《民法典》 第二百四十五條（征用） 評注

高 飛 賈懷愉

內容提要： 《民法典》 第二百四十五條系征用規范。 征用是單方行政行為， 旨在實現公共利益， 征用權的行使須以 “緊急需要” 為前置條件。 現行法關于征用人的表述極為混亂，司法實踐中對于征用人的認定更為復雜， 以致影響到對征用糾紛的正確處理。 被征用人為“組織、 個人”， 其應承擔相應的配合義務， 但享有原物返還請求權和補償請求權。 鑒于征用具有緊迫性， 征用程序較為簡單。 征用的對象是組織、 個人的不動產或者動產， 而生活必需品與公共設施、 文物應當免于征用。 根據《民法典》 第一百一十七條規定， 征用人應當對被征用人進行 “公平、 合理的補償”， 且實施征用后無論是否造成被征用財產毀損、滅失， 征用人均應當對被征用人予以補償。 被征用人對征用決定及征用補償決定不服的，可以提起行政訴訟， 其中被征用人應當對行政征用行為造成的損失提供證據加以證明。 當行使征用權的行政機關的行為導致被征用人無法舉證時， 則由該行政機關承擔舉證責任。

《中華人民共和國民法典》 （以下簡稱 《民法典》） 第二百四十五條規定： “因搶險救災、 疫情防控等緊急需要， 依照法律規定的權限和程序可以征用組織、 個人的不動產或者動產。 被征用的不動產或者動產使用后， 應當返還被征用人。 組織、 個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、 滅失的， 應當給予補償?！?/p>

一、 規范意旨

（一） 規范沿革

《民法典》 第二百四十五條為征用規范。 本條第一句規定了征用的條件、 被征用的主體與對象；第二句和第三句規定了被征用財產使用后的處理方式， 即被征用財產的返還與對被征用人的補償。本條沿襲《中華人民共和國物權法》 第四十四條的規定， 并作出兩處修改： 一是將征用事由“搶險、救災” 修改為 “搶險救災”， 并新增 “疫情防控” 作為征用事由， 以回應新型冠狀病毒感染疫情帶來的挑戰； 二是將征用相對人由 “單位” 調整為 “組織”， 擯棄了 “單位” 蘊含的與計劃經濟相適應的價值觀念， 順應了以組織作為民事主體構建基礎的社會發展趨勢， 同時強化了《民法典》 中民事主體的運行環境已經由計劃經濟轉向社會主義市場經濟的現實。①參見高飛： 《〈民法典〉 集體所有權立法的成功與不足》， 載 《河北法學》 2021年第4 期， 第8-9 頁。

（二） 規范性質

《民法典》 第二百四十五條第一句屬于授權性規范。 征用是行政機關行使行政權的行為， 而行政主體只能在法律規定職權范圍內行使行政權， “在涉及剝奪公民權利、 科以公民義務的時候， 必須要有法律的明確授權”。②周佑勇主編： 《行政法專論》， 中國人民大學出版社2010年版， 第81 頁。該規定賦予征用人享有相應的行政權力， 使其能夠依法構筑與被征用人之間的行政法律關系。 同時， 該規定為不完全法條， 其沒有明確規定違法征用的法律后果。 此種不完全法條只有與其他法條結合才能獲得確定的法律后果， 從而發揮出預期的規范功能。

《民法典》 第二百四十五條第二句和第三句屬于命令性規范， 其規范內容在于命令當事人為一定行為。 具體來說， 第二句規定征用人負有在使用被征用的財產后將該財產返還給被征用人的義務； 第三句規定被征用人因財產被征用而利益被剝奪或者因被征用的財產毀損、 滅失而遭受損害時， 征用人應當予以補償的義務。

長期以來， 我國法律沒有區分征收和征用， 并在法律法規中將兩者統一表述為 “征用”。 2004年3月14日， 第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的 《中華人民共和國憲法修正案》 第二十條對“征收” 和“征用” 作出了明確區分， 原因在于： “征收和征用既有共同之處， 又有不同之處。共同之處在于， 都是為了公共利益需要， 都要經過法定程序， 都要依法給予補償。 不同之處在于，征收主要是所有權的改變， 征用只是使用權的改變?！雹弁跽讎?《關于 〈中華人民共和國憲法修正案 （草案）〉 的說明——2004年3月8日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上》， 載 《中國人大》 2004年第6 期， 第19 頁?？梢?， 征用是將被征用財產轉移由征用人實際管領， 但財產所有權人并不因財產被征用而喪失所有權， 只是其對該財產擁有的所有權在事實上和規范上受到限制。 同時， 在行使征用權的前置條件“緊急情況” 喪失時， 作為征用人的行政機關通常不再具有占有、 使用被征用財產的正當性。 此時， 所有權人及用益物權人有權請求征用人返還原物， 并給予公平、 合理的補償。 至于依據租賃合同占有被征用財產的承租人， 亦有權請求征用人返還原物， 但其所遭受的損害原則上應當根據其和出租人簽訂的租賃合同予以救濟。

