基層治理新趨勢：以系統化改革破解基層治理的難題

□向春玲

（中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義教研部，北京 100091）

黨的十八大以來，黨中央對基層治理改革工作給予了高度重視，各地在基層治理實踐中不同程度地體現了系統化趨勢，但仍然存在著治理結構協同性不足、治理職責不夠清晰、基層治理效能難以提升等系列問題。黨的十九大報告強調“堅持全面深化改革”，并把“著力增強改革系統性、整體性、協同性”作為改革取得重大突破的寶貴經驗。系統觀念是以系統的觀點分析問題和解決問題的世界觀和方法論，是人們認識世界和改造世界的基本方式[1]。我國已經從生存型社會向發展型社會轉變，從以往注重經濟發展轉向“經濟、政治、文化、社會、生態”五位一體全面發展。因此，全面深化改革必須堅持系統思維，謀求現代化發展各領域的協同推進。新的時代條件下，理論界和實務界都需要運用系統思維對基層治理體系進行全面審視，地方政府需要在黨建引領基層治理改革的過程中，通過系統化設計、優化治理結構、明晰職能權責、加快數字化治理，推進基層治理的系統性、整體性和協同性。

一、系統觀念是基層治理系統化改革的重要理論基礎

系統觀念建立在辯證唯物主義和現代科學發展的基礎上，既體現了唯物辯證法關于聯系、整體、發展的觀點，又體現了系統論關于結構、功能、要素、開放性等觀點[2]，反映了現代科學發展的趨勢和現代社會生活的復雜性。系統觀的出現，使人類的思維方式和認知方式發生了深刻的變化，極大地提高了人們認識世界和改造世界的能力,擴大了人們研究問題的寬度和深度[3]。

（一）系統觀的生成與內涵

世界萬物是諸要素構成的相互聯系和永恒發展的有機系統，但人類對世界形成系統的認識卻經歷了漫長的歲月。工業文明之前，與傳統農業社會簡單的生產方式和社會結構相適應，人們的認識主要以線性的“簡單因果論”或者局部的“要素思維方式”為主。這種思維強調從局部或系統內的要素來說明整體復雜的事物，只適用認識較為簡單的事物。18 世紀中葉以來，科學發現和科技革命推動了工業化、市場化、城市化迅速發展，逐步實現了農業文明向工業文明轉變，不僅改變了不同國家的經濟結構和社會結構，也深刻地改變了世界格局。人類社會面臨許多規模巨大、關系復雜、變量眾多的新情況、新問題，人與人、人與社會、人與自然呈現出復雜多變的關系，傳統社會從部分認識整體的“簡單因果分析”方法和“線性思維”已不能滿足認識世界的需要。20 世紀30 年代，系統論誕生，其整體性、高度綜合化的思維特征，別開生面地為現代社會解決復雜問題提供了有效的思維方式。系統論最早出現在生物學和物理學領域，后來進入管理學、工程學、經濟學、社會學等實踐領域。20 世紀80 年代以后，系統論開始與其他學科交叉融合，從此，系統論和系統思維在各行各業推廣運用，并在世界范圍內傳播。一般系統論認為，系統是由若干要素以一定結構形式聯結構成的具有某種功能的有機整體，包括了要素、結構、功能三個核心概念。系統觀念要求在系統與要素、要素與要素、結構與層次、系統與環境之間的相互作用中去認識事物和把握規律，進而從總體上實現系統要素結構和功能的優化[4]，保持系統的動態平衡。整體性、結構性、關聯性、協同性、開放性等是系統共同的基本特征，這些特征既是系統觀所具有的基本思想觀點，也是系統方法的基本原則。

在對事物系統性的認識中，馬克思主義唯物辯證法包含著豐富的系統思想。唯物辯證法認為，世界是一個相互聯系的有機整體，這種聯系是事物內部各要素之間和各事物之間相互影響、相互制約、相互作用的關系[5]，強調了系統的整體性、結構性和功能性。因此，在認識世界和改造世界的過程中，必須堅持以普遍聯系、運動發展的觀點，不能以形而上學的方式，即孤立、片面、靜止的方式觀察問題和處理問題[1]。同時，在中華優秀傳統文化中也蘊含著“天人合一”和“陰陽五行”樸素的整體思想和系統觀念。中國共產黨在革命和建設的各個歷史時期，始終堅持運用系統觀念認識問題和解決問題，取得了新民主主義革命的成功和社會主義建設的成就。改革開放是新中國成立以來一場巨大的社會轉型，這期間，我國工業化、市場化、城鎮化、信息化和全球化加速發展。2013 年黨的十八屆三中全會針對新時代十分復雜的國際形勢和艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，提出了我國進入全面深化改革新階段，要推進國家治理體系和治理能力現代化，在此過程中，必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性。2017年，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十六次會議上指出，“注重系統性、整體性、協同性是全面深化改革的內在要求，也是推進改革的重要方法”[6]109。黨的二十大報告提出在建設現代化強國的新階段，“必須堅持系統觀念”。堅持系統觀念是我們黨在現代化發展新階段對黨和國家各項事業的前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進的科學思想方法，體現了我們黨對辯證唯物主義和歷史唯物主義的深刻把握和科學運用，體現了我們黨對中華優秀傳統文化的繼承和弘揚，體現了我們黨尊重人類社會發展的基本規律。掌握系統觀念和系統方法對于我國基層治理的改革創新，具有十分重要的理論意義和實踐意義。

