邊境地區突發事件應急管理研究

郭其云 郭瑞

我國與鄰國山水相連，陸地邊界線全長約22000 多千米，海岸線長14000千米，同14 個國家接壤，是世界上邊界線最長、鄰國最多、邊界情況最復雜的國家之一。邊境地區是我國對外開放開發經濟合作的重點區域，邊境地區人員貨物往來頻繁密切，受限于邊境地區特殊的地理環境及社會經濟發展水平，在應對邊境地區的突發事件時往往會存在諸多的困境與難題，應當引起我們的高度重視與警覺，未雨綢繆，及早深入開展相關研究。

1 我國邊境地區突發事件的主要類型和特點

突發事件就是在某種必然因素支配下出人意料地發生，給社會造成嚴重危害、損失或影響且需要立即處理的負面事件[1]。2007 年11 月1 日正式實施的《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定：“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件?！庇纱擞^之，一般來說，突發事件具有不確定性、共生性與耦合性等特點，極易給國家財產和人民群眾生命安全造成重大損失，嚴重影響社會穩定與發展。

邊境地區的突發事件，基于共性與特性的視角，分為一般性和特殊性突發事件。一般性突發事件包括：自然災害類突發事件，比如西南邊境地區的洪澇、滑坡、地震、山崩、泥石流，西北地區的沙塵暴、森林草原火災等災害事件；事故災難類突發事件，比如發生在廣西靖西的交通事故，造成11 人遇難，其中包括9 名越南人；公共衛生類突發事件，比較典型的如傳染病，新冠疫情期間，因緬甸北部疫情爆發，多批次傳入云南邊境德宏瑞麗、臨滄耿馬等地；社會安全類突發事件，比如突然發生的重大刑事案件等。由于地緣的特殊性、民族多元性和個別邊境鄰國國內政局不穩，相較內地而言，邊境地區突發事件還具有其特殊性，比如涉及國與國之間糾紛的中印對峙事件、“三非”人員引起的突發事件、避戰邊民涌入突發事件和其他存在但較少發生的突發事件。

邊境地區突發事件，在具備上述特點的同時，還具有以下三個明顯特點：

1.1 復雜性

影響邊境地區突發事件的因素既有民族文化各異、生活習性不同、地理環境特殊、跨境婚姻往來、宗教信仰差異等國內因素，還有近年來我國對外交往合作加速，邊境地區社會經濟開發力度的加大，邊境口岸升級及增多，國與國之間交流頻繁、跨境民眾往來日益密切等國際因素。邊境地區頻發突發事件，雖然一方面有其內在的因素，人們在一定程度上可以預見它的發展趨勢，掌握它的發展規律，比如邊境地區避戰邊民的涌入、跨境疫情的傳播、跨境火災的蔓延等。但很多時候，邊境地區的突發事件是毫無征兆的，一旦爆發就會迅速蔓延，事件的發展、可能造成的影響往往無法判斷和估量，使人們難以準確地把握事件的起因、規模、事態的變化、影響深度和廣度，繼而使得邊境地區突發事件的應對復雜化。

1.2 涉外性

邊境地區作為國家領土的邊緣地帶，與周邊國家緊密接壤，發生在邊境地區的突發事件在很多時候會不受控制地蔓延到鄰國，引起涉外事件。其次，作為在邊境地區活動的邊民等對象，由于歷史原因，生活習俗、地理環境以及民族聯系等因素，他們與國外的邊民存在著千絲萬縷的聯系，其活動無時無刻不與國外發生著聯系[2]。最后，周邊國家（地區）的安全形勢、社會治安狀況直接影響著邊境地區，境外發生的突發事件，都會對邊境地區的安全穩定、社會秩序、人員生命財產安全造成影響。2017年中蒙6·29 邊境草原火災，大火從蒙古國境內持續蔓延至我國呼倫貝爾中蒙邊境地區，導致內蒙古大興安嶺北部原始林區烏瑪林業局西口子林場等森林受災。2005 年松花江水污染事件，由于松花江水污染，俄羅斯對中俄界河黑龍江（俄方稱阿穆爾河）造成的影響表示關注，中國向俄道歉，并提供援助以幫助其應對污染。

