法目的包含“保護生物多樣性”（第一條）。原因在于，空間性資源本身是大自然的存在方式，是其他資源的物質載體。生物資源的野生動植物資源依賴空間性資源的存在得以生存繁衍，非生物資源的礦產資源依賴空間性資源的物理形態得以賦存，可再生資源的潮汐能、波浪能、太陽能依賴空間性資源的客觀狀態得以再生。在資源損害防治法內部，按照法律規范所體現的共性與特性，可分為以下兩類：

第一類是僅適用于空間性資源損害防治的特有規范。區別于其他可以被直接獲取的資源，空間性資源是利用性資源，在權利類型、調整客體等方面具有特殊性。資源損害防治法確立了僅適用于空間性資源損害防治的特有規范。例如，《土地管理法》實行土地用途管制制度、占用耕地彌補制度、基本農田保護制度、土地整理制度，《森林法》《草原法》《水法》確立了“退耕還林”“退耕還草”“退田還湖”等空間性資源退還制度。這些制度立足于空間性資源的特殊性，對其他可被直接獲取的資源不具有適用意義。

第二類是適用于空間性資源損害防治與其他資源損害防治的共有規范。與僅適用于空間性資源損害防治的特有規范不同，共有規范是對資源損害防治作出的概括性規定。例如，《草原法》《土地管理法》的立法目的都包含了“促進經濟和社會的可持續發展”，這是現有的資源損害防治法對空間性資源損害與其他資源損害作出的具有指導意義的一般規定。

（三）必須構建獨立的空間性資源損害防治法

相較于傳統法律領域，環境法的特殊價值在于傳統法律框架對生態利益訴求不能回應或者不能完全回應的部分。為回應生態利益、處理好資源法與環境法體系的“割裂感”，必須實現資源保護法向資源損害防治法的轉型，建立獨立的空間性資源損害防治法，與其他相關平行法律之間保持獨立的關系。例如，制定《中華人民共和國土地資源損害防治法》《中華人民共和國灘涂資源損害防治法》《中華人民共和國海島資源損害防治法》，使得空間性資源均有一一對應的資源損害防治法。

從必要性維度分析，“資源保護法”使得經濟發展與資源保護具有同等地位，需對一類矛盾利益進行衡量的法律不能完滿地保護全部利益而只能作出相對取舍。盡管我國早有學者將“涉及”資源的法律從環境法中分離出來命名為資源法，但這些法律本質上還是“資源行政法”。環境法體系具有獨立的立法目的、調整對象，有特殊的社會需求、調整方法，是一個獨立的法律部門。建設環境法，不能始終依靠被“涉及”，需要實現環境法與行政法的系統性分離。

從可行性維度分析，2021年全國人大常委會將環境法典編纂列入立法工作計劃，為建立獨立的資源損害防治法提供了時代契機。環境法典化的背景下，關于自然資源法如何納入環境法典還存在分歧。無論是將《土地管理法》《水法》《森林法》《草原法》等自然資源單行法納入第三章“環境法典自然保護編”，還是考慮實現“外部體系”的整體性和完備性，在把握好“適度性納入”的前提下，資源損害防治法中的空間性資源損害防治法在環境法典中都應該有一席之地。

三、空間性資源損害防治法的體系構建

空間性資源損害防治法的構建需從防治空間性資源損害的邏輯起點出發，對現有的法律法規進行立、改、廢，建立契合生態整體主義的獨立空間性資源損害防治法，形成空間性資源損害的社會化負擔機制、共同治理機制。

（一）建立獨立的空間性資源損害防治法

盡管《土地管理法》《森林法》《草原法》《濕地保護法》等單行法被納入空間性資源損害防治法分類，而這些單行法并不以防治空間性環境損害為唯一追求，導致資源法甚至環境法體系內部規定交疊。資源法設定了開發、利用資源與防治資源損害兩種相互矛盾的立法目的，致使出現“利益沖突”的問題。如《土地管理法》將“開發”與“保護”土地資源并列，表達為“保護、開發土地資源”，并且最終立法目的是“促進經濟社會的可持續發展”。無論以全部納入還是部分納入環境法典的形式建立獨立的空間性資源損害防治法，都需注意空間性資源損害防治法的最終立法目的是防治空間性資源損害，而不是促進經濟社會發展。被納入空間性資源損害防治法的空間性資源都是有滅失危險與滅失危險之虞的資源，其本身就有消失殆盡的危險，開發、利用資源不應當是資源損害防治法回應的首要問題。獨立的空間性資源損害防治法應將立法目的表示為：“立法目的A，立法目的B，…，防治（某類空間性資源）損害?！?/p>