（二）系統的整體性

系統整體性強調不僅要看到系統中的各個組成部分（要素），還要看到各組成部分之間的相互關系與相互作用，正是這種整體中各組成部分的相互聯系和相互作用，系統形成了新的性質和新的功能[7]，所以說“系統思維”是有別于單一“要素思維”的全局性和整體性思維?！跋到y思維”強調對整個系統及各個組成部分的整體分析和綜合思考，以此認識和理解系統的結構、關系和功能，以便更好地找到解決問題的方式?！耙厮季S”不是從整體看問題，而是更多關注系統中要素部分之間的差別以及獨立性，經常以一種孤立和部門要素的視角看問題，強調局部的重要性，這是以一種機械簡單的方式認識問題，缺乏對要素之間關系和相互作用的認識?！跋到y思維”關注的是所有要素之間相互作用以及構成的整體性關系，是從要素的關聯性考慮問題。系統要素之間的相互作用和相互關系決定了系統的整體性效應，所以“關系”在系統存在與運行中起到了非常關鍵的作用。系統整體論強調，正是組成系統的要素之間既相互區分又相互作用的關系，才形成了系統要素所不具有的新的整體性質、功能和規律。

在基層治理實踐這個體系中，政府是治理體系中的重要主體，發揮著主導作用。但是政府各部門又是具有一定專業性、競爭性和利益性的行動主體，有其特殊職能，在治理實踐中，發揮著要素的作用。政府基層治理實踐整體性效能的形成需要各個部門主體之間的相互配合、實現部門要素之間的有機融合。在基層治理實踐中，不考慮治理實踐的整體性，僅僅強調各要素部門的主體性，就是陷入要素思維，缺乏系統思維的表現，在實際的治理過程中，則會降低基層治理系統的整體性和協同性，導致基層治理的碎片化和部門化。

（三）系統的協同性

一般來講，系統結構是指系統各構成要素組成并承擔著相應的職能。系統是分層次的，大的系統包括諸多子系統，子系統在大系統中起著一個元素（要素）的作用，但是在需要考察子系統的結構時，又可將它分解為更小的子系統。系統的各要素相互聯系、相互依賴、相互作用，構成一種相對穩定的結構關系，共同維系社會整體結構的均衡和秩序。要素的結構關系不是一成不變的，隨著外在環境的變化和刺激，系統內的要素結構以及職能都會不斷地進行自我調節，各要素在結構調整中相互適應、相互耦合，以適應新的外部環境，從而達到系統新的均衡。這種系統結構中的自我調節或調整的力量和特性就是系統的協同性[8]。

協同性首先可以體現為系統內部結構的協同。系統內部結構的協同性在橫向上體現為系統中諸要素或各個子系統間在運行過程中的合作、協調和同步，在縱向上體現為上下層級結構要素運行的暢通與協調關系。系統在發展過程中，其內部各要素或各個子系統之間所保持的合作性、整體性、耦合性的狀態是系統協同性的本質所在。當前，我國基層治理機構改革和組織優化就是為了實現基層治理系統的協同性，以增強基層治理體系的適應性，提升基層治理的效能，滿足人的全面發展和社會全面進步的發展需要。在具體的實踐過程中，基層治理進行系統的協調機制、合作機制建設，目的在于取得協同性效果。

基層政府治理的系統協同不僅體現為治理體系內部的部門和層級之間的協同，還體現為治理系統整體與外部環境的協同。當前，國內面臨改革發展穩定的復雜局面，國際上面臨百年未有之大變局，原有的基層治理結構和功能出現了不適合當前形勢發展新要求的問題。因此，我國的基層治理改革需要通過系統化改革進行治理結構和職能的優化，在國家治理現代化的大局中謀求基層治理的創新發展，使基層治理體系最優的功能得以發揮。具體說來，就是要在治理主體結構上，實現黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與的主體結構之間的協同與“共建”；在治理方式結構上，實現黨領導下的自治、德治和法治相結合的多種方式“共治”；在治理內容結構上，從注重末端的維穩管理向維護群眾權益和及時化解矛盾的源頭治理轉變，從而開創基層治理新局面。

二、系統觀念視角下基層社會治理的困境

基層社會治理是社會治理的基礎和重心。隨著改革不斷深入，改革所涉及的權利關系和利益關系更為復雜，國內面臨的發展形勢和外部環境也比過去更加嚴峻。新時期，我們需要用系統思維來重新審視基層社會治理，從系統性、整體性、協同性的視角來看待基層治理實踐，會發現存在很多問題，具體表現為系統認知層面的困境、結構層面的困境和功能層面的困境等。

（一）認知層面的困境

首先，對社會治理“為了誰”的問題不明確?；鶎又卫硎莻€系統工程，涉及社會的方方面面，但是基層治理不是為了治理而治理，而是有其重要的價值追求。黨的十八屆五中全會提出以人民為中心的價值理念，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。黨的二十大繼續強化以人民為中心的理念，指出“江山就是人民，人民就是江山”。習近平總書記強調：“創新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手”[9]。為此，要“推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務、管理放到社區，更好為社區居民提供精準化、精細化服務”[9]。當前，在基層治理實踐中存在著對上負責、完成上級任務“被動治理”的認識，使得基層政府本應履行的為基層群眾服務的功能和及時化解社會矛盾的職能難以全面實現。同時，在執行層面還存在著部門利益、集團利益擠壓群眾利益的現象，這些認識和行為與中央強調的“以人民為中心”的思想相背離，導致一些地方群眾的獲得感不強、中央政策落實的“最后一公里”難以到位。

