推進應急管理體系和能力現代化的制度框架及實踐路徑：基于社會共治的分析視角

馬桔紅

在治理現代化浪潮之下，社會共治愈發演變為普適性的制度工具[1]?，F代風險社會環境下，面對各類風險及突發事件的日益頻發及復雜性和不確定性，傳統的一元主體治理模式已無法滿足現代風險社會的治理需求。風險治理不是單一權威強制進行的治理決策，而是需要不同利益相關者的通力合作，它強調多方力量共同治理[2]，之所以強調合作的緣由在于，依靠合作可以消除政府中心主義引發的治理失效[3]。黨的十八大以來，習近平總書記從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度，提出了完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”[4]。黨的二十大提出“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架”[5]。

在大安全大應急框架下，包括黨委、政府、社會組織、企業、公眾在內的各類主體都應當發揮各自優勢，通過協商、合作、協調等方式，積極有序高效參與應急工作，建立起良好的互動機制，促進資源共享、信息共享和協同行動，提高社會整體抗災能力和救援效率，推動實現應急管理體系和能力現代化。具體而言，黨委作為領導核心，統一領導和指導各級政府和相關部門開展應急管理工作。政府發揮主導和負責的作用，承擔統籌規劃、組織救援、資源調配等職責。社會組織積極發揮社會動員作用，通過提供志愿服務、資源整合、高效協同等協助政府開展應急救援行動。企業發揮自身優勢和社會責任，通過提供專業技術、緊急物資支援、資金支持等保障應急救援工作順利開展。公眾應當服從指揮并自覺參與自救和互救行動、參與志愿服務等。在我國《突發事件應對法》中就明確規定了要建立有效的社會動員機制，并將公民、法人和其他組織參與突發事件應對工作上升至義務層面。實際上，公共危機的常態化處理機制本身就蘊含對社會資源的應急動員[1]。尤其是2008 年汶川地震、南方暴雪災害后，我國逐漸形成了以政府為主導、全社會協同的應急管理格局。因此，在未來風險系數不斷增加的社會情境下，加快構建應急管理社會共治體系，能夠更加科學地做出應對風險的決策、更加高效地治理風險社會下的突發公共危機[6]。

1 社會共治的基本內涵及其在應急管理中的作用

1.1 社會共治的基本內涵

2014 年，李克強總理在政府工作報告中首次提出“推進社會治理創新，并強調運用法治方式，實行多元主體共同治理”[7]。學者們也從不同層面對社會共治進行了研究。王名等認為，法治是社會共治的基礎，社會共治是一個包括多元主體在內的開放、復雜的系統，其核心是對話、競爭、妥協、合作和集體行動，最終目標是實現社會共同利益[8]。王春婷認為，社會共治是政府、社會及市場主體，針對某項公共議題進行合作和共同治理的過程，構建了一個包括“五個核心要素”“三個層次”及“八種模式”在內的社會共治認知與實踐框架[9]。夏錦文指出，在現代社會治理領域，政府、社會組織、企業、公民個人等主體，都可以在一定規則的約束下，以不同形式共同行使治理權力[3]。

綜合學者們的研究，可以將社會共治理解為一種共同利益、共有權力和共同治理，其優勢在于凝聚社會力量、提高治理效能、促進社會的發展與進步，其內涵和特點表現為：一是以法律為前提。法律框架能夠確保各個主體在治理過程中權責分明、行為合法、權益受到保護；二是以平等自愿為核心原則。各個主體享有平等的地位和權利參與治理活動；三是以相互交流、共同協商為主要方式。通過這種方式多元主體之間能夠達成合作共識、采取集體行動、共同承擔責任；四是以實現治理效益最大化為最終目標。不同治理主體通過合作來解決復雜的社會公共問題，為社會提供基礎設施、社會保障、公共安全等有效的公共服務，不斷提高社會福祉和公共利益。

1.2 社會共治在應急管理中的作用

社會共治的效率和效能反應出一個國家的治理能力，作為社會治理的重要組成部分，應急管理在各個層面都要貫徹社會共治的理念和實踐。尤其是在多元化的風險環境下，社會共治與應急管理的互動耦合更表現為對系統風險的防范和治理。社會共治具有較高的公民參與度、較多的賦權、較好的決策等特點，這些特點使其逐漸成為風險社會中現代化國家治理體系的重要組成部分，也是處理公共安全危機實現善治的有力工具[6]，社會共治通過多元參與合作機制，充分調動各方力量和資源，彌補政府失靈、市場失靈導致的治理無效，建立起強大的應急治理能力體系。從本質上講，公共危機的社會共治有利于緩釋公權與私權的秩序沖突，降低制度運行的社會成本，社會共治在供給充分的社會治理資源的同時，也會促進危機治理結構的民主化改良[1]。