（三） 規范正當化事由

征用系單方行政行為。④參見楊代雄主編： 《袖珍民法典評注》， 中國民主法制出版社2022年版， 第221 頁。緊急需要時， 國家為了社會公共利益的目的需要動用一切人力、 物力進行緊急救助， 于此情形之下， 法律限制了組織和個人的財產所有權。⑤參見王利明主編： 《中國民法典評注·物權編》 （上）， 人民法院出版社2021年版， 第185 頁。行政機關行使征用權無須取得被征用人同意， 國家有使用被征用財產的需求時即能夠依據職權直接使用。⑥參見中國物權法研究課題組： 《中國物權法草案建議稿附理由》 （第二版）， 社會科學文獻出版社2007年版， 第170 頁。由于征用是對物權的重要限制， 會對物權的行使構成妨害， 造成被征用人的損失， 故在緊急需要的狀態消除后， 被征用人有權獲得相應補償。 可見， 征用制度不僅以行政權的行使為重點， 而且與物權制度緊密相關。 盡管作為行政權力的征用權與作為民事權利的財產權的運行規律不同， 但“在捍衛和保障私權或民事權利的背景下， 行政法與民法之間， 或者說公法與私法之間， 卻非對立， 而是一種相得益彰、 協同融合的關系”，⑦楊寅、 羅文廷： 《我國城市不動產登記制度的行政法分析》， 載 《法學評論》 2018年第1 期， 第66 頁。而且公法與私法均尊重、 肯認組織和個人對被征用財產享有物權。

征用在使國家有權合法直接使用被征用財產的同時， 也限制了權利人對被征用財產的現實支配。 由于限制被征用人的財產權須有正當事由， 故征用權行使的前置條件為 “緊急需要”， 而判定何為“緊急需要” 則可參考《中華人民共和國突發事件應對法》 （以下簡稱《突發事件應對法》） 的規定。 《突發事件應對法》 是緊急狀態的基本法， 應當作為征用制度的綱領性依據。⑧參見何曉魯： 《我國突發事件應對中行政征用制度探究》， 載《大連理工大學學報（社會科學版）》 2020年第6 期， 第100 頁?！睹穹ǖ洹?第二百四十五條僅從民事法角度對征用制度作出了原則性規定， 沒有明確規定征用的主體、 補償主體、 征用程序等內容， 這些只能留待其他法律、 行政法規及地方立法來補充和細化。

二、 征用的前置條件： 緊急需要

《突發事件應對法》 構建了應急管理制度的基本框架， 將突發事件分為自然災害、 事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。 因突發事件可能存在嚴重社會危害性、 引起緊急需要， 故國家必須盡快采取有效措施加以應對， 其中一個重要方面就是明確規定“緊急需要” 是行政機關啟動征用程序的前置條件。 是否具備“緊急需要” 這一前置條件， 是判斷行政機關應當適用征用程序還是征收程序的界分標準。 為了實現公共利益， 如不屬于“緊急需要” 情形， 行政機關固然仍可依法對不動產或者動產予以征收， 但不得征用不動產或者動產。

北京等20 多個省 （區、 市） 制定了突發事件應對條例或 《突發事件應對法》 實施辦法， 以對突發事件應對活動進行規范， 提高處置突發事件的效能。 《民法典》 第二百四十五條第一句對作為征用之前置條件的“緊急需要” 進行了列舉。 具體來說， 突發事件主要包括以下類型：