其次，以系統性思維認識“社會管理”向“社會治理”轉變的重要意義。2013 年黨的十八屆三中全會提出了“社會治理”概念，代替了原來的“社會管理”。治理與管理雖然一字之差，體現的卻是原有政府單一管理模式向“系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理”的轉變，體現的是從“要素思維”向“系統思維”的轉變。在此過程中，各級領導干部的思想認識在不斷轉變和不斷深化，但在具體實踐過程中，還存在認識不全面、不深入的問題，缺乏系統治理的思維?；鶎庸ぷ魅藛T仍然習慣用傳統的“管理思維”來處理基層事務，具體表現為部門之間仍然用“要素管理”方式看待問題，由此導致的結果是不僅原有的問題沒有得到解決，還產生了新的社會矛盾。黨的十九大提出“共建共治共享”理念，體現了社會治理過程中“系統治理”思維的重要性。

最后，從基層社會治理本身作為一個系統的角度來看，基層治理普遍缺乏對基層治理政府機構職能和自治組織職能的清晰認識?；鶎又卫淼慕值溃ㄠl鎮）處于國家與社會的交匯點，并銜接政府條塊體系與基層社會。鄉鎮是一級人民政府，街道是政府派出機構，也可以說是國家行政職能的末梢，而且具有綜合服務和管理職能，社區居委會和村民委員會是基層群眾自治機構。各個基層治理主體在基層治理體系中有其不同的責任，各自發揮不同的功能，但在基層治理實踐中普遍存在著對鄉鎮街道及村（社區）委員會職能定位的模糊認識，認為社區居委會和村委會是政府行政職能的延伸，造成在實踐中出現職責不清、分工不明、過度“行政化”等問題。

（二）結構層面的困境

2013 年黨的十八屆三中全會制定了我國社會治理的基本框架。從治理的主體結構上確定了堅持系統治理，黨委發揮總攬全局、協調各方的作用?！罢l揮主導作用，社會參與共治”。政府作為社會治理大系統中的重要主體，在改革開放過程中不斷調整政府與社會關系，并在政府治理與社會調節、居民自治良性互動目標過程中做出了巨大努力，保障了我國經濟建設的順利進行。目前，我國進入現代化發展新階段，中央提出基層治理體系和治理能力現代化，對基層治理提出了發展方向，也提出了新的要求。從系統觀念的角度看，當前基層治理還存在著結構性的矛盾和困境，制約著我國基層治理現代化發展。在我國行政管理結構上存在著一個縱向的“條”的管理組織體系和一個橫向的“塊”的管理組織體系，二者構成我國的行政管理組織系統?！皸l”是一個等級分明的垂直管理組織體系，注重治理過程中的程序性和專業性?！皦K”是多個部門各自承擔一定的職能，承擔屬地管理責任，注重地方政府事務的綜合性職能。當前基層治理體系中不僅存在“條條”垂直結構的結構性矛盾，也存在“塊塊”部門結構的結構性矛盾，還存在“條塊”關系結構的結構性矛盾，例如我們熟知的因為管理和決策權責不清而產生“九龍治水”的亂象，就是“條”“塊”結構性矛盾的體現?；鶎又卫韺嵺`中因為“條”“塊”結構性矛盾而導致公共事務被分割、被推諉的現象屢見不鮮，表現如下:

第一，存在“條”“塊”自身的結構性困境。一方面，從“條”的結構來看，垂直管理結構是縱向的決策由上到下層層下達的多層級執行的過程，基層事務是由下而上層層傳遞到最高層的過程。垂直管理的一個重要目的是要加強對地方、對基層自上而下的管理，由此形成了“上層決策、中層傳達、基層執行”的管理模式。這種管理模式在傳統社會中發揮了重要作用，但在面對當前現代化轉型的復雜形勢，卻體現出了許多弊病。一是垂直管理具有專業性和邊界性特征，容易導致公共政策的制定、執行和監督出現“碎片化”，產生“政出多門”“各唱各的調、各吹各的號”的現象，也容易造成職能部門一家獨大，繼而出現“部門矛盾，條塊分割”等問題。政策出臺之前如果缺乏事前基層調研，還容易出現上層部門的政策“不貼合實際”的情況。二是垂直管理部門的權力從上到下層層遞減，基層的主要工作是完成上級分派的任務，內部不同層級的行政人員的升遷和問責主要依靠上級單位，由此形成了向上負責的特點，容易導致垂直管理部門基層行政人員不重視基層群眾的工作。三是上級政府的政策方針在向下傳達的過程中，容易出現因層級多而產生信息傳遞偏差、貫徹和落實滯后、政策執行效率低下等問題。甚至，有的部門從地方利益出發，有選擇性地進行政策傳達，容易導致信息扭曲和政策變形，政策執行成本高[10]，滋生腐敗行為。另一方面，從“塊”的結構來看。一是政府垂直管理有增無減，有些地方部門被劃歸上級管理，導致地方政府管理功能弱化，不利于地方政府管理職能的有效發揮。二是在這一過程中，上級賦予地方的任務也隨之增多，垂直部門偏重于對主管部門負責，忽視了地方發展的實際，再加上“政出多門”，也給地方的整體發展造成了一定的負面影響，從而使上層部門與地方部門之間矛盾增加。三是政府部門因管理部門機構設置過多，導致有的部門之間沒有明確的職責劃分，出現部門職能交叉、權責脫節、各自為政、管理碎片化，不僅使部門之間溝通成本、協調成本和控制監督成本上升，而且使部門運行不暢、工作效率低下。