一是多元化參與和共同責任。社會共治強調應急管理過程中政府、企業、社會組織、公民等多元主體的共同參與和應對，以促進各方資源的整合和利用，實現各方優勢互補。各方共同承擔應急管理的責任和義務，政府加強責任擔當和監管，社會組織提供專業的應急服務，公眾加強自身防護和應急措施，形成一種協同共治的良好局面；二是應急信息的共享與傳播。隨著現代信息技術的快速發展，信息共享與傳播的重要性越發凸顯。應急管理的全過程都離不開信息共享，應在應急多元主體之間建立起結構優良、運行有效的應急信息協調共享機制，確保信息傳輸的暢通，減少因信息孤島、信息不對稱所帶來的負面影響；三是防災減災救災。社會共治注重風險管理，強調通過制定科學預警機制、強化企業風險管理、安全生產等，充分發揮社會組織在應急管理中的積極作用，通過教育培訓提高公眾的災害防范和應急處理意識和能力，預防、降低災害的發生和減少損失。強調多元主體在應急過程中的快速響應和救援行動，形成有效協同的救援體系，提高災害應急響應的能力和效率。促進各方共同參與社會支持和心理援助、災后重建和社區恢復工作；四是社會監督。社會共治強調信息透明和公開，鼓勵政府及相關部門在應急管理中對受災情況、救援進展、資源調配等相關信息進行公開、公布，以接受法律、社會、公眾及媒體輿論的監督。鼓勵公眾、社會組織等參與應急管理的決策制定、資源調配和執行過程，進行直接監督，提高決策的科學性、靈活性和民主性以及應急管理工作的透明度和效能性。

2 我國應急管理社會共治的制度困境

2.1 應急管理社會共治法律制度不完善

2007 年，《突發公共事件應對法》的出臺標志著我國應急管理進入了法治化發展軌道。雖然我國已有一系列應急管理法律法規，但對應急管理社會共治的規范性和指導性不足，主要表現在法律制度的內容體系及執行層面。

2.1.1 法律制度內容體系不夠健全

當前法律體系對應急管理社會共治的指導性原則、具體內容、實施方式等規范性內容缺乏明確規定。一是社會共治主體責任模糊。雖然法律規定了政府部門、社會組織、企業及個人職責，但對協同共治的責任承擔和參與方式指導不足，導致相關主體的角色定位和責任劃分模糊；二是缺乏社會共治的組織機制?，F有法律缺乏對政府、社會組織、企事業單位等多元主體之間的協作關系和合作機制的明確規定和指導，影響了社會共治的實施效果。三是對知識產權和隱私保護的法律規定。在應急管理的信息共享和協同行動中，往往涉及知識產權和隱私保護的問題?，F有法律制度尚未明確處理應急管理中的知識產權和隱私保護與社會共治之間的關系，成為了信息共享和協同行動的法律障礙。

2.1.2 法律制度執行不足

一是執法主體存在責任不明、執法不嚴的現象，無疑削弱了執法力度；二是缺乏對執法效果全面、及時、有效的評估，無法及時發現和解決執法過程中存在的問題和不足；三是一些地區執法力量薄弱，對相關法規的解釋和執行存在一定困難，導致了執法主體作用發揮受限。

2.2 應急管理社會共治的多元主體協同合作機制不完善

應急管理是一個涉及多個部門、單位、組織、群眾等主體之間協同合作的治理過程。但目前，應急管理社會共治的多元主體協同合作機制仍不完善，導致應急管理的社會共治效果不佳。

第一，信息與資源共享不暢。相關部門、單位和群眾對應急事件的信息掌握不足、交流不暢，信息共享不及時、不全面，導致及時反應、協同應對不足。同時，一些地區資源供應不足、共享不均，導致無法滿足應急需求。

第二，任務協同機制不暢。由于應急管理社會共治各主體的任務分工不明、責任不清，容易導致應急過程中的信息斷檔、銜接不暢、行動受阻。

第三，指揮協調機制不完善。由于缺乏明確的社會共治指揮機制，地方政府和救援機構指揮部門之間、企業和公共機構之間的協調配合不夠緊密，導致救援行動分散、救援效果不佳，影響應急救援的協同性和整體效率。

