海南自由貿易港建設的風險識別與防控

于濤， 羅來軍

（中國南海研究院 海南自由貿易港研究中心 ，海南 ?？?571100）

建設海南自由貿易港（簡稱“海南自貿港”）是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的改革開放重大舉措[1]，對所涉重大風險進行科學評估并在此基礎上構建風險防控體系是建設海南自貿港的重要前提條件和必然要求，事關海南全面深化改革開放全局。2020年6月1日，中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》（簡稱《總體方案》），特別就加強重大風險防控體系和機制建設作出部署，指出了風險防控的重大意義和實施路徑[2]。

風險防控工作事關海南自貿港建設成敗?！犊傮w方案》發布以來，相關學者對海南自貿港風險防控方面的研究主要包括以下四個方面：第一，對金融風險防控的研究。王巧,尹曉波（2021）基于自貿港金融發展現狀對海南自由貿易港發展過程中應避免的金融風險進行分析，包括經濟波動、跨境資本套利、貿易項下跨境套利、交叉傳染、法律監管五方面的風險[3]。文穗（2021）探討了自貿港離岸金融所存在的交易對手違約、利率、匯率市場化等潛在風險，對比境外國家或地區的離岸監管制度，提出自貿港在離岸金融制度構建過程中，要對離岸金融市場主體的準入和退出、利率匯率防控、金融監管機構等各個環節建立風險監控機制[4]。第二，對市場風險防控的研究。李猛（2018）認為海南的政策創新在推動自貿港開放的同時也必將帶來更為嚴峻的市場風險，其中主要包括離岸金融市場風險、經濟類違法犯罪風險，要盡快構建自貿港市場監管體制[5]。第三，對稅務風險防控的研究。陳綱（2022）認為自貿港存在稅務風險問題，并從增值稅、關稅、企業所得稅、個人所得稅四個方面對稅務風險防范進行研究[6]。鄒新凱（2022）認為自貿港簡稅制落實時存在稅制過于復雜、過于簡約的價值挑戰風險，對此,可以開展稅制“復雜-簡化”審查項目[7]。第四，對授權立法風險防控的研究。劉云亮等（2021）認為自貿港授權立法的依據及其權限、監督機制等方面存在風險，要構建相關的授權立法程序風險防控體系以及監督模式，將立法備案審查、立法監督、立法風險責任追究落到實處，防控授權立法風險[8]。

綜上所述，在探討海南自貿港風險防控相關問題時，學者們從金融風險防控、市場風險防控、稅務風險防控、授權立法風險防控等方面進行了研究，但是少有學者從全局層面對海南自貿港建設風險防控進行系統研究。事實上，海南自貿港建設必須把防控系統性風險放在重要位置，充分識別需防范的各類風險，總結其性質特點，在此基礎上構建海南自貿港風險防控體系，在確保不出現重大系統性風險的前提下穩步提升海南自貿港的開放水平。

一、海南自貿港建設面臨的風險類型識別

圍繞海南自貿港政策和制度體系，結合境外自由貿易港建設的經驗教訓，海南自貿港建設可能面臨的風險可以從貿易、投資、稅收、金融、數據與網絡安全、生態、房地產等幾個方面分析。

（一）貿易風險

貿易風險指由貿易自由便利化引致的相關風險。從貨物貿易角度看，全島封關運作前的“零關稅”商品可能導致貨物走私風險，沖擊內地市場。例如，早期安排階段的部分設備、生產資料、交通工具、日用消費品以“零關稅”形式進入海南，由于此時“二線”監管體系尚不完善，“零關稅”商品在島內與內地之間形成價差，違法企業受利益驅動向內地走私“零關稅”貨物，擾亂內地市場秩序。從服務貿易角度看，實施跨境服務貿易負面清單管理制度，破除阻礙服務業發展壁壘，放寬或取消跨境交付、境外消費、商業存在以及自然人流動方面的限制措施，將沖擊海南現有服務貿易監管模式。此外，對服務業外資準入管理負面清單所呈現的“碎片化”特征以及較低的透明度，也將造成對特定類型的服務業外資準入出現服務部門的多頭管理，并形成負面清單的使用地域和范圍的相互沖突問題[9]。