第二，存在“條塊”之間的結構性矛盾。在傳統的計劃經濟體制下，政府內部通過各層級、各部門的單位制為群眾提供公共服務、化解矛盾與糾紛。隨著我國經濟社會的發展，我國經濟主體、社會主體逐步多元化，利益群體增多，必然導致社會各方面對公共服務的需求越來越多、利益訴求越來越突出?？墒俏覈匾u下來的以“條”為主的“條塊管理”在一定程度上還支配著基層社會治理，難以適應公共服務需求多樣化、利益訴求復雜化的現實，具體表現為：一是在“條塊”關系中，上級政府擁有更多的管理權和管理資源，而基層政府及其派出機構相應的管理權和資源卻極為有限，在這種情況下，基層治理機構“看得見、管不著”，而“條條”職能部門“管得著、看不見”的窘迫局面時有發生；二是“條條”管理注重專業性，過度的專業主義也會導致部門主義、管理的分割化和效率低下等問題；三是改革中過于強調部門之間的競爭機制、考核機制，導致各專業部門更關心本部門利益、忽略部門之間的相互合作與協調，使得管理力量分散化、碎片化[11]，難以形成整體性、協同性治理的效果。雖然在中央政策和國家戰略中早就提出“條塊結合”的雙重管理，有些地方在發揮雙重管理上有了很好的條塊結合的成效，但是，基層治理實踐中“路徑依賴”現象還很嚴重，“條塊”管理的分割化和碎片化仍然存在。雖然近年來加快了地方屬地化管理的步伐，這些“條條”機構開始逐步向基層放權，但現實的行政領域并沒有做出更多適應性調整，事權和資源下放不徹底，極大地制約了基層治理能力的提升。

第三，存在基層“條塊治理”的封閉性困境?！皸l塊”治理的封閉性也反映了基層治理的結構性問題。系統觀念既強調系統內部各個子系統之間的協同作用，又強調系統與外部環境之間的信息交流、資源共享的動態化過程，體現為系統的開放性。系統的開放性要求基層治理重新構建政府和市場的關系、政府和社會的關系。在基層治理實踐中，一部分基層政府出于本部門、本地方的利益考慮，會出現地方保護主義等不利于市場正常競爭的行為，進而產生資源分配不公、環境破壞、經濟失衡等問題。同時由于“條塊”結構的政府組織結構，施行的仍然是政府作為主體的單一化社會管理方式，沒有充分調動其他社會主體的積極性和主動性表現為一是村、社區“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”的作用沒有很好的發揮出來。二是社會組織參與不足。三是公眾參與不夠。因此，在新的發展階段，調動政府治理之外的社會力量參與提供公共服務、參與社會矛盾化解，是當前基層治理改革創新的重要任務，目的是要形成中央要求的政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

（三）功能層面的困境

系統的功能決定于系統各要素結構之間的相互關系。目前，基層治理效能不高很大程度上與部門間的職責分工不清晰、責權不統一、運行機制不完善有關。

第一，職責分工不清晰導致部門職能的“錯位”。一種是橫向部門職能不清，一些治理事務多頭管理，導致九龍治水，各自為政，政出多門，出現了部門管理“缺位”“越位”“錯位”，有利的事情爭著干，無利的事情互相推諉扯皮，加上部門政策不統一，基層組織落實的難度越來越大，基層組織的執行力越來越差。另外一種是縱向上職責不清，體現在上級政府機構與派出機構職責不清、政府派出機構與基層自治組織的職責不清。市、縣（區）政府職能部門將本應承擔的職能任務推到鄉鎮、街道，在此邏輯下，一些鄉鎮、街道將村、社區作為自己基層任務落實的基層機構，本應由政府負責的“條塊式”行政職能下沉到村、社區，長期存在“上面千條線，下面一根針”的現象，導致村、社區不斷被“行政化”，村和社區一級的治理與其本質性的規定越來越脫節，自主性不足。這種村和社區行政職能的增多擠壓了為轄區群眾服務的時間。同時，在上級政府問責的治理結構下，基層壓力很大、擔子很重。為了應對上級嚴厲的考核問責要求，基層干部采取了各種策略來規避責任。在一些極端情況下，基層治理甚至出現了形式主義的避責現象和不出事的行為邏輯，服務水平和治理效能降低。這就需要理順上級政府部門和下級政府部門之間的職責關系。一方面，要對各級政府的事權進行合理劃分。另一方面，對政府各部門之間的職能分工進行合理界定，健全政府職責體系，分清主次責任，建立和完善部門協調配合機制，形成工作合力，提高行政效率。