（二）按照防治空間性資源損害的法理進行立、改、廢

“立”是按照既有的空間性資源分類框架，填補立法的空白地帶?，F有空間性資源損害防治法律文件縱向結構上以行政法規、規范性文件為主，效力層次有待優化。防治灘涂資源、海域資源的代表性法律文件為《河道管理條例》《海域資源管理條例》，法律效力較低，應適時修改、整合相關條例將其上升為法律，為實現資源損害防治規定系統的行為規范?！案摹笔菍ΜF有空間性資源損害防治法的調整與補充。建立獨立的空間性資源損害防治法時要注重協調各個法律文件的銜接，避免出現某類空間性資源穿插于不同立法之中的重復情況。補充防治空間性資源損害的特有制度，將空間性資源最大使用邊界制度、空間性資源滅失禁止制度、空間性資源退還制度融入資源法之中?！皬U”是指刪除不符合資源損害防治立法目的的法律規范，廢棄資源法內部重復的法律條文以及不符合實踐需求、可操作性低的規范性文件。

（三）塑造契合生態整體主義的空間性資源損害防治法

生態整體主義主張人只是自然的一個組成部分，應當承認并尊重生態系統的整體性價值，以生態整體主義為根基的法哲學強調個體的環境保護義務以及生態系統限制人類行動。[13]空間性資源是其他資源的物質載體，一旦遭到破壞勢必會造成其他資源賦存的變化，這與生態整體主義視域下自然界中的各個要素相互聯系、相互影響的規律完全彌合?？臻g性資源損害的不益行為有以下特點：一是每個個體開發利用某種空間性資源行為都在合理范圍內，個體與產生該類空間性資源損害后果之間因果關系不明確。二是空間性資源損害是人類取用空間性資源的總行為造成的，而不可能由單個個體造成。三是空間性資源損害勢必會造成社會對該類資源的需求無法滿足，包括人類個體的需求、人類整體的需求以及人類經濟系統的需求。由生態整體主義出發，空間性資源損害防治法的實現是從方法論的角度，以資源損害為基點開展相應的制度安排，協調生態系統與經濟系統、人類整體與個體、人類個體之間的矛盾。為了保障人類整體利益，需調整空間性資源損害防治法的責任機制由不法懲罰主義向總行為控制模式轉型，將人類開發利用空間性資源的總行為限制在資源承載力范圍內以實現資源接續。

（四）形成空間性資源損害的社會化負擔機制

空間性資源是非排他性的利用性資源，任何人都可以利用空間性資源獲取收益，享受空間性資源帶來的生態產品。由于缺乏排他、專有的產權，不可避免地會發生過度追求經濟效益忽略生態效益的“公地悲劇”。而且，“共同體的存在與強大，離不開個體對共同體的維護。個體對共同體的維護則是個體對共同體的一種責任”。[14]生態整體主義調節的是人類整體行為，一旦發生空間性資源損害，應由利用公共產品的個體分攤法律成本，承擔個體對共同體的責任。責任的建立可以通過建立諸如生態效益補償基金（如森林生態效益補償基金）、普遍的資源稅等方式積極引導社會多樣化的資金，塑造空間性資源損害的社會化負擔機制，遏制利用性資源的“搭便車”現象。

（五）創新空間性資源損害防治共同治理機制

由于空間分布與行政區劃的不對稱性，國土空間治理大多采取地區分割式管理，而生態利益的溢出性決定了分割式管理無法有效進行管制。[15]空間性資源的有效防治無法依賴單一地域行政部門實現，需各個區域之間對空間功能有統一認知、共同的生態利益需求以及相應的管制機制約束?？臻g是權力行使的地域，隨著長三角、珠三角等地的區域一體化程度不斷加深，塑造兼顧綠色發展、空間正義與環境立法的區域空間協同機制已成為空間性資源損害防治的創新機制，如黃河流域設置黃河水利委員會依法行使水系空間管制職責，黃河三角洲及湘江源等自然保護區下設管委會維護保護區的生態穩定。其中，政府間統籌協調機制涉及的地方政府部門繁多，應明確自然資源部門在其中起到牽頭作用，協調其他政府部門職能并形成合力，構建空間性資源開發利用到許可再到監測的全方位協同。

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本文系浙江省法學會2023年度法學研究重點課題“規范財富積累機制法治保障研究”（編號2023NA09）的階段性成果。

（作者系浙江工商大學法學院博士研究生）

【責任編輯：易玉潔】