（一） 搶險救災

搶險救災是啟動征用的一種情形， 其既可以由自然災害引起， 也可以由事故災害引起。 有關搶險救災的規定散見于相關法律和行政法規之中。

1. 自然災害

自然災害包含水災、 旱災、 火災、 地震災害等。 基于上述自然災害啟動征用的條件分別規定于《中華人民共和國防洪法》 （以下簡稱 《防洪法》） 第四十五條第一款、 《中華人民共和國防汛條例》（以下簡稱《防汛條例》） 第三十二條第一款、 《中華人民共和國抗旱條例》 （以下簡稱《抗旱條例》）第四十七條、 《草原防火條例》 第三十二條第一款、 《森林防火條例》 第三十八條第二款、 《破壞性地震應急條例》 第二十五條等。⑨其中， 《中華人民共和國防洪法》 第四十五條和 《中華人民共和國防汛條例》 第三十二條沒有采用 “征用” 的表述， 而是規定 “調用” 物資、 設備、 交通運輸工具和人力。 但是， 從上述條文的內容來看， 這些均屬關于征用的規定。這些法律和行政法規均規定因相應的自然災害而處于 “緊急” 情形方可啟動征用。

2. 事故災害

事故多發生于生產和工作中。 當前， 對于能夠啟動征用的事故災害主要規定于《生產安全事故應急條例》 第十八條第一款第四項和第二十六條。 根據該條例規定， 發生生產安全事故后存在“應急救援” 需求時， 才能啟動征用。

（二） 疫情防控

新型冠狀病毒感染疫情發生后， 為依法防控疫情， 在總結疫情防控有關工作經驗基礎上， 《民法典》 明確規定“疫情防控” 屬于可以啟動征用的緊急需要。

“疫情防控” 屬于 《突發事件應對法》 中規定的公共衛生事件。 為了有效預防、 及時控制和消除傳染病等突發公共衛生事件帶來的危害， 《中華人民共和國傳染病防治法》 （以下簡稱《傳染病防治法》） 第四十五條第一款將傳染病暴發、 流行作為啟動征用的前置條件。 而且， 《突發公共衛生事件應急條例》 第二條、 《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》 第十六條至第十八條、 《〈中華人民共和國傳染病防治法〉 規定管理的傳染病診斷標準》、 《國家突發公共衛生事件應急預案》 等對突發公共衛生事件的分級與傳染病的類型等作出了具體規定。 這些規定對于實踐中認定防控的疫情是否符合征用的前置條件（即緊急需要情形） 均具有指導意義。

（三） “等” 緊急需要

盡管“搶險救災” “疫情防控” 屬于能夠啟動征用的“緊急需要”， 但因“等” 既可以表示列舉未盡， 也可以表述列舉后煞尾，⑩參見中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編： 《現代漢語詞典》 （第7 版）， 商務印書館2016年版， 第275 頁。故 “緊急需要” 的范圍在本條中尚不明確， 有必要對此作出進一步的闡釋。 實踐中一般認為， 本條規定的“緊急需要”， “應是一種突發性的、 非常狀態下的需要， 也是一種事關公共利益保護的需要”。?最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組主編： 《中華人民共和國民法典物權編理解與適用》， 人民法院出版社2020年版， 第234 頁。因此， 不能將本條規定的“緊急需要” 限于“搶險救災” 和“疫情防控” 兩種類型， 在其他“緊急需要” 達到與搶險救災、 疫情防控相同的公共利益需求程度時，?參見謝鴻飛： 《〈民法典〉 中的 “國家”》， 載 《法學評論》 2020年第5 期， 第12 頁。也可以啟動征用。 在現行法中， 社會安全事件和國防需求與 “搶險救災” “疫情防控” 情形引起的“緊急需要” 最為相似， 應當可以構成征用的前置條件。

1. 社會安全事件

作為突發事件的社會安全事件， 一般由社會原因引起， 其發生常常出于人為的主觀故意， 其擴大也常常緣于人為處置不當以及社會復雜因素的互相聯系， 集中表現為人類社會內部關系的緊張和對抗。 根據 《國家突發公共事件總體應急預案》 的規定， 社會安全事件 “主要包括恐怖襲擊事件，經濟安全事件和涉外突發事件等”。 《中華人民共和國人民警察法》 （以下簡稱《人民警察法》） 第十三條第二款、 《中華人民共和國人民武裝警察法》 （以下簡稱《人民武裝警察法》） 第二十五條、 《中華人民共和國戒嚴法》 （以下簡稱《戒嚴法》） 第十七條第一款、 《中華人民共和國反恐怖主義法》 （以下簡稱《反恐怖主義法》） 第七十八條第一款等對社會安全事件啟動征用的“緊急需要” 情形作出了明確的規定。