與貨物和服務貿易相關的具體風險點約有六種。一是非設關地凍品、“洋垃圾”固廢、毒品等貨物違規入關引發禁限類商品夾藏、偽瞞報等現象。二是擅自改變“零關稅”貨物用途，或將“零關稅”貨物交給非“零關稅”申請單位使用，或將“零關稅”設備抵押甚至轉讓，或未按照“零關稅”政策規定使用“零關稅”貨物。三是反走私監管從過去“管進為主”單向監管轉變為“既管進又管出”雙向監管，再逐步轉變為“管出為主”，導致非設關地“零關稅”商品以走私方式流入內地市場的風險加大。四是境外機構可能通過互聯網向我國內地提供法律法規禁止的金融服務，提供涉及醫療、教育、影視制作等未經過我國監管部門市場準入的跨境服務，或通過數字平臺提供跨境涉黃涉賭等非法服務，進而導致跨境交付風險。五是國際上技術和知識密集型現代服務業大量涌入海南后沖擊傳統旅游、運輸等勞動密集型服務業，長期看有利于本地勞動力結構提質升級，但短期內將會沖擊對本地服務業市場特別是勞動力市場。六是開放服務貿易、給予境外服務提供者國民待遇，將對現有服務貿易規則與監管提出挑戰，一旦監管缺位、越位或失位必將引發相應的服務貿易監管風險。

（二）投資風險

“非禁即入”是未來海南自貿港投資自由便利化的主要特征，但由此引發的投資風險將對海南自貿港市場監管帶來挑戰。例如，外商投資負面清單大幅度縮減后，外商投資更加自由便利，海南自貿港與境外經濟相互聯通，跨國投資往來更加頻繁，一些外商企業可能到港內從事非法集資、經濟詐騙等非法經濟活動。

一是準入承諾引發的風險。信用監管系統不完善、備案制度不健全，不法企業可能通過虛假承諾，從事非法經營。假若事中事后監管能力有限，不能及時整頓查處，勢必擾亂海南自貿港的市場秩序。二是外資管理風險?？赡艹霈F外資企業以負面清單以外的行業進行備案后，違規通過各種方式進入禁止、限制外資進入的行業，沖擊海南相關產業，并且難以掌握外資實際流向。三是外資信譽風險。外資因經營困難、金融危機爆發等非法撤資或責任人逃離，造成中方供應商貨款拖欠、員工工資拖欠等問題。四是政府采購風險。政府采購對內外資企業一視同仁后，在一些政府辦公領域使用國外設備可能存在泄密風險。

（三）稅收風險

簡稅制、低稅率是為海南自貿港企業和個人制定的特殊優惠政策，但可能由此引致稅收風險，主要體現在避稅、偷稅、逃稅方面，可能導致稅基侵蝕和利潤轉移，有損海南自貿港建設國際形象，一定程度上影響市場資源配置效率。

較為突出的具體風險點包括：一是空殼公司注冊。內地實施15%企業所得稅優惠主要集中在高新制造業領域，海南自貿港所得稅優惠將拓展至體育、文化、教育等服務業領域，部分企業可能借機違規設立空殼公司。二是偷逃關稅。對特定區域和重點領域企業生產、服務所需的進口設備等免征進口關稅、進口環節增值稅和消費稅，一些企業可能通過清單造假等方式，從國外進口相關貨物物品，享受“零關稅”政策，造成稅收流失。三是財政收支失衡。2025年之前在自貿港制度早期安排中，擬實行較低的企業所得稅和個人所得稅稅率，短期內可能會對財政收支平衡產生負面影響。

（四）金融風險

金融風險是影響海南經濟發展甚至沖擊全國金融市場的全局性和系統性風險隱患。海南自貿港與境外實現跨境資金自由便利流動，為國際經濟活動提供了便利條件，同時國際資本也可能利用該渠道惡意做空海南金融市場，在海南與內地風險隔離機制不健全的情況下，海南自貿港金融市場波動又極易向內地其他地區傳導，形成系統性金融風險。在20世紀90年代末的亞洲金融危機中，國際資本做空中國香港資本市場就是前車之鑒。

