家庭農場制度的法學反思與構建

張運書,彭惠梅

(1.無錫學院 法律系,江蘇 無錫 214105;2.蚌埠學院 經濟與管理學院,安徽 蚌埠 233030)

在黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》中,第一次將家庭農場列為農業規模經營主體。2013年中央一號文件進一步提出要“扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場”,2017年農業部發布《農業部關于促進家庭農場發展的指導意見》加快了我國家庭農場的發展步伐。農業農村部統計數據顯示,截止2021年底,我國家庭農場達到390萬家、農民專業合作社達到220萬家[1],家庭農場的數量超過農民專業合作社的數量。然而,農民專業合作社的發展具有相應的法律規制,同樣作為新型農業經營組織的家庭農場卻在無法可依的軌道上“裸奔”。在加速推進農地規?；M程的時代背景下,加強家庭農場的立法及相關問題研究已刻不容緩。

1 家庭農場的特征與屬性

民事主體的法益生成具有絕對權法定、相對權意定和依據法律事實推定三種法技術模式[2]。家庭農場立法涵攝家庭農場及其利害關系人的權利義務配置,而家庭農場法律屬性的認定決定家庭農場及其利害關系人的民事法益屬性,進而約束立法技術模式的選擇。

1.1 家庭農場的特征

首先,家庭農場具有緣協調組織特性。根據社會協調機制的演變軌跡,生產組織經歷了以家庭為代表的緣協調組織到以分包制為基礎的契約組織,最終演變為以科層制為特質的企業組織[3]。從《農業部關于促進家庭農場發展的指導意見》(農經發〔2014〕1號)及其他地方法政策實踐來看,認定家庭農場的核心要素是家庭成員作為主要生產者。家庭作為親緣聯系紐帶的共同體,為了在農業生產中拓展共同體的分工與協作,從共同體外的市場獲取最大利益,成立家庭農場?，F代管理學之父德魯克曾言“生產的基礎是社會組織”[4]。顯然,家庭農場不管采取何種組織形式①,在我國農業生產組織中仍然屬于緣協調組織。登記為合伙企業或者公司的家庭農場,僅僅是將因親緣關系形成的自然契約擬制為法律契約,內在的協調機制仍屬于緣協調,與典型凸顯科層特質的公司具有明顯差異。以家庭緣協調為特質的家庭農場,其生產經營的目的在于同外部市場發生交易,而不是為了家庭自給自足,因而,家庭農場的緣協調特性隱含著商主體的主體特質。

其次,家庭農場具有規模適度特性。有學者認為家庭農場還具有經營規模適度性,認為家庭農場是一種提高農業產出效率的組織形式,過大或過小的經營規模都會導致農業產出效率下降,因此家庭農場應當要求經營規模適度[5]。我國農村的形勢復雜,不同地區、不同人口結構和不同的農業經營類型對家庭農場的人均產出有著差異化的影響,實踐中難以以確定量化的標準進行規范,各省的具體要求也不同,如湖南省規定,登記家庭農場須單戶農場土地經營面積在50畝以上,主要從事糧棉油等大宗農產品種植的,土地經營面積須在100畝以上;安徽省規定,認定示范家庭農場糧油集中連片規模在200畝以上,設施蔬菜須達到20畝以上,露地蔬菜須達到200畝以上等。家庭農場是農村土地集中化、規?；洜I的主要載體,承載著推動農地經營現代化、提高農民財產性收入、轉變農業增長方式的價值功能,實現這些價值功能須以農地規?；洜I為前提,而實現農地規?；洜I則以農地經營權自由流轉為要旨。因而,家庭農場經營規模適度的特性隱含著經營客體農地經營權規模流轉的客體特質。

1.2 家庭農場的法律屬性

關于家庭農場的法律屬性,理論界爭議很大。沈月娣、賀茜等學者認為,家庭農場具有企業法人的屬性,應定位為企業法人;賈超翔、肖鵬、馬躍進等學者認為,家庭農場具有與個體工商戶、個人獨資企業相似的法律本質,屬于新型的非法人組織。這些學者混淆了法律屬性與主體形式的概念。從邏輯學上看,家庭農場屬于屬概念的范疇,而家庭農場具體登記的組織形式僅屬于種概念的范疇②。從法人的立法史來看,對家庭農場的法律屬性探討也不應當囿于是否具備法人地位的理論陷阱。自薩維尼提出法人性質理論以來,法人性質理論一直充滿爭議。在德國民法典制定前夕,法人性質理論爭論達到高潮,在德國民法典頒布以后,這一爭論才逐漸偃旗息鼓。從各國的立法實踐來看,“法人”僅僅是一個形式性、工具性的法技術概念。

