我國養老第三支柱個人養老金發展問題研究

鄭 屹

（1.長春金融高等?？茖W校 財務管理學院，吉林 長春 130124；2.吉林省金融文化研究中心，吉林 長春 130124）

隨著預期壽命的延長和生育率的下降，世界各國紛紛步入老齡化社會，人口老齡化已成為當今社會的熱點問題。在這一時代背景下，世界各國都在積極布局養老產業，包括醫療、社區服務、養老金融服務等。像美國、英國、日本等發達國家從早期就開始針對人口老齡化出臺了一系列養老措施，大力發展養老保障體系，完善金融養老服務，以滿足不斷增長的養老需求。按照聯合國的標準，我國在1999年進入老齡化社會，并且老齡化程度在不斷加深。隨著我國人口老齡化程度的不斷加劇，傳統的養老觀念難以適應現代養老需求。面對這一情況，國家積極應對，不斷完善養老保障制度。

我國與其他國家一樣，采用三支柱養老保障體系。第一支柱是政府強制的基本養老保險，第二支柱是企業和個人共繳的補充性企業（職業）年金，第三支柱是自愿參與的個人養老保險。目前，我國三支柱體系發展不平衡，過度依賴第一支柱，而第二支柱規模有限，第三支柱發展嚴重滯后。因此，發展第三支柱迫在眉睫。近些年，我國積極探索第三支柱個人養老金，并給予很多關注和政策支持，在發展的關鍵時間節點上，總結和借鑒國外成熟的個人養老金發展經驗，對我國個人養老金的發展具有十分重要的意義。

一、我國第三支柱個人養老金發展現狀

我國第三支柱個人養老金制度的最初設想是通過職工自愿參加、自愿選擇機構，與第二支柱企業（職業）補充養老保險掛鉤推進。然而，當時并沒有配套的政策和措施支持。因此，我國個人養老金制度雖與基本養老保險制度同時實施，發展卻嚴重滯后。由于發展第三支柱個人養老金迫在眉睫，我國分別于2018年和2021年啟動了稅延型商業養老保險試點。從試點結果來看，整體發展規模較小，效果并不理想。2018年3月，以滿足養老需求為目標的基金獲批走進大眾的視野，改變了以保險為主導的個人養老產品現狀。截至2022 年8 月，185 只養老目標基金產品先后發行成立，總規模達到1 096.71億元。［1］

隨著國家“十四五”規劃提出要發展多層次、多支柱養老保險體系，豐富第三支柱個人養老金產品再次被提上日程。銀保監會分別于2021年9月和2022年2月相繼提出在一定范圍內開展養老理財試點工作。此舉最初涵蓋四個城市、四家銀行理財子公司，隨后逐步擴展至十個城市、十家理財公司，以及一家中外合資理財機構。這標志著我國商業銀行正式成為個人養老金產品的提供者。養老理財試點推行以來，總體表現平穩良好，得到市場高度認可。截至2023 年1 月末，存續的51 只養老理財產品，累計購買金額已達1 004億元。

為進一步推動我國第三支柱建設，健全養老保障體系，國務院辦公廳于2022年4月21日發布了《關于推動個人養老金發展的意見》，確立了我國第三支柱養老保險基礎制度框架。2022年11月4日，多部委、機構發布了《個人養老金實施辦法》《關于個人養老金有關個人所得稅政策的公告》《個人養老金投資公開募集證券投資基金業務管理暫行規定》等公告。2022年11月25日，個人養老金制度正式啟動。個人可通過銀保監會批準的商業銀行開立個人養老金資金賬戶，自主選購符合規定的儲蓄存款、理財產品、商業養老保險、公募基金等個人養老金產品，每年最高額度1.2萬元，并享受稅收優惠。［2］需要注意的是，此次納入個人養老金產品目錄中的理財產品并非之前試點機構的存續產品，而是獲批銀行理財公司新發行的產品。從個人養老金產品目錄來看，截至2023年9月20日，681個個人養老金產品中儲蓄類產品占比最多，將近68%；基金類產品占22%；保險類產品占7%；理財類產品目前占比最少，僅占3%。究其原因，主要有以下幾方面：一是近年來，理財市場破凈潮的影響使居民購買個人養老金理財產品的熱情降低，導致理財產品發行速度放緩，遠落后于頻頻上新的基金和保險產品；二是相較于儲蓄等產品，個人養老金理財產品的特點存在不足；三是自資管新規落地以來，理財產品仍處在轉型探索階段，需要進一步完善產品設計。［3］目前，個人養老金開戶數和普及率仍顯不足。由于我國個稅起征點為5 000元，主要的受益對象為高收入群體，低收入群體獲益有限，因此養老金參與積極性并不高。由此可見，我國個人養老金產品仍處在探索階段，規模有限，難以滿足人們多樣化的養老金融需求?，F階段，個人養老金理財產品的數量和規模雖達不到預期，但我國居民對銀行理財產品的熱情始終還在。隨著居民養老保障意識的逐漸提高，養老理財市場的潛力有望進一步釋放。因此，結合我國自身情況，梳理和總結國外經驗豐富的個人養老金發展經驗并加以借鑒，具有重要意義。