第二，權責不統一導致基層治理效能不高。由于職能不清晰，相應的資源配置也存在不科學的問題。一是長期以來垂直管理的優勢在于“條”的管理有執法權、監督權和資源配置權，而現在基層治理強調屬地責任，但在實踐中執法權的懸置與基層治理的屬地責任存在矛盾，政府部門資源配置碎片化與基層治理的全局性之間存在矛盾，上級交給基層的治理任務很難有效完成。二是上級政府通過考核、督辦、獎懲等舉措給基層干部增加了更多的責任，基層陷入屬地責任大而屬地行政職權小的治理困境，治理的“條塊”關系往往處于緊張的狀態，一些基層矛盾長期得不到有效解決，小問題拖成大問題。三是為了提高基層治理的效能，近些年來中央強調要把人力物力財力向基層傾斜，但由于路徑依賴和慣性思維等原因，一些地方執行并不到位。四是一些地方城鄉社區服務活動資源主要來自上級政府部門，資源渠道單一。村（居）委會的社區服務任務主要由上級政府下達，行政化導向增多，居民需求導向缺乏，上級政府下達的服務治理任務清單如果缺乏對基層的扎實調研，基層群眾意愿和訴求沒有在任務清單中體現出來，就會造成基層治理機構無法與社區居民形成良好互動，社區居民參與社區發展的積極性不高。這需要厘清各級政府的責任清單以及政府機構與基層自治組織清單，明確治理主體的分工和職責，實現權責利的統一，使各方面“任務角色”清晰明了，在基層履行治理職責時有據可依?；鶎又卫碛邢嚓P的制度作保障，才能真正增強基層治理的能力。

第三，運行機制不暢導致基層執行力不強?；鶎又卫頇C制主要表現為決策機制、實施機制和監督評價機制三個方面。首先，在決策機制上，由于上下級政府之間以及同級政府不同部門之間職能仍存在交叉、錯位，決策咨詢、社會聽證、論證評估等多元決策制度體系還不夠健全，導致一些決策本身存在不合法、不合理、脫離實際的問題，不同部門之間缺乏溝通，出臺的政策各自為政，存在“政策打架”的問題，造成基層執行難或執行偏差的現象。其次，在實施機制上，由于機構設置不當、工作職能重疊、權責關系、規章制度不明確、辦事程序繁瑣等問題導致辦事拖拉、公文旅行、人浮于事、互相推諉等問題[12]。最后，在監督評價機制上，決策執行的評價、監督和問責機制建設不完備，如考核標準模糊，考核重過程不重結果，不同監督環節交叉扯皮還有部分監督環節虛置等[13]，使得基層在執行中消極應付或搞形式主義、搞象征性落實的現象時有發生。監督機制匱乏，更為嚴重的是濫用權力、違法亂紀和貪污腐敗行為屢屢發生。在基層治理中，運動式治理在基層政府行政運行比較多，雖然在應對國家治理各項緊急、重大、臨時性的任務時有一定效果，但基層治理普遍運用這種非常態化模式，而不是更多注重常規的源頭治理，很多問題未能及時在源頭解決，矛盾上行趨勢突出，治理能力與群眾多元化訴求、期望還有很大差距[14]。

三、以系統觀念和系統化改革開創基層治理新局面

習近平總書記指出，“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法[15]117，“必須從系統觀念出發加以謀劃和解決，全面協調推動各領域工作和社會主義現代化建設”[15]117。黨的十八大以來，我國各項實踐更好地體現了系統性、全局性和協同性的要求。但在目前日益復雜的國際環境下，不穩定的和不確定性明顯增加。中國正經歷廣泛而深刻的社會變革，改革發展穩定面臨諸多深層次矛盾，新的不確定因素和難以預測因素常常牽一發而動全身，影響國家全局性發展的問題突出表現在基層治理中的一些重點領域。黨的二十大報告強調“必須堅持系統觀念”。因此，我們要以系統化改革應對復雜不確定性的形勢，突破基層治理的困境。從價值上看，需要以最大化地滿足居民需求作為改革的目標追求；從整體性治理維度尤其是協同性治理來看，加大調整基層治理結構、明確基層治理責任和職能，實現基層治理各主體的同頻共振，最大限度地提高基層治理的效能。

（一）發揮黨委統攬全局的作用，增強基層治理改革的系統性

人的全面發展和社會的全面進步是時代發展的迫切要求，當前，基層群眾的服務需求已經從溫飽生存的需要向更高層次的需求轉變?；鶎拥姆张c治理是全域性和整體性的，涉及各個領域和部門，而我國基層治理中存在部門間協同性不夠強、垂直管理上下層級溝通不暢等問題。因此，必須發揮黨的核心領導作用，統籌全局，協調各方。中國共產黨是中國最高的政治力量，黨組織可以充分發揮跨界整合的優勢，圍繞基層社會治理的重點、難點問題，統籌各種治理資源，優化治理結構，有效調動系統內各類組織機構積極參與社會治理。同時，黨的組織建設是橫向到邊，縱向到底，通過“黨建聯盟”“區域化黨建”和“大黨建”等黨建資源整合，破除部門管理的碎片化和各自為政的困境。