具體風險點主要包括七種。一是金融新業態備案制放寬新金融產品、新金融模式或新業務流程進入市場的門檻，投機行為可能增多，導致不成熟的金融新業態入市，如果沒有完善的政策保障以及有效的監管措施，投機性資本極易導致區域金融風險，并可能形成溢出效應影響內地其他地區。二是金融市場放開后，大量境外復合型金融機構進入海南，不僅可能導致金融業競爭加劇，并且這些混業經營機構兼具銀行、投行、證券等職能，原來適用于分業經營的管理體制可能不再有效，造成監管真空和套利。三是在海南實現島內和境外資金自由流動后，境外資本流動復雜性加劇，其異常流動無論是短期抑或長期都將對海南經濟產生不利影響，并可能通過海南向內地市場傳導，沖擊內地甚至全國金融市場。四是資金實現自由進出后，洗錢、恐怖融資等行為更加便捷和隱蔽，海南容易成為國內外資金洗錢通道，境外恐怖機構可能利用離岸賬戶等途徑進行恐怖融資，加劇反洗錢和反恐怖融資風險。五是海南自貿港逐步實現非金融企業外債項下完全可兌換，企業將根據實際融資需求自主決定跨境融資方式、金額和時機等，可能造成企業無序或盲目對外舉債而形成突出的償債風險，甚至抬高整體外債水平，影響國際收支平衡。六是海南國際貿易結算實現銀行真實性審核從事前審查轉為事后核查，境外資金可能通過虛假貿易憑證等方式，流入境內進行投機或套利，引發虛假貿易結算風險，擾亂金融和貿易市場秩序。七是海南自貿港內合格境外有限合伙人資金可能利用該渠道進入我國內地資本市場，造成股市大幅波動。短期內國際資本的大量流動可能導致金融資產泡沫的形成并引起通貨膨脹，甚至貨幣危機。

（五）數據與網絡安全風險

隨著數字經濟日漸成為引領全球與地區經濟增長的先導力量，海南自貿港推進數據安全有序流動、打造全球數據中心勢在必行，但也可能因此引致安全風險。數據流動風險事關國家安全、網絡和信息安全，但又是數字經濟治理領域必須面對的國際新型風險形態。

一是境外非法數據信息可能借助自由貿易港網絡擴散進入內地網絡?？缇硵祿休d介質多樣、呈現形態各異、應用廣泛，使風險防范難度劇增。二是網絡安全風險凸顯。海南面臨網絡攻擊、數據竊取等方面風險可能會增大。三是網絡空間管理風險上升。一些不法分子可能利用網絡數據跨境流動的便利，面向境內外開展線上涉賭、涉黃等違法違規活動。

（六）生態風險

中央支持海南建設國家生態文明試驗區，鼓勵海南為全國生態文明建設探索經驗[10]。海南得天獨厚的生態環境是自由貿易港建設的獨特優勢。隨著自由貿易港建設深入推進，海南經濟總量和流量可能迅速增長，資源環境承載壓力必然增加。保持全國乃至全球首屈一指的生態環境是海南自貿港建設面臨的挑戰。

首先，海南建設全球動植物種質資源引進中轉基地，從境外入境的生物材料將帶來生物安全風險，包括高致病性病原微生物菌（毒）種、傳染病、外來生物入侵等。其中，南繁種業安全問題凸顯，境外非法獲取南海生物資源活動可能呈上升趨勢，包括非法獲取海南特有野生動植物物種、南繁種質資源等。其次，資源環境承載壓力風險加大。隨著市場主體大幅增加，能耗、污染物排放總量控制形勢將更加嚴峻，開發利用若超出其承載能力將破壞資源環境。第三，從境外進口危險化學品或可用作原料的固體廢物，以及倉儲、加工、轉口貿易和航運發展可能引發環境污染風險。

（七）房地產風險

從海南發展歷程來看，歷次重大政策出臺都伴隨著投機炒房風波。建設海南自貿港必須解決好投資炒房、“賺快錢”等非理性市場行為對經濟良性發展造成的風險隱患。

具體風險點包括：一是違法違規風險。隨著海南自貿港建設深入推進，政策紅利不斷釋放，市場預期持續向好，房地產開發企業和中介機構變相漲價、違規銷售的風險勢必增加。二是房地產企業信用風險不容忽視。房地產調控導致部分房地產企業，尤其是中小房地產企業的銷售下滑，出現資金鏈斷裂風險和貸款違約風險。三是一旦海南自貿港的人才房、安居房、廉租房等住房保障體系不能及時構建和完善，將難以妥善解決本地居民和引進人才的住房問題，增大住房保障困難。

二、海南自貿港建設風險的特點

海南作為獨立的地理單元且經濟總量較小，即便出現某些風險，對國家經濟和財稅收入的負面影響相對可控，不會對全國經濟形成嚴重的溢出效應。即便如此，面臨上述各類風險，各級決策和政策實施部門還需認識到海南自貿港建設面臨的風險特點兼具系統性、階段性和差異性。