第四，社會參與機制不健全。盡管社會組織在應急管理中發揮著重要作用，但在應急參與、應急協同等方面仍有不足：一是在一些地方和領域，受行政審批、資質認證等條件的限制，社會組織參與準入門檻高，難以合法合規地參與應急管理工作。二是一些社會組織自身發展薄弱，缺乏應急管理的相關專業能力。三是社會組織間、組織與政府部門、組織與企業間缺乏有效的協同合作機制，導致應急管理工作中任務協調、資源優化配置、信息交流等方面的協同障礙。

此外，公眾應急參與機制不健全，一方面，公眾對應急管理的重要性和緊迫性認識不足，積極參與的意愿和主動性不強，缺乏應有的應急意識和技能，在應對危機時容易出現反應遲緩、防范不到位等問題。另一方面，公眾參與渠道有限，缺乏有效的表達機會和參與決策的機會，導致應急管理決策缺乏民意反饋和社會支持。

2.3 應急管理社會共治的評估和監督機制不完善

科學評估和有效監督是促進應急管理社會共治有效實施、提高應急管理水平的重要環節。目前，應急管理社會共治的評估監督機制尚不完善，對社會共治實施情況和效果難以進行全面準確地評估。一是評估指標缺失，缺乏全面、科學、具有可操作性的評估指標體系，無法準確了解各主體參與的數量、質量、效果等情況。二是缺乏明確的監督機構和部門，監督職責分散，協同配合不足，監督工作的連續性和有效性不足，影響了社會共治的改進和提升。

3 社會共治視角下推進應急管理體系和能力現代化的制度框架及實踐路徑

應急管理社會共治的制度困境影響著應急治理效果。以風險預防為導向的應急管理社會共治應當注重對治理主體的賦能，一是法律制度賦能，即通過健全相關法律法規和責任體系，賦予應急管理社會共治主體更多的法律權力和支持。二是體制機制賦能，即通過完善應急信息平臺機制、應急資源保障機制、應急協同參與機制、全民應急教育體系等為應急管理社會共治提供更有力的體制機制支持。

3.1 健全社會共治應急法律法規和責任體系

應急管理社會共治要堅持“以人為本”的核心理念，堅持政府引導、信息公開、預防為主的基本原則，積極構建應急法律制度和責任體系。一是制定社會共治基本法律。進一步明確社會共治的指導思想、基本原則和目標，明確相關規范、要求及措施，明確多元主體的權責義務、參與程序及合作機制等。二是明確應急信息公開的基本原則和程序，健全信息安全保密制度，強化對信息傳播、公眾知情權的法律保障。四是健全應急法律執行機制，完善相關法律解釋、操作指南等，提高法律制度的實施效果。

3.2 加強社會共治應急信息平臺和機制建設

在突發事件中數據共享的質量不但直接影響國家治理的效度與力度，更影響社會輿情研判、政府公信力提升以及社會穩定發展[10]。為實現應急管理社會共治目標，通過引入人工智能、大數據分析等現代技術手段和信息化工具，建立一個集系統構建、數據集成、信息共享、協同合作、安全保障、信息監督等功能于一體的，高效、可靠的應急管理社會共治信息平臺系統。如建立“互聯網+社會共治”信息化平臺，該平臺能夠整合多元主體的信息資源，實現跨部門、跨層級、跨區域數據集成，并通過信息發布、風險溝通等機制向社會提供全面、準確、透明的應急信息，實現信息共享與協同合作。同時，采取措施保障信息安全，防止信息泄露和濫用的風險。此外，對信息采集、共享和信息利用等進行監督檢查，提高應急管理工作的科學性、規范性和有效性。

3.3 完善社會共治應急資源保障機制

健全的社會共治應急資源保障體系能夠保障應急管理工作的順利開展。一是建立資源調查與評估機制。對社會范圍內的應急資源，包括人力、物資、設備、技術等進行全面系統的調查評估，了解應急資源的類型、數量、分布、質量等，為應急過程中的資源調配提供依據；二是完善應急資源儲備機制。根據調查評估結果，完善應急資源儲備庫，完善資源配備及使用制度，對各類應急資源進行有效分類和儲備，并定期進行檢查和更新，確保資源的有效性和完整性；三是完善資源共享與合作機制。政府可以通過建立合作機制、提供優惠政策等方式，鼓勵多元主體之間的資源交流與互助，實現資源信息的整合、共享和利用；四是完善應急資源調度管理與追蹤系統，通過信息化手段對資源采購、分配、調度、使用情況進行追蹤和監督，實現應急資源的全生命周期管理。