2. 國防需求

“國防是國家生存與發展的安全保障”，?《中華人民共和國國防法》 第三條第一款。是典型的公共利益。 《中華人民共和國國防動員法》（以下簡稱 《國防動員法》） 第五十四條第一款規定， “國家決定實施國防動員后， 儲備物資無法及時滿足動員需要的”， 可以依法對民用資源進行征用； 《中華人民共和國國家情報法》 （以下簡稱《國家情報法》） 第十七條第二款規定， “國家情報工作機構工作人員根據工作需要”， 可以實施征用。 盡管上述法律條文沒有明確 “征用” 以緊急狀態為前置條件， 但結合這兩部法律的內容觀之，“實施國防動員” “情報工作人員的工作需要” 本身就蘊含著“緊急需要” 的因素， 故基于國防需求的征用同樣是以“緊急需要” 為前提。

三、 征用人及其類型

《民法典》 第二百四十五條并未對征用人作出具體規定， 有關征用人的規定散見于各單行法。通過梳理現行法律法規可以發現， 征用人呈現多元并存態勢， 但法律表述極為混亂， 包括“有關人民政府及其部門” “縣級以上人民政府” “應對指揮機構” “有關人民政府” 等。?參見宋宗宇、 李南樞： 《重大公共衛生事件中政府應急征用的法制構造——兼評我國 〈突發事件應對法〉 第12 條》， 載 《廣東社會科學》 2022年第2 期， 第252 頁。對征用人的法律規定不一、 表述指向不明， 容易導致管理失序， 從而影響征用的效能。?參見薛峰、 張婷婷、 李靜怡、 徐志文： 《疫情防控應急征用的法律風險與合法性規制》， 載 《法律適用》 2020年第6 期， 第80 頁。

（一） 人民政府及其部門

由于征用是一種行政行為， 行使征用權的應當為行政機關， 故我國現行法規定的征用人主要是“人民政府及其部門”。 《突發事件應對法》 第十二條、 《傳染病防治法》 第四十五條、 《草原防火條例》 第三十二條第一款、 《森林防火條例》 第三十八條第二款、 《生產安全事故應急條例》 第十八條第一款、 《國防動員法》 第五十四條第一款等均規定人民政府及其部門為征用人。 此外， 《戒嚴法》第十七條第一款既授權縣級以上人民政府為征用人， 又授權了執行戒嚴任務的人民警察、 人民武裝警察、 人民解放軍的現場指揮員為征用人； 《自然災害救助條例》 第十五條也授權縣級以上地方人民政府或者人民政府的自然災害救助應急綜合協調機構為征用人。 可見， 明文規定“人民政府及其部門” 為征用人是我國現行法律法規的主流做法。

（二） 臨時指揮機構

臨時指揮機構是為應對緊急情況而組建的臨時機構。 當前， 也有法律法規規定此種臨時指揮機構為征用人。 例如， 《防洪法》 第四十五條第一款規定防汛指揮機構為征用人； 《抗旱條例》 第四十七條規定防汛抗旱指揮機構為征用人； 《破壞性地震應急條例》 第二十五條授權抗震救災指揮部為征用人。 對于臨時指揮機構是否具備征用人的資格， 理論上和實踐中均存在不同的認識。 鑒于《中華人民共和國行政訴訟法》 （以下簡稱 《行政訴訟法》） 第二條第二款明確規定法律、 法規、 規章授權的組織可以作為行政訴訟的被告， 而 《突發事件應對法》 第八條第二款又授權應急指揮機構組織、 協調、 指揮突發事件應對工作， 故在實踐中最高人民法院認為防汛抗旱指揮機構是依法設立的行政機關， 具有獨立承擔法律責任的能力， 可以作為被告應訴。?參見臧震： 《防汛抗旱指揮機構具有被告主體資格》， 載 《人民司法》 2022年第20 期， 第95 頁。需要強調的是， 在這種情況下，臨時指揮機構往往在事實上成為常設機構， 行使征用權是法律賦予其享有的一種職權。

（三） 其他征用人

部分執行任務的公職人員依法亦可成為征用人。 例如， 《人民警察法》 第十三條規定的 “公安機關的人民警察”、 《人民武裝警察法》 第二十五條規定的人民武裝警察部隊的“現場指揮員”、 《國家情報法》 第十七條第二款規定的“國家情報工作機構工作人員” 等均可以為征用人， 在符合法定條件時可以行使征用權。