1.3 敏感性

“邊境無小事，事事通中央”，邊境地區特殊的地域性使發生在邊境地區的突發事件具有政治上的高度敏感性。邊境地區突發事件與內地突發事件相比，具有向境外蔓延、衍生、耦合等多種演變形式，事件處置通常會上升到國家外交層面，因此形勢更嚴峻、情況更復雜、影響力更強、處置難度更大，在應急處置時間上更具有緊迫性。事件發生后，對事件的應對與處置不可避免的會引起國際社會的廣泛關注，尤其是涉及雙邊國家主權、社會穩定、民族榮譽、社會文化、風俗習性等事件，在處置過程中若考慮不周，會引起鄰國的不滿與抗議，破壞雙邊國家正常友好關系，更嚴重的，很可能會被有些國家利用以達成其不正當的目的，影響國家的政治穩定和國家聲譽，影響國家對外關系大局。

2 邊境地區應對突發事件存在的主要問題與原因分析

近年來，隨著國家政策的支持和邊境地區的不斷發展，邊境地區危機處理能力有了一定的提升，但形勢仍不容樂觀，依然面臨許多新情況新問題，還有許多不適應新形勢任務需要的薄弱環節，突出表現在：

2.1 邊境基層應急建設理念落后

預防處置危機的關鍵是要樹立正確的、先進的應急理念，不能停留在有事就解決，無事就不管的觀念?；鶎右痪€是應急救援的細胞和神經末梢。如果基層政府能夠妥善做好應對危機事件的預防處置措施，將會極大地降低危機發生的概率、減輕危機造成的影響。邊境一線的基層組織，特別是鄉、鎮、村一級，危機預防的意識往往較為薄弱。據實地考察，邊境鄉鎮的領導干部通常認為所處的地方比較閉塞，和外界交流較少，不會發生什么大事。雖然邊境地區經常有外國邊民往來，流動人口成分復雜，但缺乏危機事件的統籌謀劃，對危機工作停留在常規性的開會、報材料，在上級有要求時，象征性地開展一下應急處置演練。而生活在邊境一線的邊民危機意識則更落后，他們很多與境外邊民世代友好相處，生活習性相同，語言相通，防范應對意識較差，當突發事件發生時，對社會經濟生活、人民生命財產安全的威脅更大。新冠疫情期間，云南瑞麗就因境外新冠病例輸入多次封城。

此外，邊境一線邊民缺乏參與危機應對意識，大多數邊民沒有危機事件的概念，認為處置突發事件是政府部門的責任，與己無關，參與度較低，自發組織結合起來應對突發事件的意愿不強。

2.2 邊境基層應急聯動機制不完善

應急聯動考驗的是參與危機事件處置各方協同配合、信息交流機制等方面的能力。2018 年我國成立了應急管理部，負責組織編制國家應急總體預案和規劃，指導各地區各部門應對突發事件工作，推動應急預案體系建設和預案演練，指導安全生產類、自然災害類應急救援等[3]。公共衛生事件和社會安全事件的應對處置目前主要分別由衛健部門和公安機關負責?，F階段，雖然形成以國務院為最高行政領導機構，國務院各部門機構和地方各級人民政府具體負責的領導機構，但在實際中，有的機構之間的溝通對接還不順暢。尤其是在邊境地區，無論是在信息流通、資金技術、還是人員配置上，都受到極大制約，無法建立處置突發事件的應急管理綜合部門，沒有一個統一領導、統一協調、統一指揮的應急聯動中心。在邊境很多地方，每當群眾遇到突發危機事件時，往往都只會撥打公安機關報警電話，不會根據危機的類別分門別類的向專職機構求救，或者沒有建立求救專線電話，群眾遇事只需要撥打一個電話，就能夠得到相應的救助。