二、國外個人養老金發展經驗

美國、日本、歐洲的個人養老金制度已有數十年的發展歷史。其個人養老金資金規模占GDP 的比重也在持續快速增長，并助力形成了豐富多元的養老體系格局。

（一）美國

美國個人養老金制度始于1974年，并形成了全球最大的第三支柱養老金體系，其中絕大多數功勞歸屬于IRA（個人退休賬戶）。IRA賬戶是一個集參與者養老儲蓄資金和各類養老金融投資于一體的平臺，具有稅收遞延的優惠。只要通過IRA賬戶持有養老金投資，無論購買的是何種養老金產品，都可享受到同樣的稅收優惠。IRA賬戶主要有以下幾個突出特點：

一是稅收優惠覆蓋面廣。IRA賬戶起初只面向沒有被第二支柱雇主退休金計劃覆蓋的群體，后將參與范圍擴大至全部納稅人。另外，根據美國投資公司協會（ICI）統計數據，僅普通IRA賬戶就覆蓋了近4 400萬個美國家庭，超過美國總人口的1/3。這些參與者都將受到稅收的減免。二是管理機構類型多樣，養老投資產品豐富。美國可選擇的受托機構類型不僅包括銀行、保險公司、基金公司，還包括證券公司、信托公司、清算服務機構等各類非銀行金融機構。而且養老投資產品列表上產品豐富多樣，目前除了古董、藝術品等禁止投資外，可投資的范圍有銀行儲蓄、理財、保險、共同基金、證券等各類型產品。三是個人養老金賬戶配套制度靈活。美國IRA賬戶進一步劃分可以包括傳統IRA和羅斯IRA（投資收益免稅）兩種，兩者在繳存、投資和領取三個環節存在稅收差異。傳統IRA 賬戶實行EET模式，即繳存和投資環節免稅、領取環節征稅；羅斯IRA采用的是與之相反的TEE模式，即繳存和投資環節征稅，領取環節免稅。除此之外，靈活還體現在傳統IRA 賬戶和羅斯IRA 之間可以自由劃轉，同時允許退休、離職人員將之前累積的第二支柱資金轉存至IRA賬戶中。四是對不同年齡群體進行差異化激勵。美國政府給予IRA賬戶稅收方面激勵政策的同時，還針對不同生命階段的群體給予政策上的傾斜。2002年美國頒布新法案，規定50歲以上群體可以額外往IRA賬戶繳納最高1 000美元資金，也就是多享受1 000美元的抵稅優惠，這一政策大大激發了老年人參與的積極性。［4］

（二）日本

20世紀70年代初，日本就已經進入老齡化社會。雖然日本人口老齡化嚴重，但由于除了政府提供養老金之外，日本的企業養老金制度也較發達，因此個人養老金出現得比較晚。

日本也是三支柱養老保障體系，其中第三支柱個人稅收優惠賬戶主要包括iDeCo養老計劃（個人繳費確定型養老金）和NISA（個人儲蓄賬戶）。iDeCo養老計劃覆蓋群體較為廣泛，包括日本所有在職員工及家庭主婦等人群。然而，參與該養老計劃有一個前提，就是參與者必須已經參與了基本養老第一支柱，否則將無法加入該養老金計劃。iDeCo養老計劃有如下幾個特點：

一是將參與群體分為自雇人員和學生、企業在職員工和公職人員、家庭主婦三類，并設定不同的繳費上限。二是iDeCo 養老計劃提供的養老金產品由日本國家養老基金聯合會和金融機構合作設計，并為參與者提供不少于三個可選擇的投資組合。同時，為了保證參與群體投資決策的合理性，運營管理機構還向參與者提供可選的投資產品和投資者教育。三是領取個人養老金的方式有多種選擇。iDeCo養老計劃賬戶內的資金可以通過三種方式領取，分別為到期限一次性領取、以年金方式分5—20年分期領取以及部分一次性領取加部分分期領取。NISA（個人儲蓄賬戶）是2014年才推出的，參考了英國ISA。其賬戶中的資金主要投資股票、共同基金、交易所基金以及房地產投資信托基金。參與者可以在設定額度內進行投資，投資所得可以免稅。［5］

（三）歐洲

歐洲國家老齡化程度比較高，對于養老保障制度的探索開始得也比較早，已經形成了一套較為成熟和健全的養老保障體系。第三支柱普遍成為歐洲國家個人養老保障的重要補充。

歐盟也在為推動各成員國第三支柱養老金產品進行積極探索。PEPP（泛歐個人養老金產品）是歐洲保險與職業養老金管理局（EIOPA）歷經8年充分醞釀和論證傾力打造的一款個人養老金補充產品。EIOPA設計監管框架和產品范圍，并通過建立統一的注冊平臺向歐盟區內發售PEPP的全部產品信息，具體產品設計由金融機構完成。PEPP具備以下幾個特點：