此外， 《反恐怖主義法》 第七十八條第一款規定“公安機關、 國家安全機關、 中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊” 具有征用人資格， 可以依法行使征用權。

在司法實踐中， 有法院認為“公路養護事業中心” 為征用人， 與其產生的征用糾紛可以通過民事訴訟加以解決；?參見 “大興安嶺地區加漠公路養護事業中心、 大興安嶺開元物流運輸有限公司財產損害賠償糾紛案”， 黑龍江省大興安嶺地區中級人民法院 （2022） 黑27 民終54 號民事判決書。還可能發生征用人和征用執行人分離的情況， 以致被征用人不知向誰主張賠償。?參見 “武漢市洪山區防汛抗旱指揮部、 涂某容案”， 湖北省武漢市中級人民法院 （2019） 鄂01 行終327 號二審行政判決書。這種情形反映我國有關征用人的立法規定極為復雜， 存在一些缺陷， 以致影響到司法實踐對征用糾紛的妥善處理。

四、 被征用人： 組織、 個人

《民法典》 第二百四十五條規定征用的相對人即被征用人為“組織、 個人”， 未采用總則編中將民事主體分為“自然人” “法人” “非法人組織” 的分類法， 且與我國《憲法》 第十三條規定的作為“合法的私有財產” 擁有者的 “公民” 的表達不一致。 張新寶教授認為， “‘任何組織或者個人’ 的內涵是指所有法學范疇內、 作為抽象的義務主體而具有周延性的法律主體； 在外延上既包括民事主體制度下的 ‘法人’ ‘非法人組織’ ‘自然人’， 也包括民事主體概念以外的其他組織體”。?張新寶： 《我國 〈民法典〉 中的 “任何組織或者個人” 文義分析》， 載 《中國法律評論》 2022年第4 期， 第37 頁。由此可知， 被征用人的范圍極其寬泛， 被征用人具有權利能力、 能夠在征用對象上構建合法的支配秩序即可。

（一） 現行法律法規中的被征用人規范現狀

1. 明確規定被征用人的法律法規

在我國， 不少法律法規對被征用人作出了明確規定， 但這些規定的表述并未完全遵循 《民法典》 的表達方式， 而是源于立法先后順序以及部門立法表達的慣性。 例如， 《人民警察法》 第十三條第二款規定 “機關、 團體、 企業事業組織和個人” 為被征用人； 《人民武裝警察法》 第二十五條規定的被征用人是“個人和組織”； 《戒嚴法》 第十七條規定的被征用人是“國家機關、 企業事業組織、 社會團體以及公民個人”； 《反恐怖主義法》 第七十八條第一款和《草原防火條例》 第三十二條第二款規定的被征用人是“單位和個人”； 《國防動員法》 第五十五條第一款規定的被征用人是“任何組織和個人”； 《國家情報法》 第十七條第二款規定的被征用人是“有關機關、 組織和個人”； 《破壞性地震應急條例》 第二十五條規定 “其他部門” 也能成為被征用人。 盡管上述法律法規對于被征用人的表述存在不同， 但均可以被納入“組織、 個人” 的范疇， 在實踐中不會因此而發生爭議。

不過， 部分法律法規沒有對被征用人作出明確規定， 只是明確一定區域內的財產可以被征用。例如， 《防洪法》 第四十五條第一款規定防汛指揮機構“在其管轄范圍內” 可以征用財產； 《傳染病防治法》 第四十五條第一款規定“國務院有權在全國范圍或者跨省、 自治區、 直轄市范圍內， 縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內” 征用財產； 《防汛條例》 第三十二條第一款規定防汛指揮部在 “管轄范圍內” 可以征用財產； 《抗旱條例》 第四十七條規定有關地方人民政府防汛抗旱指揮機構 “有權在其管轄范圍內” 征用財產； 《自然災害救助條例》 第十五條規定 “縣級以上地方人民政府或者人民政府的自然災害救助應急綜合協調機構可以在本行政區域內” 征用財產。 對被征用財產所處空間區域的限定可以理解為是對被征用人范圍的另一種界定模式， 即在該空間區域范圍內的“組織、 個人” 均可以為被征用人。