此外，及時的信息溝通能夠提高對危機的反應速度，但邊境地區尚未建立統一、高效、快捷的信息溝通渠道，信息傳遞交流不及時，存在延誤的可能，導致在具體的突發事件處置中，組織指揮混亂。2018 年6 月24 日，受到強降雨的影響，中越之間的北侖河水位突然快速上漲，一艘運貨船失控撞到東興口岸的中越大橋，口岸附近的許多貨物和車輛都被洪水沖走。由于東興口岸各部門與交管、氣象等部門交流合作不夠深入，相互之間的配合缺少默契，導致這次自然災害造成的損失高達150 萬元[4]。另一方面，由于邊境地區所處地緣位置的特殊性，再加上雙邊條約及協作機制不夠健全，當發生跨境突發事件時，往往要向上級有關部門請示、匯報，極易貽誤突發事件的最佳處置時機。

2.3 邊境地區應急處置力量比較薄弱

應急隊伍與任何組織機構一樣，都是由人組成的統一整體，對目標的確立、人的管理、對職責的劃分，就形成了組織體系[5]。在邊境地區，一般縣級的突發事件應急處置預案中，應急力量的組成要素包括擔任領導機構、指揮機構的政府，公安、民政、醫療、應急管理等縣政府有關部門組成的工作機構和專家組。在應急管理部印發的《鄉鎮（街道）突發事件應急預案編制參考》《村（社區）突發事件應急預案編制參考》中提到，鄉鎮應急救援隊伍可以包括本地區基層警務人員、鄉鎮消防隊員、醫務人員、預備役人員、民兵、物業保安、企事業單位應急隊伍和志愿者等。村（社區）隊伍保障依托村（社區）“兩委”班子成員、網格員、護林員、災害信息員、民兵、企業、單位、志愿者等[6]。邊境地區，特別是邊境一線地區沒有物業保安、企事業單位應急隊伍和志愿者等應急隊伍，部分鄉鎮政府專兼職消防隊伍長期空缺，其余應急處置隊伍人員素質參差不齊，大多由一些政府和地方人員兼職。此外，在人員編制、工資待遇等上也存在很大問題，很多人員沒有職業感、歸屬感和榮譽感，應急隊伍整體比較分散，邊境多以山區、戈壁、荒漠為主，很難進行集中有效的統一領導，當危機真正發生時，反應能力和反應速度都十分滯后，而縣一級相對專業的危機處置力量達到邊境一線時，通常需要較長時間，極大影響危機的處置效率。2012 年位于云南德宏瑞麗的姐告地區，一座用于儲藏邊貿摩托車交易的倉庫發生重大火災，當時由于消防力量不足，只能由當地出入境邊防檢查部門端著水槍協助進行滅火，造成大量摩托車焚毀，損失慘重。

2.4 邊境地區應急基礎設施建設亟待改善

我國東北邊境地區以林地為主，北部、西北邊境地區以沙漠、戈壁、草原為主，西部是喜馬拉雅山脈，西南邊境地區以山地、丘陵為主，特殊的地理環境和歷史發展背景，使廣大邊境地區經濟發展比較落后，這些區域的應急基礎設施建設比較滯后。邊境地區經濟發展與社會治理全面落后，尤其體現在公共服務領域。邊疆地區占我國國土面積的60%，人口也超過1/5，但公共服務沒有達到全國的均衡水平[7]。處置突發事件成效的好壞，在很大程度上依賴處置力量和物資的投送能力，邊境地區現代化進程和經濟發展水平較為滯后，導致資金投入不到位，邊境地區經濟發展的滯后造成了交通運輸業的滯后，很多邊境地區甚至連一級公路都沒有，作為運輸能力強大的鐵路運輸更是匱乏，造成了在遇到突發事件時應急處置力量不能快速有效地機動，救援力量、物資不能及時運達，極大影響了應急救援效率。此外，在邊境地區，醫療、衛生、公共服務等其他基礎設施的建設也相對滯后，在對突發事件的后期處理中，無法提供有效、持續的保障。

3 應對邊境地區突發事件的對策與建議

國家自然科學基金委在2009 年“非常規突發事件應急管理研究”重大研究計劃建議中指出:“目前人類對具有高度復雜性的非常規突發事件的演化規律還缺乏深入的科學認識,在實踐中缺少緊急應對的有效手段”。邊境地區作為特殊敏感區域，突發事件的形式、變化和影響后果比內地要大很多。在這種大背景下，探討邊境地區突發事件的應對策略，不斷提高對邊境地區突發事件的應急管理能力，顯得尤為重要而迫切。