在各地實踐中,家庭農場是否登記及登記的組織形式存在顯著差異。江蘇省、湖南省、山東省等地對家庭農場是否登記采取自愿原則,而浙江省、湖北省等地對家庭農場是否登記采取強制原則。在采取登記自愿原則的地方,家庭農場的組織形式也由登記人自愿選擇,可以選擇登記為個體工商戶、或個人獨資企業、或合伙企業、或有限責任公司。除上述幾種組織形式外,在山東省還可以登記為農民專業合作社。雖然同為家庭農場,但是因各地允許登記的組織類型不同,而導致家庭農場的治理結構及權利義務配置存在迥然差異。根據各地的規制實踐,家庭農場是否具有法人屬性,并不是由家庭農場的自身秉性決定,而是由各地主管部門秉承實用主義的價值判斷決定。

從家庭農場的緣協調特性來看,家庭農場是市場經營主體。以親緣協調為主導機制的家庭農場的存續目的在于開展從外部市場獲取利益的市場經營活動。雖然《市場主體登記管理條例》第2條沒有將家庭農場列為市場主體,按照市場主體類型法定原則,家庭農場的市場主體地位應受質疑,但是依據規范文義解釋的視角,家庭農場的市場主體屬性得以確證。該條例第2條對市場主體的概念認定表述中強調“營利目的”和“經營活動”兩大市場主體特質,而家庭農場具有這兩大特質,并且根據各地規范性文件,家庭農場登記的具體組織形式涵蓋了該條例所列舉的市場主體類型。從法律邏輯上講,家庭農場具備市場主體的兩個特質,并且具體組織形式包含在法律、行政法規規定的民事主體范圍內,家庭農場具有市場經營主體地位乃屬當然之義。

從家庭農場經營客體的特性來看,家庭農場是新型市場經營主體。家庭農場是以土地規模流轉為基礎。從土地改革的進程來看,推動農村土地利用規?；?、現代化、產業化是實行農地改革的重要意蘊,而家庭農場是實現土地利用規?；?、現代化、產業化的主要新型市場主體。隨著農地“三權分置”改革的逐步推進,賦予家庭農場以新型市場經營主體地位成為我國農地改革的重要目標。從我國家庭農場的發展歷程來看,家庭農場的發展與推進農地“三權分置”改革幾乎齊頭并進。2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》倡導建立健全土地承包經營權流轉市場,同時鼓勵有條件的地方發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出“加快構建新型農業經營體系”“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉”。2020年習近平總書記在吉林省考察時強調“要突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體發展”。不難發現,賦予家庭農場以新型市場經營主體地位是我國深化農地“三權分置”改革的重要舉措之一。

只要認定為家庭農場,不管具體登記為何種組織形式,都屬于新型的農業經營市場主體,這種屬性界定既符合家庭農場的特質,又符合我國農地改革的意蘊。至于家庭農場是否具備法人資格,關鍵取決于家庭農場登記的具體組織形式。

2 家庭農場地方立法存在的重點問題

2.1 家庭農場的組織形式混亂

我國家庭農場立法仍處于地方性探索階段,沒有法律、行政法規明確界定家庭農場的法律地位?，F有地方立法許可家庭農場自愿選擇登記為個體工商戶、或個人獨資企業、或合伙企業、或有限責任公司,貌似解決了家庭農場的法律地位問題,實則使家庭農場的法律地位變得更加撲朔迷離。是不是所有的組織形式均契合家庭農場的特質?家庭農場能否像農場專業合作社一樣作為一種獨特的主體形式?在論證家庭農場具有民事主體法律屬性的前提下,探討家庭農場適宜采取的組織形式實屬必要。

國家層面家庭農場立法的滯后導致司法實踐中法官只能對家庭農場的法律地位進行形式判斷,而不是價值判斷。在“金湖縣成崗稻麥種植家庭農場、陳崗侵害植物新品種權糾紛”③、“劉仁貴、梓潼縣辰真家庭農場有限公司、四川省勇升東盛安裝服務有限公司等建設工程合同糾紛”④等案件中,法院均以家庭農場的登記形式認定案件當事人之間的權利義務關系。同為家庭農場,登記為公司既使投資人規避了對家庭農場債務的連帶清償責任,還能享有家庭農場所具有的稅費減免、農業補貼等政策紅利,使家庭農場淪落為資本投機的政策工具。