（一）系統性

海南自貿港防范系統性風險需樹立全局意識，自貿港建設是一項復雜的系統性工程，涉及貿易、投資等領域里的任一要素發生危機，都極有可能自發形成一條傳導傳播鏈條進而危害其他領域或要素，導致引發系統性風險。因此，盡管系統性風險常指金融領域的風險，但對于海南對標全球最高水平開放形態建設自貿港而言，其系統性風險絕不僅僅局限在金融領域。

從習近平新時代中國特色社會主義思想中強調的堅持統籌推進“五位一體”總體布局這一要求來看，為確保實現國家安全發展，必須把經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五大方面所涉及風險的防范化解作為一個有機整體系統性推進。一是政治建設風險。在海南建設中國特色自由貿易港必須堅持和加強黨的全面領導和從嚴治黨，時刻警惕和抵制海南處于改革開放前沿所可能面臨的不良風氣對黨內生活侵蝕的風險。政治安全是海南自貿港維護國家安全的首要根本，核心是政權安全和制度安全，從而確保良好的政治秩序。二是經濟建設風險。經濟安全是海南自貿港維護國家安全的關鍵基礎，通過構建以旅游業、現代服務業、高新技術產業、熱帶特色高效農業為四大主導產業的現代產業體系不斷提高經濟整體實力和競爭力，要重點關注銀行信貸、非法集資、大型企業債務可能引發的系統性金融風險防范。三是文化建設風險。文化安全是海南自貿港維護國家安全的有力保障，核心是以踐行社會主義核心價值觀為精神食糧，堅持“文化自信”，在民族團結和精神傳承領域成為新時代改革開放中文化繁榮的示范，講好海南自貿港建設故事，要聚焦境內外新聞出版物傳播、文化演藝行業等意識形態領域可能出現“自由化”方面的安全風險防范。四是社會建設風險。社會安全是海南自貿港維護國家安全的重要載體，涉及社會治理、公共服務、維護穩定和打擊犯罪等多個方面，與廣大人民群眾的切身利益緊密相關。核心是堅持以人民為中心的發展理念，依托《海南自由貿易港法》，確保重大改革于法有據，用足用好自貿港立法權、經濟特區立法權、地方立法權打造穩定可預期的法治環境，要致力消除或有效防控直接威脅社會公共秩序和人民生命財產安全的治安、刑事、暴恐事件、較大規模群體性事件等。五是生態文明建設風險。生態安全是海南自貿港維護國家安全的必要條件，核心是踐行綠水青山就是金山銀山的“兩山”理念，把海南自貿港打造成我國生態文明建設試驗區。要遵循“陸海統籌、山海聯動”的原則，推動實行最嚴格的生態資源環境保護制度和規劃管理體系。要聚焦外來物種入侵、農作物重大病蟲害、轉基因生物污染本地生物基因、重大疫病、洋垃圾、空氣、土壤和水資源等方面的安全風險防范?？傊?，改革環節相互關聯，所涉風險相伴而生，各領域風險不能孤立、割裂看待，應統籌考慮，有效防范化解以上五個方面涉及的風險方能確保海南自貿港政治清廉、經濟發展、文化繁榮、社會穩定、生態良好，推動海南自貿港建設行穩致遠。