2. 未規定被征用人的法律法規

部分法律法規雖然明確規定出現某種“緊急需要” 時可以采用征用措施予以應對， 但其卻沒有對被征用人的范圍作出明確規定。 例如， 《森林防火條例》 《生產安全事故應急條例》 等均未對被征用人的類型加以規定， 且沒有明確被征用財產所處的空間區域。 這種情形只能結合實施征用的具體情形來確定具體的被征用人。

（二） 被征用人權利

緊急需要為征用人行使征用權的前置要件， 但被征用人并不因財產被征用而喪失對該財產享有的權利。 當“緊急需要” 的前置條件不復存在時， 征用人將喪失占有被征用財產的正當性， 基于所有權的彈力性， 被征用人有權請求征用人返還原物。 由于征用限制了被征用人行使財產權， 從而造成了被征用人的損失， 故被征用人有權請求征用人予以補償。 被征用人享有的補償請求權是行政機關負擔的公法上的補償義務， 因而該補償請求權屬于公法上的權利。

（三） 被征用人的義務

征用是一種“即時強制” 的行政措施， 無須獲得被征用人的同意。 而且， 基于行政行為的公定力， 征用決定一經作出， 將推定該行為合法， 從而產生約束被征用人的效力， 即便被征用人依法申請救濟， 也不停止征用的執行。 因此， 行政機關征用被征用人的財產的， 被征用人應當服從征用決定， 配合行政機關依法采取的措施。

關于被征用人在征用過程中應當承擔哪些義務， 《民法典》 第二百四十五條未以明文形式作出規定， 但有關征用實施的單行法律、 行政法規和相關地方立法卻明確了被征用人須承擔配合義務。例如， 《突發事件應對法》 第六十六條規定： “單位或者個人違反本法規定， 不服從所在地人民政府及其有關部門發布的決定、 命令或者不配合其依法采取的措施， 構成違反治安管理行為的， 由公安機關依法給予處罰?！?在戰時拒絕配合征用的， 甚至會觸犯刑法， 從而依 《中華人民共和國刑法》第三百八十一條構成“戰時拒絕軍事征收、 征用罪”， 被科以“三年以下有期徒刑或者拘役”。 部分地方法規也重申了被征用人的配合義務， 并強化了征用人強制征用的權限， 如《廣東省突發事件應對條例》 第三十七條第一款規定， “被征用的單位或者個人拒不執行應急處置征用令的， 征用執行人員在情況緊迫并且沒有其他替代方式時可以強制征用”。 被征用人配合征用人的義務的具體內容在法律法規中較為含糊， 為了給被征用人按照征用決定書的要求履行相應義務明確方向， 部分地方立法對被征用人的配合義務進行了細化， 以保證征用人能夠及時取得被征用財產。

在實踐中， 被征用人的配合義務一般包括： （1） 交付義務。 如 《太原市應對突發事件應急征用物資、 場所辦法》 第十五條前句規定， “被應急征用單位或者個人收到應急征用決定書后， 應當立即配合征用單位將被征用的物資按時送達指定地點或者清理被征用場所， 并辦理交接手續”。（2） 配備必要人員的義務。 如 《杭州市應對突發事件應急征用實施辦法》 第十四條第一款規定，“被征用單位或者個人收到應急征用決定書或者緊急征用通知后， 應當立即配合征用實施單位將被征用的物資按時送達指定地點或者清理被征用場所， 并配備必要的操作人員、 后勤保障人員”。 這是由于壓力容器 （含氣瓶）、 壓力管道、 起重機械等特種設備需要有專業的操作人員， 如征用時僅征用設備而未要求被征用人提供必備的操作人員， 則征用人需要另行尋找專業人員， 從而增加信息搜尋成本， 反而不利于緊急狀態的消弭。 （3） 報告義務。 如《杭州市應對突發事件應急征用實施辦法》 第十條第二款規定， “因有關物資、 場所報廢、 轉讓等原因， 導致權屬單位或者個人所屬該類物資、 場所數量不能達到應急征用目錄所列數量的， 權屬單位或者個人應當在報廢、 轉讓等事項發生后的15日內， 持有效證明向建立該目錄的市、 區、 縣 （市） 人民政府或者其指定的部門報告”。應急管理部等部門印發的 《“十四五” 應急物資保障規劃》 要求提升應急物資實物儲備能力與產能保障能力， 設定目錄可以及時確定應急物資儲備規模， 科以被征用人報告義務有利于行政機關及時把握應急物資情況， 從容應對緊急狀態。