一是PEPP沒有明確稅收措施，而是給予歐盟成員國自由，使其可以根據自身情況配套稅收優惠政策。二是歐盟對PEPP的風險和收益提出了較高的底線要求來保證投資者權益，并且在產品規范中要求每個產品供應商提供最多6種投資選擇，其中包括一個風險收益把控更嚴格的默認產品。同時，還要求PEPP的所有產品選擇一種風險緩釋機制。一種是根據客戶的生命周期匹配產品，類似于目標日期基金。另一種是從投資者繳存的資金或投資收益中提取一部分用作準備金，來對沖收益欠豐的情況。三是要求PEPP審慎經營和進行標準化的信息披露。PEPP的資金投向需要以客戶最佳利益為原則，審慎經營，注意分散化投資，不能過度使用杠桿，也不能期限錯配，衍生品投資只能用于促進投資組合，降低風險。同時，供應商每年需按照歐盟標準化模板提供收益報告和關鍵信息文檔，詳細披露客戶投資的產品收益明細和計劃，揭露客戶在各種情況下可能面臨的風險。［6］

三、國外個人養老金發展經驗借鑒

（一）制度激勵效果顯著

美國、日本、歐洲在個人養老金激勵方面都有稅收政策配套支持，參與個人養老金計劃的群體都能獲得稅收減免，覆蓋面十分廣泛，大大激發了居民的投資意愿。另外，各國能夠針對不同生命周期階段群體和不同收入群體給予政策傾斜，全面調動居民的積極性。

（二）個人養老金產品類型豐富

美國、日本、歐洲個人養老金產品呈現多元化特點，包含儲蓄、理財、保險、基金、其他債券等類型產品，并針對不同生命周期、不同風險偏好的客戶群體提供差異化的產品，很多機構供應商還提供組合投資產品供投資者選擇。

（三）對投資者進行教育引導

無論是美國、日本，還是歐洲國家，都十分注重對投資者的教育引導。個人養老金產品豐富，且涉及較為復雜的賬戶管理、稅收、資產配置等問題，大部分投資者難以進行最優的決策。因此，這些國家大力發展投資顧問業務，為參與者提供全方面的咨詢和服務。

（四）賬戶管理科學、靈活

這些國家的居民通常只能開立唯一的個人養老金賬戶，但隨著第三支柱的發展，對產品的投向或稅收選擇進行了分賬戶管理，并且賬戶間可以進行劃轉，十分靈活。同時，離職或退休人員留存在第二支柱的資金還可轉入養老金賬戶，自主選擇投向。

四、我國個人養老金發展的路徑建議

（一）建立健全個人養老金保障機制和激勵手段

國外普遍采用稅收優惠政策鼓勵居民參與個人養老金賬戶。目前，我國第三支柱稅收優惠普及力度不足，低收入群體無法享受到個人養老金賬戶制度的稅收優惠，并且試點的銀行養老理財產品以及目標投資基金均沒有配套的稅收政策支持。沒有普惠的稅收優惠政策和其他激勵手段，難以吸引群眾參與。因此，一方面，政府應進一步健全個人養老金稅收政策，對無法惠及稅收優待的低收入群體在投資收益方面給予稅收補償，對新型試點產品給予一定的稅收支持；另一方面，養老產品供應者可以與社會養老服務機構建立合作，對長期持有產品的客戶群體給予積分獎勵，并在其達到一定年齡時提供積分兌換養老服務的激勵機制，觸達參與者全方位的養老需求。［7］

（二）針對不同的客戶群體豐富產品類型和形式

與養老金融發展成熟的國家相比，雖然近幾年我國對第三支柱個人養老金產品的類型進行了有益探索，但在產品類型的廣度和同類產品的差異化上還是有一定的差距。因此，除了儲蓄、理財、保險、目標基金幾個大類，我國還可以拓展證券信托等產品，以及投資組合的供應。同時，應深入了解不同收入、生命周期、風險偏好、性別的客戶對產品的需求，做好客戶畫像，精準定位不同市場客戶群體。

（三）加強對客戶群體的投資教育和策略引導

國外對于居民的投資教育引導十分重視，也一直在大力發展投資顧問業務。我國在這方面一直是欠缺的，專業化的程度也不夠，大部分參與者缺乏對現有產品選擇的決策能力。同時，隨著我國第三支柱個人養老金的不斷發展，產品種類不斷豐富，不同教育程度的群體進入，勢必會催生出對個人養老金政策咨詢、賬戶管理和產品配置的大量需求。因此，我國應重視對投資者的教育，提升從業人員的素質，確保他們能夠站在客戶群體角度，為其提供專業化的咨詢服務。［8］

（四）完善對個人養老金賬戶的設計和管理

國外很多國家在個人養老金賬戶的設計上十分靈活，可以根據不同產品投向和稅收選擇細分賬戶，并能實現賬戶間的劃轉。我國剛開始實行個人養老金賬戶制度，在接下來完善的過程中，可以借鑒國外經驗，針對投資產品類型和稅收優惠政策進行細致的劃分并實現賬戶間資金的劃轉，給予參與者更多的自主選擇空間，以吸引居民的積極參與。