（二）階段性

全島封關運作前后的風險防控重點應有所側重。從時間的維度來看，海南自貿港將分步驟分階段安排，并分別部署了2025年前和2035年前的重點任務，這導致海南自貿港建設面臨的風險具有鮮明的階段性特點，各項政策的逐步推出以及相應的監管模式的變化將導致各類風險階段性矛盾的出現。對此，各部門應避免對相關風險等同視之，堅持全面研判、綜合施治、定向發力、精準管控。全島封關運作實行“一線”放開、“二線”管住的進出口管理制度，以海南自貿港“二線”培育過程為例，在2025年之前的早期安排階段，此階段的風險重點，一是“一負三正”零關稅清單管理模式實施，引發的企業零關稅生產設備、交通工具、生產原輔料所涉及的貨物、物品走私風險；二是的離島免稅購物額度提升至10萬元后，引發的套代購免稅商品風險；三是低稅率政策在部分領域、部分區域先行實施引發的避稅、偷稅、逃稅風險。四是機場、港口的對外開放口岸設施設備升級改造、“二線口岸”查驗設施設備建設項目等硬件、軟件配套設施在2025年前不能高標準、高質量按進度完成而引發的工作時序進度滯后風險。五是海南岸線非設關地長期存在風險。海南島毗鄰北部灣海域，區位上輻射越南和國內的兩廣，其衍生潛在的風險包括海上走私、海上非法作業、海上偷渡以及海上販毒等。全島封關運作后，“二線”經過充分的壓力測試，對各類走私風險已制定相對成熟的管控措施，總體上風險可控。與此同時，隨著“一線”全面放開，此階段的風險重點，一是進口征稅商品目錄以外的所有進口商品免征進口關稅引發的各類貨物、物品的走私風險將加大。二是簡并稅制引發的銜接風險。全島封關運作的同時，現行的增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護建設稅及教育費附加等稅費將依法依規簡并，取而代之的是在貨物和服務零售環節征收銷售稅，做好與內地稅制落差的銜接風險管控將凸顯。稅制改革創新必須兼顧稅制設計與稅收征管的配套實施，否則稅制改革的設計將面臨銜接困難的風險。三是“一線”管控需聚焦的各類安全風險。包括意識形態安全、口岸公共衛生安全、國門生物安全、食品和產品質量安全等方面的風險都不容忽視。四是市場承諾即入引發的監管風險。全島封關運作后將原則上取消許可和審批并建立健全備案制度，市場主體承諾符合要求并提交相關材料進行備案后即可開展投資經營活動，體現在事中事后的監管審查需聚焦真實性方面的風險。五是“一線”放開引發的大量人流、物流、資金流開始快進快出，與人員、數據和資金等相關的生產要素流動風險則開始階段性呈現。因此，把握這些風險出現的階段性特征，科學預見形勢發展走勢和隱藏其中的風險挑戰，不僅是嚴密防范可以預見的“灰犀?！笔录年P鍵，更是高度警惕“黑天鵝”事件的要領。

（三）差異性

就共性風險而言，自由便利化的制度設計是自由貿易港的鮮明特征，其帶來的風險也具有普遍性。因此，更需借鑒國外自貿港建設過程中出現的經驗教訓。比如，2007年前后，歐洲香煙走私猖獗，走私香煙在海上“化整為零”，英國、烏克蘭等國深受其苦，研究制定多種防控手段后才最終得以將其遏制。海南建設自由貿易港要從這些案例中汲取經驗教訓，避免走彎路。還比如，國際形勢轉變、突發性公共衛生等領域安全事件、嚴重自然災害等非傳統安全與傳統安全風險高企，也可能是難以預測的共性風險。

需要強調的是，海南的特有風險與海南的現有基礎、地域特點、人文歷史等因素密切關聯。比如，海南改革開放30多年“大起大落”的歷史教訓，以及與之相關的房地產風險和金融風險都是海南面臨的地區性風險。海南建省辦經濟特區初期，因規劃調控能力不強和市場監管缺位，炒地皮、炒項目、炒樓花導致嚴重房地產泡沫，爛尾樓遍布全島。20世紀90年代末至2007年，歷時十年時間才基本完成房地產泡沫的風險化解處置工作;海南房地產泡沫破滅后,1998年海南發展銀行關閉，2002年渣打銀行和住友銀行撤出海南，海南曾經是區域性金融風險重災區。還比如，交通瓶頸仍是海南與內地要素流通的關鍵制約因素，不利于海南自貿港打造國內國際雙循環的交匯點。從國際看，多數國家與大陸間隔三十公里左右的島嶼經濟體，均基本通過橋梁或隧道實現交通基礎設施的連接，20世紀90年代日本先后完成了4大主島的橋隧貫通，特別是20世紀70年代建設的連接本州和北海道的青函海底隧道長達40公里，成為大型基礎設施建設帶動落后地區經濟開發的示范。丹麥與瑞典之間的厄勒海峽通道、英吉利海峽隧道等大型跨海通道工程，都有力促進了各國各地區的經濟增長[11]。目前，航空和水路仍然是進入海南的主要方式，但面對日益增加的人流、物流規模，原有基礎設施體系承受的壓力越來越大。2018年春節假期后，曾出現上萬車輛和數萬旅客滯留海南的情況。海南對內地經濟的依存度較高，單汽車輪渡過海約5至8小時、火車輪渡耗時2小時以上，表面看起來最短距離僅18公里的瓊州海峽，耗時卻相當于汽車公里正常行駛約六七百公里以上。自貿港建設不可能在高物價或高物流成本的條件下順利推進，建設瓊州海峽跨海公路鐵路海底隧道通道工程的必要性日益突出?？傊?，海南自貿港既面臨國際自由貿易港的共性風險，也面臨歷史背景和當前形勢下的特有風險。