3.1 加強邊境地區基層應急理念建設

首先，邊境地區基層政府應提高對危機管理的重視程度。目前，我國改革正處于深水期和攻堅期，社會轉軌、經濟轉型，各類矛盾處于易發、多發的敏感期，加上各種自然災害的影響和邊境地區復雜的社情民情，極易誘發各類突發事件。要確保突發事件應急管理措施的穩定性、連續性和高效性，邊境地區基層政府要認清當前應急管理工作形勢的復雜性和嚴峻性，系統長遠謀劃危機管理工作，建立有效的應急預案，以及專業應急隊伍、綜合應急隊伍和志愿應急隊伍。

其次，要加強對邊境地區群眾危機意識的宣傳教育。我們無法準確預測危機的種類和發生時間，但我們可以做好危機前的應急準備工作。自“非典”、汶川地震、新冠疫情以來，危機這根弦，人們繃得越來越緊，人們對安全的需求也越來越高。在新冠疫情期間，由于信息接收的路徑及傳播的廣度，也存在這樣一個現象，城市比農村、內地比邊境地區更加重視疫情防控。因此，要結合邊境實際情況，組織少數民族干部、聯防隊員、村組干部開展“雙語宣講”活動，通過案例宣講、線上短視頻、便民服務廳大屏、鄉村大喇叭等多種形式，加大對危機知識的教育宣傳，改變邊境地區群眾落后觀念，擴大應急救援知識的覆蓋面。

最后，要通過加強應急演練引起公眾的重視。應急演練既是提高應急隊伍應急救援能力最有效的手段，也是一種直觀、影響深刻的宣傳教育方式。要結合邊境傾向性危機種類，向各級組織下達一定的演練指標，將邊境群眾納入演練對象，讓邊境群眾親身參與，從根本上改變他們的思想，讓他們意識到，這不只是政府的事，更是和自身利益息息相關的大事。

3.2 完善邊境地區突發事件應急管理組織指揮體系

突發事件的應急處理是一項系統性工作，涉及很多職能部門，要形成統一、協調、高效、規范、穩定的突發事件應急處置機制，需要一個形式上的實體機構，加強對各處置救援力量的統一指揮，協調各職能部門的行動，通過對危機現狀的分析研判，做出最準確的判斷，拿出最合理的救援方案，以提高快速反應能力。此外，還需從實質上界定實體機構之間的責任，以及與不同實體機構之間的關系，形成高效的領導指揮體系。對領導指揮體系也要進行規范化管理，明確根據不同突發事件種類確定總指揮，在應急預案中確定具體負責部門及人員，根據危機事件的級別啟動應急響應級別，防止應急處置救援力量在處理突發事件時的無序與混亂。我國從中央到地方各級，應設立邊境地區突發事件管理的綜合應急部門，當突發事件發生時，確保人力、物力、財力資源得以迅速整合，及時投入突發事件現場。

需要特別強調的是，突發事件具有很強的地域性，尤其是在邊境地區。因此，突發事件發生時應堅持屬地管理的原則，鑒于應急處置救援力量涉及多個部門，在應急處置救援時應在地方黨委政府的統一領導下，根據突發事件的具體類型和性質，領導各相關職能部門建立由各應急處置負責人參加的突發事件應急處置小組，對各專業應急處置力量進行統一指揮，協調突發事件應對工作。由于邊境地區的特殊性，要特別注重加強軍地協調聯動機制建設，探索構建具有中國特色的軍地應急處置協同機制，切實提高邊境突發事件應急處置能力。