2.2 家庭農場的準入和退出制度不完善

根據中央農辦、農業農村部、國家發展改革委等11個部門和單位2019年聯合印發的《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》,家庭農場制度具有市場導向的特點,規范家庭農場的準入和退出制度對于保障家庭農場的合法權益和推動扶農助農政策的精準實施有著重要的意義。農業農村部多份文件強調要完善家庭農場的注冊登記和名錄管理制度⑤,但囿于我國家庭農場仍處在地方性探索階段,不同地方政府對于家庭農場的準入條件設置存在差異。由于我國家庭農場發展尚處于起步階段,家庭農場的退出機制相較于準入機制更不完善。家庭農場退出機制的缺失留下了家庭農場扶持政策被惡意利用的缺口。同時,家庭農場退出之后相關土地的后續流轉問題也亟待解決,家庭農場的目的是提高農地利用率和保障糧食安全,家庭農場退出后的土地使用權去留決定了土地荒廢與否,家庭農場退出機制的不完善造成土地資源的浪費和農民的相關權益無法得到有效保障。

2.3 家庭農場和土地流轉制度不能有效銜接

家庭農場經營的土地包括作為投資人的家庭成員投資的自身承包地及承租地,家庭農場對這兩類土地僅取得經營權。登記為自然人企業的家庭農場終止或登記為公司的家庭農場破產時,能否以這兩類土地清償債務?如何保障出租農戶的承包權?雖然《民法典》第三百三十九條、《農村土地承包法》第三十六條均規定,承包戶可通過出租、入股或其他方式向他人流轉土地經營權,但通過流轉取得土地經營權的民事主體再流轉的權利受到限制,根據《農村土地承包法》第四十六條、第四十七條規定,土地經營權民事主體再流轉土地須經承包戶同意。由此可見,家庭農場對流入的這兩類土地的經營權無權自由處分,受到承包地承包人及租賃農地出租人的掣肘。

3 家庭農場立法的建議

3.1 家庭農場應當認定為合伙企業

首先,家庭農場不宜登記為個人獨資企業?！秱€人獨資企業法》第二條限定了個人獨資企業的投資人只能為一個自然人,第十九條規定了個人獨資企業的經營管理方式包含投資自然人自行管理及委托他人管理。而根據《農業部關于促進家庭農場發展的指導意見》(農經發〔2014〕1號)規定的家庭農場認定標準,家庭農場以家庭成員為主要經營者,家庭農場經營的規?；恋匕顿Y人的承包地,根據《農村土地承包法》相關規定,承包人也是以戶名義承包土地。不管是投資人限定還是經營人限定,家庭農場都與《個人獨資企業法》的相關規定難以兼容。

其次,家庭農場不宜登記為公司。根據《民法典》第三百三十九條、《農村土地承包法》第三十六條、《公司法》第二十七條規定,農地使用權或經營權可以作為公司的出資形式。而根據《農村土地承包法》第四十六條、第四十七條規定,在農地承包人及農地實際使用人利益衡量中,我國立法優先保護承包人利益,這也契合農地承包權所包含的身份權能,但是這種身份權能優先保護的立法設計與《公司法》第三條規定的法人獨立財產權難以協調。公司對其所有財產不享有自主處分權,就相當于變相否定了公司的獨立法人人格[6]。如果允許家庭農場登記為公司,而家庭農場公司對租賃流入的土地沒有獨立處分權,在家庭農場公司破產時,出租人對租賃流入的土地還具有取回權,這不僅削弱了家庭農場公司的財產能力,將家庭農場公司置于不利地位,還將破壞家庭農場公司參與的交易秩序。另外,公司是典型的科層制企業組織,具有典型的資本屬性,如果允許家庭農場采取公司模式,將使家庭農場異化為公司資本的附屬品[7]。

再次,家庭農場不宜登記為個體工商戶。從商主體的發展趨勢來看,個體工商戶作為一種自然人商人,相較于組織商人,其人格獨立性更低,是一種特殊時期過渡的商主體形式[8]。隨著經濟社會的發展,個體工商戶與現代性的個人獨資企業、合伙企業、一人公司的界限已變得尤為模糊,應被個人獨資企業、合伙企業、一人公司所取代[9]。統計數據顯示,越來越多的人選擇企業組織形式⑥。從經營范圍來看,個體工商戶也不適合家庭農場的組織形式,《促進個體工商戶發展條例》第二條規定個體工商業的經營范圍為工商業經營,而《農業部關于促進家庭農場發展的指導意見》(農經發〔2014〕1號)將家庭農場定位為專門從事農業,主要進行種養業專業化生產。作為一種專門從事農業、種養業專業化生產的新型經營主體,沒必要選擇落后的組織形式。