三、構建和實施海南自貿港建設風險防控體系的建議

《總體方案》第一部分“總體要求”的第二方面“基本原則”提到，要求堅持底線思維，加強重大風險識別和系統性風險防范，建立健全風險防控配套措施[12]?！犊傮w方案》第二部分的第十一方面“風險防控”則對總體要求進行了細化和具體化，要求制定實施有效措施，有針對性防范化解貿易、投資、金融、數據流動、生態和公共衛生等領域重大風險，構建風險防控體系。立足總體要求，結合海南自貿港建設存在的風險隱患，同時借鑒國際通行規則，本文提出的構建海南自貿港風險防控對策如下。

（一）防范化解貿易自由便利化引發的監管風險

一是堅持法治先行。監管是海南自貿港風險防控體系的關鍵，需從法律、職能、科技、國際合作等多個層面統籌考慮，尤其是應加緊完善適應海南自貿港建設的法律法規。在全面貫徹落實《海南省反走私暫行條例》《海南省沿海邊防治安管理條例》等法規文件過程中，壓實市縣的反走私綜合治理主體責任，以法治化手段確保相關人員沒有參與走私或為走私提供便利的違法空間。針對境外機構管理，要求商業存在嚴格遵守海南在稅收、反洗錢、環境保護等方面的要求，并高度關注境外資源、勞務用工、宗教和文化習俗等方面對業務開展可能造成的影響。二是注重制度集成創新。筑牢“打防管控”全方位立體式反走私防線需要統籌好海警、海關、公安、交通、煙草等相關力量，廣泛發動基層群眾，發揮警軍民聯動效應，增加海關機構和口岸檢查查驗人員編制，打破“信息孤島”實現數據互聯互通。比如，以全島64個反走私綜合執法站為重要抓手，明確公安和海警力量的執法邊界，對海岸線、近海實行分段負責、網格化管理。三是依托科技支撐。結合“智慧海南”建設，加大信息化和科技裝備投入力度，完善全島“人流、物流、資金流”監管系統，借助大數據、人工智能、區塊鏈技術，提升反走私科技水平，構筑近海、岸線、島內“三道防線”，實施全天候動態監控和精準打擊[13]。四是推動監管模式與國際標準接軌。要確保監管措施的動態平衡，動態調整縮短跨境服務貿易負面清單，建立健全跨境服務貿易統計制度，實時監測、分析跨境服務貿易運行情況。依托海南省政法委牽頭建設的社會管理信息化平臺，探索在數字環境下實現跨境交易可追溯。推進跨境聯合監管、聯合執法，打擊非法跨境金融服務活動。

與此同時，防范化解貿易風險的更重要方式是，建議海南國際經濟發展局、商務廳、市場監督管理局等部門會同海南13個重點產業園區以線上線下相結合的手段，利用好我駐外使領館、海外華人商會、智庫和學術機構、中資企業資源及網絡，派遣專業化招商人員在重點國家和地區常駐招商并宣介海南自貿港貿易自由便利化領域的政策安排，引導企業合法合規地享受已出臺的貨物貿易“零關稅”3張清單管理模式、服務貿易“既準入又準營”負面清單監管模式等高含金量優惠政策。

（二）積極防范境內外投資風險

一是突出地方金融監管。建議依托海南省地方金融監督管理局，建立海南自貿港資本市場交易實施的監測監控機制，建立科學的境外資本風險預警處理系統，對國資、民資、外資一視同仁，全部集中統一地納入平臺化管理，力爭全面、高效、準確掌握各種資金投資資本市場的最新情況。二是完善信息披露機制。海南省市場監督管理局、發展改革委等部門應確保信息披露的內容、系統架構和責任制度，定期公示企業社會責任信息。三是加強事后監管。海南省銀保監局需加大監管力度，督促銀行等金融機構應加大經常項和直接投資項下資金收支活動與實際貿易行為真實性審核力度，強化對跨境資金交易及使用情況的監測分析，嚴格監控虛假貿易、虛假租賃和虛假投資等活動。四是避免投資浪費。堅持全省一盤棋、全島同城化，以海南“多規合一”為引領，統籌規劃產業布局，明確市縣和區域的發展功能定位，防止各地盲目招商引資上項目和重復建設，最大限度發揮各地資源稟賦，實現優勢互補和差異化發展。