3.4 完善社會共治應急協同參與機制

政府、社會組織、企業、社區、群眾等多方主體的應急協同參與能夠提升應急管理能力和效能。一是通過健全分工與協作機制，明確各主體的職責和義務，如政府部門發揮領導作用，負責統籌、協調、指導工作。社會組織、企業應根據自身優勢，提供安全隱患排查、風險識別、風險防范等應急支持。社區、群眾作為基層力量，提供社區支持、社區參與、志愿服務等應急協作；二是完善社會參與機制。政府可以通過制定相關政策、提供專業知識和技術支持、簡化參與準入程序、建立便捷的實名注冊和審核機制等，鼓勵企業、社會組織積極參與應急工作，如參與資源的儲備、收集、調配，應急信息共享、溝通等。建立公眾與政府部門之間的交流平臺，鼓勵公眾參與應急管理決策、實施及監督管理。三是建立協同演練與培訓機制。通過開展協同演練發現應急過程中的問題并及時進行修正和改進，通過應急培訓提升公眾的應急意識和能力，提升應急管理人員的能力和水平，進而提升各主體間的配合協作能力；四是積極發揮媒體作用。媒體是政府與民眾之間信息傳遞的重要橋梁，政府要充分利用媒體力量，加強與媒體的合作與溝通，強化正確的輿論引導和監督，共同構建一種信息透明、互動共享的應急管理體系。

3.5 健全社會共治全民應急教育體系

健全應急管理社會共治全民應急教育體系，要堅持“共建共治共享”的理念，充分發揮“群防群治”的作用，規劃建立全民應急教育機構，針對不同群體需求形成多元化的應急教育體系，不斷強化應急宣傳、普及應急知識、厚植全域應急文化，提升全民應急素養，為全社會提供系統的應急教育服務。

3.5.1 學校應急教育方面

一是將應急教育納入義務教育課程內容，適應不同年齡段學生需求開設安全教育課程，逐漸培養學生的應急意識和能力。二是納入高等教育通識教育課程、思政課程、專業課程內容，通過開設應急管理與災害防控等相關課程，以及與專業救援機構和行業協會合作組織學生參與實訓和模擬演練，讓學生了解應急管理理論、案例、應用技術、應急措施等內容，培養學生應急意識，提高應急能力。

3.5.2 企業安全培訓方面

一是制定企業安全管理與應急培訓計劃，在不同行業、領域安全生產中，加強對員工的安全教育和培訓，提高員工安全意識和安全生產技能。二是通過專業機構和培訓師資，對員工進行生產操作規范、安全事故逃生演練、急救操作模擬等實操性的安全課程培訓，使員工在真實體驗中掌握安全操作流程和技能。三是組織員工參加安全生產知識競賽、交流會議等，通過學習安全知識、分享安全生產案例等，激發員工學習熱情，提高安全意識。

3.5.3 社區應急教育方面

社區作為我國應急管理的基層組織，在應急教育中發揮著重要作用。通過開展社區應急教育能夠為社區災害防控打下堅實基礎。一是積極開展社區應急宣傳，通過發放應急教育手冊、宣傳資料、設立公告欄、電子屏幕、舉辦應急知識競賽、演講比賽等方式，向社區居民介紹應急知識，發布應急操作指南等；二是積極指導、支持和幫助居民建立家庭應急計劃、完善家庭應急物資儲備等；三是組織開展火災逃生、地震疏散等應急演練，讓居民掌握危機情境下自救互救的基本技能和方法；四是組織開展社區志愿服務為社區居民提供幫助和支持。

4 結語

推進應急管理體系和能力現代化建設是一個持續改革和發展的過程，需要社會各界共同努力，進行廣泛的理論和實踐探索。理論層面，社會共治拓展了應急管理研究的思路和視角，要不斷加強對國內外應急管理實踐案例的研究，更好地把握不同應急情境下社會共治的可行性、適應性，不斷完善應急管理社會共治的制度框架。實踐層面，除了進一步完善相關法律法規，健全協同參與機制、信息共享機制、資源保障體系、應急教育體系等。還要勇于創新，不斷加強技術創新和應用，不斷加強國際交流與合作，提高應急管理中社會共治的科學性和智能化水平，提高應對全球性風險挑戰的能力，不斷推動我國應急管理體系和能力現代化建設，提升國家應急管理水平。