從征用的具體情形來看， 被征用人應當承擔的配合義務的內容不限于上述內容， 只要有助于實現征用目的， 被征用人均應當以其被征用財產配合征用人落實應急措施。

五、 征用程序： 法律規定的權限和程序

征用與征收一樣， 均涉及如何平衡公共利益與私人利益的亙古難題。 在一定條件下， 將價值判斷問題轉換為程序問題來處理， 有助于打破利益衡平時面臨的僵局。 而且， 程序能夠從初始的高度不確定狀態， 形成一種高度確定化且程序參加者難以抵制的結果， 從而發揮出限制行政機關的裁量權以維持法的穩定性的功能。?參見季衛東： 《法律程序的意義》 （增訂版）， 中國法制出版社2012年版， 第17 頁。因此， 《民法典》 第二百四十五條第一句規定征用應當“依照法律規定的權限和程序” 進行。 然而， 行政機關行使征用權具體應當遵循何種程序， 該規定語焉不詳。 鑒于征用具有緊迫性， 不能要求行政機關適用“政府采購” 等私法工具從容取得應急所需物資， 且在公法上設定煩瑣冗雜的征用啟動程序也將增加征用人取得被征用財產的時間成本， 因此， 現行法律法規并未明確設置繁復的征用啟動程序， 如《人民武裝警察法》 第二十五條規定 “經現場指揮員出示人民武裝警察證件”， 便能夠行使征用權。 對征用程序作出較詳細規定的是《國防動員法》， 該法第五十五條規定了如下程序： 其一， 由需要使用民用資源的中國人民解放軍現役部隊和預備役部隊、 中國人民武裝警察部隊、 民兵組織提出征用需求； 其二， 由縣級以上地方人民政府統一組織征用； 其三， 縣級以上地方人民政府應當對被征用的民用資源予以登記， 并向被征用人出具憑證。 基于征用是在緊急狀態下實施的， 以致大多數法律法規均未明確規定征用程序。

征用程序雖然較為簡單， 但作為行政行為同樣應當受到正當程序的約束。 “正當程序的本質是對權力的限制， 即當行政機關作出一個對行政相對人不利的行政行為時， 正當程序要求行政機關必須遵循最低限度的程序正義底線?！?章劍生： 《現代行政法總論》 （第2 版）， 法律出版社2019年版， 第220 頁。因此， 行政機關行使征用權時不能以“事急從權” 為名而背離法治精神， 其即時取得被征用財產與保障被征用人利益在實施征用時要得到同等對待。

六、 征用的對象： 組織、 個人的不動產或者動產

（一） 作為征用對象的不動產或者動產

《民法典》 第二百四十五條第一句規定征用對象為 “組織、 個人的不動產或者動產”。 該規定是否將國有財產排除在征用對象之外， 在學界存在一定的爭議。 《中華人民共和國立法法》 第十一條第七項規定， “對非國有財產的征收、 征用” 只能制定法律， 似乎表明征用對象不包括國有財產。有學者指出， “國有財產的利益主體并非完全一致的， 國有企業、 國有事業單位和國家機關在民法視野下均被塑造為不同的法人， 享有不同的權益”。?孫憲忠、 朱廣新主編： 《民法典評注·物權編》 （1）， 中國法制出版社2020年版， 第345 頁。因此， 我國大多數法律法規在規定征用對象時未對國有財產與非國有財產加以區分。

征用時應結合征用目的來確定征用對象， 征用與應對緊急需要相悖的征用對象， 缺乏正當性基礎。 依據征用目的界定征用對象在現行法律制度中已成通例。 如 《防洪法》 第四十五條第一款、《抗旱條例》 第四十七條、 《草原防火條例》 第三十二條、 《森林防火條例》 第三十八條第二款均規定 “物資、 設備、 交通運輸工具” 等動產為征用對象； 《破壞性地震應急條例》 第二十五條規定“交通運輸工具” 為征用對象； 《生產安全事故應急條例》 第十八條第一款規定征用對象為 “應急資源”； 《自然災害救助條例》 第十五條規定征用對象為“物資、 設備、 交通運輸工具和場地”； 等等。