與此同時，防范化解投資風險的更重要方式是，建議依托新設立的海南省營商環境建設廳，通過制度創新和完善信用體系建設，確保各類所有制市場主體在要素獲取、市場準入等方面享受平等待遇，以“非禁即入”激發各類市場主體創新創業活力，打造公開、透明、可預期的投資環境。

（三）多措并舉打擊逃稅避稅行為

關稅和其余稅收制度創新是海南自貿易港的建設重點。就稅制而言，國際高水平自貿港完全實行零關稅制度，域內企業所得稅與個人所得稅實行優惠政策，甚至在指定階段內免收企業與個人所得稅[14]。而由此帶來的逃稅避稅則需要創新措施予以精準解決。一是優化強化監管制度，著力建立企業和個人誠信管理檔案，對違法經營、騙取稅收優惠的異常企業和個人實施重點監管。二是壓實園區管理的主體責任，有效甄別空殼企業。按照實質經濟活動所在地和價值創造地原則，加強對企業監控，強化基礎信息摸查，用好發票監管的抓手，交叉比對企業物流、資金流的變動，準確掌握企業經營情況。三是加強國際合作，積極參與國際稅收征管合作和《稅基侵蝕和利潤轉移行動計劃》，加強涉稅情報信息共享和聯合防控，防止企業與境外組織聯手逃稅。四是進行智慧化識別管控，對進出海南島的人流信息進行實時監控，通過人臉識別等技術手段精準統計其在海南的居住時間，達不到規定天數的，不予享受個人所得稅優惠政策，并且也有利于防范因人員自由流動可能帶來的潛在社會風險[14]。

與此同時，防范化解稅收風險的更重要方式是，建議海南省財政廳、稅務局、發展改革委以組織企業培訓、定期更新出臺鼓勵類產業指導目錄并盡早實施負面清單管理等方式，推動納稅企業和個人更好的理解稅收領域的政策安排，引導企業依法依規最大限度地享受自貿港鼓勵類產業企業和個人“雙15%”所得稅稅收優惠政策。要積極爭取中央財稅等部門支持，加快制定出臺海南“五稅合一”簡稅制具體改革實施方案，并推動在儋州洋浦等地先行先試和充分開展壓力測試。

（四）引導跨境資金自由流動服務實體經濟發展

一是建立健全人民幣跨境流通監測與監督管理機制，提高洗錢風險預警和監測分析效率[15]，同時加強反洗錢、反恐怖融資和反逃稅審查，研究建立洗錢風險評估機制，定期評估洗錢和恐怖融資風險[16]。二是建立跨境資本流動宏觀審慎管理體系。實現海南自貿港對各類金融市場、機構、產品、工具和交易結算行為等金融風險監測監控的全覆蓋。三是建立跨境資本監測與預警體系。加強對跨境資金交易背景真實性、合規性審查，強化對異常和可疑資金跨境流動的監測預警分析，加強本外幣協同監管。四是充分發揮“電子圍網”的作用。通過金融賬戶隔離，建立資金“電子圍網”，為海南自貿港與境外實現跨境資金自由流動提供基礎條件，防止政策外溢及海南自貿港金融市場波動向境內其他地區傳導，守住不發生系統性金融風險的底線。

與此同時，防范化解金融風險的更重要方式是，秉承制定自貿港金融政策要以更好服務實體經濟為目標的基本原則，在總體設計上宜采取漸進模式，先試點后推廣。在著力提升海南省地方金融監管局和“一行兩會一局”的監管效率的同時，支持海南自由貿易港金融發展中心等機構和“海南自貿港金融論壇”定期機制化地在境內外宣介海南金融政策，引導海內外資本集聚，分享海南建設能源、航運、產權、股權、結算等交易場所的發展紅利。