一是在組織制度上，加強黨的集中統一領導，深化基層治理改革。二是在貫徹落實改革要求的基礎上，充分發揮基層政府的作用，統籌兼顧，凝聚合力，因地制宜，走出一條具有本地特色的路子。三是作為基層政府的鄉鎮（街道）黨（工）委發揮“底線協同”作用，抓好黨建、治理、服務和改革政策落地。同時，做到政令民情上通下達、事項處置快捷高效。四是鄉鎮（街道）黨（工委）加強對基層各類組織和各項工作的統一領導，村（社區）黨組織發揮戰斗堡壘作用，把黨的領導貫穿于基層治理改革的全過程，確保改革的目標方向，實現各項工作的高效推進。

（二）優化治理主體結構，推進基層治理改革的整體性

系統化改革強調要素的整體性運行。在基層治理中，上級部門垂直管理要求和基層群眾多元化、多層次服務需求對基層治理“條塊”兩方面形成壓力。為了改變長期以來“條”對“塊”的絕對優勢，突破“條塊關系”矛盾的困境，在基層治理過程中國家需要從頂層設計強化統籌部門的權力資源，落實基層治理的屬地管理權責，切實解決基層財力、人力資源與基層事權倒掛的現象，推動人力、物力和財力向基層傾斜，并賦予基層一定的硬性制度建設，如執法權、行政權、考核權、參與權和綜合管理權等，為基層政府賦權增能，提升基層社會治理能力。簡而言之，在黨建引領基層治理的框架下，我國基層治理必須重心下移，使以條為主的“條塊關系”向以塊為主的扁平化結果轉變，增強基層治理的能力。

第一，上級政府必須“向下賦能”?；鶎尤松偈露嘭熑未?，上級職能部門要相關權力下放，為基層賦能。多年來在執法問題上，存在著基層發現問題很多，但解決問題的權力很少的困境，基層一些矛盾長期得不到化解，群眾的獲得感不足，滿意度不高。為此，許多地方進行了執法制度改革實踐。例如，河南省信陽市通過“一支隊伍管執法”的改革，編制鄉鎮（街道）行政執法事項目錄清單，將基層管理迫切需要且能有效銜接的執法事項，依法賦予鄉鎮（街道）行使，并實行清單化動態管理。同時，推動縣區級部門行政執法力量向鄉鎮（街道）下沉，整合鄉鎮（街道）現有專業執法隊伍，組建由鄉鎮（街道）統一指揮和統籌協調、相關部門依法依規參與和密切配合的綜合執法隊伍。從組織結構的視角來看，信陽市的執法改革是將垂直管理的執法部門進行重組，在鄉鎮和街道組建綜合執法隊，旨在解決職能部門間推諉扯皮的問題，打破執法部門“碎片化”“各自為政”的狀態，實現不同部門和執法功能的整合。

第二，基層政府必須開拓“向上協同”的機制改革。與上級政府主導的基層賦能相協調，一些基層政府為了解決治理難題，主動推動條塊協同機制改革成為基層治理創新的新趨勢。例如，北京的“街鄉吹哨、部門報到”是為了解決基層“問題多而權力不夠”等突出問題而由平谷區率先發起的，后來成為北京市乃至全國基層治理改革的經驗和措施。又如，湖南湘潭的平湖區在機構扁平化改革過程中，將服務端口前移延伸，把街道政務大廳和5個社區的服務大廳進行整合，打造街社一體的便民服務中心，梳理“一站式”辦理事項40 個，對低保申請等15 項高頻事項提供幫代辦服務，讓群眾辦事不總是在社區、街道兩頭跑[16]。特別是當前推動的基層網格化治理，與城市基層管理體制改革相融合，在網格內部形成黨委領導下的政府、社會、公眾參與的多元主體互動方式，實現了基層社會“行政性”與“自治性”有效結合[17]，同時網格間還能實現資源整合與信息流動，基層治理水平得到大大提高。還有的地方基層治理推動“全科網格”創新實踐，逐漸消除部門分散化管理的弊端以適應基層事務越來越趨向綜合性的實際[18]。

第三，必須進行系統化改革以優化“條塊關系”。一些基層政府運用數字化治理技術，搭建數字化治理平臺，打破部門的壁壘，在提高“塊”對“條”的影響能力基礎上，優化“條塊結構”，實現基層治理的整體性效應。河南省信陽市基層治理改革以優化組織體系為重點，按照“規范分工、上下對應”的思路，構建了“王”字型治理架構①來源于2023年7月底在信陽市實地調研獲得的資料。，實現了政府各級組織各負其責、上下貫通、執行有力。一是通過明確和規范縣區黨委政府班子成員分工，充分發揮縣人大、政協的作用，實現基層治理結構的優化和功能明確，同心合力促發展，做優縣區“頂線”治理。二是按照“綜合性、扁平化”的思路，規范鄉鎮機構的設置，做實模塊化改革，做強鄉鎮（街道）“中線”。三是堅持“分崗明責、網格管理”，選優配強村（社區）“兩委”干部隊伍，推進網格化、精細化服務，做實村（社區）“底線”。在三級組織分工明確的基礎上，加快推進市縣社會治理中心、鄉鎮（街道）社會治理室、村（社區）網格工作站建設，將社會治理的重要事項“線上線下”整合層級和部門資源協同貫通，做暢聯動指揮體系“豎線”。這種縱向的主體結構優化，有利于充分發揮系統各要素職能，實現治理體系的整體性效應。