3.3 加強邊境地區突發事件應急處置力量體系建設

現階段，我國已初步建立起以國家綜合性消防救援隊伍為主力，以專業救援隊伍為協同，以軍隊應急救援力量為突擊，以社會力量為輔助的中國特色應急救援力量體系。在此基礎上，應急管理部統籌抓好各類救援力量建設，依托企業建成國家安全生產應急救援隊102支，輻射全國礦山、?；?、隧道施工等高危行業領域。建成工程搶險救援專業隊7 支，將2300 余支近5 萬余人的社會應急隊伍納入應急救援力量體系，規范社會應急力量發展[8]?？梢钥闯?，國家層面，在對突發事件應急處置力量建設過程中，以國家綜合性消防救援隊伍為主的處置自然災害、事故災難的應急救援力量已形成體系。在處置自然災害、事故災難等突發公共事件時，依托消防救援隊伍的體制、裝備優勢，形成主力救援力量；在處置暴力恐怖襲擊、群體性事件等社會安全事件時，要依托公安特警、武警等專業處置力量；在處置公共衛生等突發事件時，則要依托衛健部門的專業優勢。

邊境地區，在加強國家綜合性消防救援隊伍體系建設的同時，應統籌公共衛生、社會安全等應急處置力量體系建設，形成危機事件隊伍體系建設大格局。此外，加強政府、企業、民間組織之間制度化合作，不僅能夠激發公民參與的積極性和主動性，而且還能通過民間組織有效地整合社會力量。民眾在突發事件的應急處置救援中發揮著十分重要的作用，要不斷加強民間應急處置救援力量的建設。特別是我國廣大邊境地區，一方面，上述提到的各專業應急救援力量在大部分邊境地區尚不完備，民眾作為突發事件的親歷者，可以第一時間對突發事件進行自我處置與救援。另一方面，民眾具有地熟、人熟、情況熟等專業應急處置救援力量所不具備的優勢，可以在對突發事件的處置中發揮巨大作用。新冠疫情期間，云南邊境地區廣大群眾充分發揮勞動時間和地點與邊境巡邏地點高度契合的特點，在進行割膠勞作時也不忘邊境防控，對可疑人員做到第一時間發現、第一時間舉報，“守邊人”24 小時進行輪崗值守，在邊境建立起了一道道屏障，確保了邊境的安全和穩定。

3.4 加大邊境地區應急基礎設施建設力度

黨的二十大報告提出，要優化基礎設施布局、結構、功能和系統集成，強化經濟、重大基礎設施等安全保障體系建設，構建現代化基礎設施體系。邊境地區應急基礎設施建設不僅是國民經濟建設的重要組成部分，也是有效處置邊境地區突發事件的重要物質保障。隨著國家西部大開發等政策的實施，我國邊境地區的基礎設施建設取得了很大成就，但邊境地區集老、少、邊、山、窮為一體，總的來看，經濟基礎仍很薄弱，基礎設施與內地相比，仍然存在巨大差距，應急基礎設施的不完善很大程度制約了突發事件處置救援的效率。因此，要強化總體設計、規模布局，將邊境應急基礎設施建設納入經濟社會發展規劃，與開發開放、鄉村振興、平安建設、守邊固邊、興邊富民等統籌推進，推進公共服務和基礎設施軍警民統建共用[9]。

國家要進一步加大對邊境地區的財政支持力度，邊境地區要借助國家“一帶一路”倡議的實施等，不斷加大應急基礎設施建設力度。一是要優先暢通道路交通運輸渠道，加快沿邊高速公路建設進度，統籌謀劃邊境地區鐵路網絡布局，大力支持邊境地區機場建設，構建一體化交通網絡，提升交通通達水平。二是要加強物資儲備工作，應急物資是突發事件應急處置過程中所必需的保障性物資。應急物資保障水平的高低在很大程度上決定著突發事件應急工作開展的效率和效果。要加快建立區域性物資儲備倉庫，有效整合公共衛生、安全生產、防災減災、消防救援等各方面的應急資源，建立應急物資統一采購、供應、調配機制，提高物資存儲率與使用效率。

4 結語

黨的二十大報告指出，必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面、全過程，確保國家安全和社會穩定。邊境安全作為國家安全重要組成部分，基于邊境地區所處區位的敏感性和特殊性，加強邊境地區突發事件的應急處置救援工作研究尤為重要和迫切。我們要牢固樹立系統觀念，立足全局，著眼長遠，早謀劃，善布局，妥善應對邊境地區各種機遇和挑戰，及時應對和化解可能發生的各類災害事故，為邊境地區經濟社會發展、和諧穩定保駕護航。