（五）確保數據安全有序流動

一是提升基礎設施水平。引導移動、電信、聯通及鐵塔公司投資建設國際海底光纜及登陸點，海南省自然資源和規劃廳及市縣在用地用海方面給予支持，滿足自貿港通信業務開放和數據跨境流動的硬件需求。二是優化海南省網信辦和綜合社管平臺監管體系，建立數據跨境流動安全綜合監控系統。實現數據的“合法行為可證明、非法行為可追溯”，緊急情況下可對危害社會安全的數據流動實現及時制止的“秒級切換”。三是強化事中事后監管。對與國內網絡互聯的數據采取“先放后審”的管理模式，建立數據進出境安全評估標準、數據跨境流動企業信用管理機制，完善數據進出境安全評估標準、數據分級分類標準、數據進出境白名單機制和審查機制等。四是連接國際互聯網僅限特定區域和特定人員。企業實行“一企一號”的管理體制，采用專用光纜與國際互聯網連接；個人基于“身份驗證＋審計”模式訪問國際互聯網，外國游客采用“境外手機號認證”等模式，以固定應用白名單為訪問策略。

與此同時，防范化解金融風險的更重要方式是，建議積極推動設立海南國際通信出入口局，研究出臺對標《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等高水平經貿規則的壓力測試清單方案彰顯海南的數據開放特色，比如，取消外資股比限制、促進增值和基礎電信業業務高水平有序開放，通過大力培育發展數字經濟營造數據安全有序流動的生態環境。

（六）保護生態安全

一是強化法治保障。海南省人大及其常委會可進一步充分利用好海南的自貿港立法權、經濟特區立法權、地方立法權，構建最嚴格的環境安全準入保障條例和法規，堅決禁止“洋垃圾”等外來有害物質的輸入，確保海南水資源和土壤資源不受到破壞。二是建立健全環境污染“黑名單”制度。海南省生態環境保護廳等部門需持續優化環保信用評價等級與市場準入、金融服務的關聯機制。三是注重制度集成創新。整合生態環境保護、自然資源督察、市場監督管理、農業農村、海關、海警等各方監管力量，打破部門利益固化的藩籬，建立聯防聯控機制，打造外來有害生物、外來物種生態安全和基因安全的監測、評估及預警體系。

與此同時，防范化解生態風險的更重要方式是，建議完善生態環境的監測、評價制度，聚焦建立差別化的自然生態空間用途管制體系，推動自然資源產權制度和有償使用制度的改革創新。以探索“藍碳”“綠碳”生態產品價值的實現機制和建設好海南熱帶雨林國家公園為示范，形成政府主導、企業參與、百姓獲益的生態保護和可持續發展模式。

（七）引導房地產市場健康發展

一是防止房價過快上漲。重點城市實施“一城一策”，強化市縣主體責任，海南省住房和城鄉建設廳應優化調控評價考核機制，穩定市場預期。二是突出制度集成創新。加大對違法違規行為查處力度，建立土地、規劃、建設、房管等部門聯合查處的工作機制，加強房源信息公示公開。精準打擊變相漲價、虛假宣傳、投機炒房等行為，將違規銷售的房地產企業及中介機構納入誠信黑名單。三是防范化解房地產金融風險。推進房地產風險項目處置，通過設立不動產投資收購基金和不動產投資信托基金（REITs），收購盤活資金鏈存在問題的中小房企項目，以市場化的機制防范化解房地產金融風險。

與此同時，防范化解房地產風險的更重要方式是，自貿港居民實現“居者有其屋”的住房需求不能靠全面商品化解決，要完善住房保障體系,加快人才房、安居房、廉租房的試點建設，發展和規范住房租賃市場，建立租購并舉的住房制度，建議全島封關運作后取消限購等調控政策，實行住房供給雙軌制。

四、結 語

統籌兼顧“放得開”與“管得住”的關鍵在于研判如何實施“管得住”。防范化解各類風險是海南自貿港建設必須面對和解決的重要難題，在構建海南自貿港風險體系實踐中，一是要系統提升政府治理能力，包括網絡安全保障能力、風險早期研判能力、及時處置能力等，并通過健全的法制體系提供系統保障。二是要強化風險意識，科學預見形勢發展和隱藏其中的風險挑戰，未雨綢繆、防微杜漸。三是要提高風險化解能力，透過現象看本質，分析原因、打擊要害，凝聚建設海南自貿港各方力量形成處置風險的合力。四是要完善和落實風險防控機制，包括風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協同機制、風險防控責任機制。但更重要的是，要全力引導企業享受自貿港各項優惠政策，體現海南的“開放”特色，寓管理于服務之中。因此，在風險防控體系建設方面，海南自貿港也應積極發揮自身制度設計特色和先行先試優勢，形成創新性的政府-市場協調模式和監管機制，以此防范和抵御各種風險挑戰。