（三）明確治理部門職能，推進基層治理改革的協同性

系統中不同主體和不同要素，都具有不同的性質，承擔著不同的功能。只有各個要素都明確自身的職能并有效地發揮作用，才能實現系統諸要素之間的協同發展和治理目標的達成。治理的職責體系是政府治理體系的核心要素，基層政府治理體系建設不僅要清晰劃分“縱向政府間”的關系，還要在“橫向部門間”實現不同主體職能的協調和職責的耦合性。當前，要破解基層治理職能不清、各自為政、權責不匹配的難題，解決職能部門越位、錯位和缺位的問題，破解“有限權力、無限責任”尷尬，推進基層治理主體分工明責、權責利統一成為當前的緊迫任務。近年來，以最新一輪的鄉鎮（街道）服務能力建設為契機，全國許多地方政府以權責清單制度建設為切入點，分崗明責，公共服務資源下沉，探究基層政府治理體系和行政體制改革的內在聯系與因果邏輯，目的是減少基層群眾獲得公共服務的時間成本、金錢成本、體力消耗成本[18]，切實實現由“管治型政府”向“服務型政府”轉變，在增強基層治理的能力過程中，增強基層群眾更多的獲得感和滿意度，為此，要做到：

第一，破除層級限定，下沉服務職能。對直接面向人民群眾、量大面廣的服務管理事項，依法下放鄉鎮政府。河南信陽開展的“政務服務就近辦”就是這方面的有益探索。聚焦群眾經常辦理且基層能有效承接的事項，分批次推動上級部門政務服務事項以委托受理等方式，下沉鄉村兩級辦理②數據來源于2023 年7 月28 日信陽調研材料《信陽市突出“四個堅持”穩步推進深化鄉鎮管理體制機制改革工作》。。首先，全面梳理了鄉鎮（街道）政務服務事項清單、便民服務應用清單。其次，賦予鄉鎮（街道）審批服務權，把原來市級審批的權限下沉到鄉鎮（街道），通過“權力下放、窗口前移、全程代理”等途徑，實現“就近辦”，及時破解群眾“急難愁盼”的問題。最后，在社區（村）建立便民服務終端，打造“家門口的政務服務大廳”。這種有針對性地“送政上門”，是政府服務由被動轉為主動的一種方式，也是基層治理扁平化改革的一種實踐形式。

第二，明確層級職能，實現權責統一。制訂明確的鄉鎮（街道）和村（社區）權責清單，即按照“費隨事轉、權隨責走”的原則，梳理出基層群眾自治組織“需依法履行的事項”和“需協助政府工作的事項”兩份清單，劃清“行政權力”與“自治權利”界限，解決基層治理權責不對稱、檢查考核多等問題，推動基層自治組織職能回歸，切實減輕社區和村的組織負擔，增強其服務群眾功能。在行政部門與鄉鎮之間分工更為明確、權責更加清晰和治理資源增強的基礎上，使作為屬地管理的鄉鎮（街道）的協調功能得到強化，縣鄉之間的協同化機制能夠得到有效運行，從而提升基層服務和治理的能力。

第三，優化村（社區）職責，考核激勵增活力?；鶎哟澹ㄉ鐓^）明確村“兩委”和村干部的職責分工，解決村干部分工不明、職責不清而造成工作相互推諉的問題。河南省息縣進行的村“兩委”分工明責、“五星支部創建”，成功實現村（社區）分工明責的改革。一方面，按照中央經濟、政治、文化、社會、生態建設“五位一體”總體布局，村委會分別設立了五個崗、五個責，通過考核評估創建“五星支部”。黨支部書記（主任）抓發展，領創“產業興旺星”；紀檢（組織）委員抓黨的組織建設，領創“支部過硬星”；宣統委員（宣傳委員和統戰委員）負責宣傳統戰工作，領創“文明幸福星”；綜治主任負責矛盾糾紛調處和安全生產，領創“平安法治星”；環保主任負責人居環境整治，領創“生態宜居星”。上級政府對創成“五星支部”的村（社區）黨組織書記和“兩委”干部增加相應的物質報酬，對每年跨級晉星的村（社區）增加工作經費。這種考核激勵機制，能切實激勵廣大基層干部干事創業的積極性和主動性，激發廣大基層干部的責任感和成就感，使城鄉基層治理呈現新的活力與秩序。

（四）實施數字化治理，推進基層治理的系統性轉型

政府系統改革的目的是要通過系統結構的優化調整，以實現部門協同治理的目標，而數字技術從工具層面為突破結構性不協調問題提供了全新的解決方案。政府的數字治理是數字技術與政府治理理論和實踐的融合疊加[19]，實踐上是公共服務數字化、管理技術數字化和管理手段數字化，是傳統“電子政務”從技術層面到治理層面的躍升，體現著數字要素和治理要素的結合。數字治理的特征是要強調治理主體的協同性、治理資源的共享性。對于基層治理而言，其治理結構逐漸從過去金字塔式的科層制管理演變成扁平式的管理結構，隨之改變的是管理層級的減少、機構冗員減少、工作效率的提高，組織機構能更好地適應社會市場化和信息化的變化。當前政府的系統化改革就是要通過刀刃向內的“條塊”機構改革，實現治理體系協同發展的目標。而信息化、互聯網數字技術的應用，為基層整合治理資源、優化治理結構、改善“分割化”“碎片化”治理的缺陷，實現整體性和協同性發展提供了重要支撐。