最后,家庭農場適合選擇合伙企業的組織形式。從經營方式來看,家庭農場的規模較一般農戶更大,家庭農場的土地流轉成本、農業機械成本和農業保險投入等較高,同時市場化的經營也使得家庭農場面臨更高的風險,家庭農場對資金需求更高,家庭共同出資更能保障家庭農場的財產信用。從緣協調性來看,不同于資本農場的“資合性”,家庭農場更強調“人合性”,這一屬性與合伙企業的特點十分契合,家庭農場也滿足《合伙企業法》中合伙企業的規定,應當將家庭農場認定為合伙企業。家庭農場的合伙企業定位還可以使得家庭農場通過以有限合伙企業的形式與工商資本結合,在家庭經營的前提不變的情況下進一步擴大生產經營的規模[10]。

3.2 完善家庭農場的準入和退出制度

在家庭農場的準入方面,家庭農場應當采取強制登記制。從政策文件來看,呈現出家庭農場由自愿登記向強制登記過渡的趨勢。2019年農業農村部倡導家庭農場登記注冊,2020年農業農村部強調應當完善家庭農場名錄管理制度,建立家庭農場名錄管理制度是實現政府有效管理和精準實施扶農政策的應有之義。從法律文義解釋來看,持續營業的商自然人和商組織均須登記。未經登記的自然人基于交易合同也可從事交易,但不可持續營業。因此家庭農場的準入應當吸收現行的政策,以登記制為宜,具體按照《合伙企業法》規定的條件辦理主體登記。在我國市場主體設立由核準制改革為登記后,登記設立家庭農場不需先經農業主管部門審批。

在家庭農場的退出制度方面,應當建立農地收儲制度,防范和化解農地閑置或零散經營風險。在家庭農場退出時,土地規?；洜I的銜接制度的缺失可能導致農地規模經營分崩離析[11]。家庭農場退出時,按照農場經營土地的類別有差別退出。家庭農場投資人作為出資的承包地,按照家庭農場登記的商主體組織債務清償規則清償債務。家庭農場租賃經營期限尚未屆滿并且租金已實際給付的土地,出租人不愿返還租金應視為自愿由基層政府統一收儲,由收儲機構扣減收儲成本,按照不高于當期租金標準向出租人支付補償費用,收儲機構統一進行規?；鬓D。家庭農場租賃經營的土地租賃期限屆滿的,應將租賃土地返還出租農民。只有建立租期未滿的收儲制度,才能既實現農地的規?；洜I,同時又滿足家庭農場投資人的租金返還需求,兼顧農地規模流轉利益與家庭農場投資人的實質公平。

3.3 優化家庭農場發展配套的土地流轉制度

《民法典》第三百三十九條、《農村土地承包法》第三十六條僅規定了農地一次流轉規則,再次流轉則須經農地承包人同意?！掇r村土地承包法》第四十七條規定,通過流轉取得農地經營權的受讓人經農地承包人同意,可以受讓的農地經營權設立擔保物權,但因農地經營權的性質沒有明確的法律規定,該條沒有具體明確受讓人設立的擔保物權到底是質權還是抵押權。家庭農場投資人通過流轉取得的農地經營權,因再次流轉須經承包人同意并且農地經營權的法律性質不明確,導致家庭農場投資人再次流轉農地面臨著法律障礙和承包人的意志選擇,不僅限制了家庭農場的融資規模,還制約了家庭農場有序退出。在國家對農地實行強制管理的背景下,不會增加出租農地的承包人面臨因承包地再次流轉而發生的標的土地價值貶損、土地取回及租金收取糾紛等風險,因而,農地再次流轉制度上不需像其他標的物轉租需經原出租人同意的類似規定。為了推動家庭農場經營農地的規模持續擴大,應當修訂《民法典》第三百三十九條、《農村土地承包法》第三十六條,賦予出租土地的承包人以同等條件下的強制締約義務,或者規定出租土地再次流轉時推定出租人同意規則,即承包人出租土地后,推定承包人自愿同意承租人按照原租賃條件在租期內流轉農地經營權。同時,還應具體規定通過流轉取得的農地經營權的法律性質,破除家庭農場以流轉取得的農地經營權設立擔保的法律障礙。