2017年，國務院辦公廳印發的《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》指出，推進“互聯網+政務服務”是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。2019 年，黨的十九屆四中全會在社會治理體系建設中，新增“科技支撐”這一重要因素。 黨的十九屆五中全會，中央提出“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”。2022 年6月國務院印發的《關于加強數字政府建設的指導意見》明確提出，“以數字化改革促進制度創新，保障數字政府建設和運行整體協同、智能高效、平穩有序，實現政府治理方式變革和治理能力提升”。黨的二十大報告指出，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系。近年來，基層治理在數字治理平臺出現了一些新的舉措，比如以網格作為城鄉社區的基礎治理單元，將人、房、事、物、情、組織、保障等要素歸集在網格內，統一建立數字化信息管理平臺，形成“一網統管”的治理模式。比較典型的有上海市的“一網統管”數字治理平臺、浙江省的“基層治理四平臺”與整體智治模式等等。但是，由于部門分割化、碎片化管理問題未得到有效解決，我國當前基層數字化治理蓬勃發展的同時，出現了“信息孤島”問題，政府部門間數據不能很好地互聯共通，影響了數字化治理的整體效應；同時，有些地方數據化平臺的標準不統一，各自為政，加上有的數據缺乏真實性和準確性，將會影響公共決策和對基層事務的判斷。還有包括數據歸屬、數據隱私保護和數據安全等數字治理相關的法律法規建設滯后，也嚴重影響數據治理的有效性。雖然數字治理還存在很多問題，但要實現系統化改革，數字化治理是其重要的工具和技術支撐。

四、結論：基層治理從“要素管理”向“系統治理”轉變

當前，我國正在從溫飽型社會進入到發展型社會，從經濟高速增長向高質量發展轉變。國際上我們面臨世界百年未有之大變局，國內面臨改革發展穩定復雜的形勢，基層治理面臨著利益相互交織、關系錯綜復雜等新問題，各種深層次矛盾日益凸顯，過去那種單項突破或局部突進的方式無法適應當前全面深化改革的新要求。習近平總書記指出，“改革開放是一個系統工程，必須堅持全面改革，在各項改革協同配合中推進”[20]?！耙獔猿终w推進，增強各項措施的關聯性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼”[6]150?？梢钥吹?，以系統觀念推進基層治理的系統化改革是當前我國基層治理體系和治理能力現代化的發展趨勢，因此，要以黨的領導為基本準則，以城鄉居民多樣化需求為導向，以治理主體多元共治為路徑，通過優化治理要素結構，對治理系統內外的結構關系、資源配置、運行機制和管理方式做出進一步調整，實現從“要素管理”向“系統治理”轉變，以適應我國現代化發展的新形勢。為此，要堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，通過明確部門要素分工，實現政府部門的協同合作，解決治理“碎片化”“條塊化”問題；通過明確層級要素職責，實現責權利的統一，以增強基層治理的效能；通過推進政府職能轉變和下沉，解決治理資源“懸浮化”問題，提高基層治理的執行力；通過整合系統內外的治理要素資源，推進政府與社會協同共治，解決治理“單一化”問題，構建基層治理共同體，全面實現基層治理的系統性、整體性和協調性，開創基層治理新局面。

推進基層治理系統化改革是在我國進入高質量發展新階段的新要求、新趨勢，它不僅涉及政府內部結構調整和運行機制的優化，也涉及不同部門的關系和權責配置，還涉及干部配置、人員分流、思想觀念[21]、路徑依賴、社會協同等問題，故而需要在系統觀念指導下實現系統化改革，形成系統治理。為此，一是要認識到當前基層治理改革是一個復雜的系統工程，必須加強黨委統一領導，加強黨政的頂層設計、系統謀劃，在整體布局中優化資源、統籌推進，努力形成基層治理改革的整體合力。二是要認識到當前基層治理改革是一個動態的循序漸進的過程。在頂層設計中要結合實際，制定改革實施的“路線圖”和“時間表”，提供改革指南；在改革政策實施過程中，要審時度勢，充分考慮不同階段面臨的矛盾和風險，強化問題意識，不斷研究探索，不斷總結經驗，完善相應的改革配套政策，及時解決改革面臨的各種問題，增強改革的耦合性，分步實施。三是在改革實踐過程中注重局部改革與整體改革相結合。面對錯綜復雜的矛盾關系和日益固化的利益藩籬，必須找準突破口和關節點，在重要領域集中發力、形成優勢，牽引帶動其他改革。在此過程中，試點先行，取得經驗，再全面推進。四是要認識到當前基層治理改革就是一場利益格局的大調整，要充分研究改革中不同部門不同利益群體的利益，既要破除一些利益群體對改革的阻撓，還要考慮相關部門的合法利益，避免可能產生的負面效應，尋求改革的最大公約數，凝聚最大力量合力深化改革。五是積極推進數字化治理，以“技術嵌入”搭建基層治理“信息整合”平臺[22]，為突破基層治理“碎片化”和“分割化”的困境、推進基層治理系統化改革提供有力的技術支撐。六是在社會上加強系統化改革的輿論宣傳，爭取更多社會資源和基層群眾的支持，形成同頻共振的力量，使基層治理改革朝著既定目標順利前行。