無論是不動產還是動產， 作為征用對象必然存在于一定的空間。 由于不同的行政機關的管轄范圍不同， 故行政機關的征用權行使區域會受到該行政機關管轄范圍的約束。 一般來說， 在實施征用的行政機關管轄范圍內的不動產和動產， 都可以成為征用對象。 《突發事件應對法》 《傳染病防治法》 等規定了征用人進行征用的空間范圍， 即國務院有權在全國范圍內實施征用， 縣級以上地方人民政府有權于所在轄區實施征用。 可見， 行政機關無權在其轄區外行使征用權， 否則會干涉到其他地區的行政機關的職權行使。 如果在應對緊急需要時需要利用異地物資， 應當通過提請政府間協商加以解決。 不過， 對于本行政區域內的過境物資， 行政機關有權依法予以征用。 當然， 在應對突發事件過程中， 本地物資異地使用、 多個地區集中物資馳援一方， 也是一種常見現象， 對于此種過境物資一般不得征用， 以免對應對突發事件的整體部署造成消極后果。

（二） 征用對象的限制

1. 生活必需品與公共設施不是征用對象

征用是為了滿足更多人的緊急需要， 不可避免會對被征用人的財產權施加一定的限制。 但是，征用必須保障被征用人的基本生存權并維護其人格尊嚴， 國家緊急權利的行使不能影響公民的基本人權實現， 也不應缺少必要的人文關懷， 這就決定了征用不能導致公民生命權與健康權處于危險境地， 如公民用于確保居住權益的房屋和維持生存的食物等物品不能成為征用對象。?參見王學輝、 劉海宇： 《我國征用 “法秩序結構” 的框架構設》， 載 《法學評論》 2022年第6 期， 第20 頁。

通過梳理現行法發現， 除《國防動員法》 第五十六條?《中華人民共和國國防動員法》 第五十六條規定： “下列民用資源免予征用： （一） 個人和家庭生活必需的物品和居住場所；（二） 托兒所、 幼兒園和孤兒院、 養老院、 殘疾人康復機構、 救助站等社會福利機構保障兒童、 老人、 殘疾人和救助對象生活必需的物品和居住場所； （三） 法律、 行政法規規定免予征用的其他民用資源?！泵鞔_列舉了免予征用的財產范圍外， 其他法律法規均未規定不得征用的財產類型。 有地方立法對不得征用的財產給予了必要關注， 如《武漢市應對突發事件應急征用和補償實施辦法》 第十六條?《武漢市應對突發事件應急征用和補償實施辦法》 第十六條規定： “擬征用物資、 場所具有下列情形之一的， 不予征用或者中止實施征用： （一） 功能、 質量、 規格等不能滿足應急處置緊急需要的； （二） 已經被其他行政機關征用或者采購、 用于應急處置需要的； （三） 擬征用物資、 場所的所有權人或者用益物權人正在用于自救的； （四） 法律、 法規規定不可以征用的?！睂Α安挥枵饔没蛘咧兄箤嵤┱饔谩?的財產作出了明確規定。 這一立法例較先進， 宜作為各地制定應急征用規范的參考。

2. 作為文物的動產、 不動產原則上不得被征用

不可移動的文物是人類文明的重要載體， 其具有不可再生性。?參見唐張、 胡方、 梁馨文： 《文物保護檢察公益訴訟的困境與完善路徑》， 載 《中國檢察官》 2022年第19 期， 第65 頁。不可移動文物保護工作的綜合性極強， 涉及文物管理、 城市規劃管理、 文化旅游等領域， 呈現出多部門多重管理并存的現象?！吨腥A人民共和國文物保護法》 第二十六條規定， 使用不可移動文物時， 不得改變文物原狀， 不得損毀、 改建、 添建或者拆除不可移動文物。 然而， 據此能否將不可移動文物排除在征用對象之外，在實踐中仍然存在爭議。?例如， 鄭州第二砂輪廠舊址入選第八批全國重點文物保護單位名單， 而鄭州市曾下發通知稱， 為做好冬季疫情防治工作，欲將部分廠房建成醫學觀察點。 由于 《中華人民共和國文物保護法》 《中華人民共和國文物保護法實施條例》 均未能預見劃入保護范圍的文物也可能成為征用對象， 從而出現為保護第二砂輪廠舊址， 需要靠行政系統內部的協調即 “國家文物局向下級單位作出指示” 來解決這一爭議的情形。 參見馬紀朝： 《在重點文物鄭州二砂建 “方艙” 計劃被叫停， 居民確認已停工》， 第一財經網： https://www.yicai.com/news/101592403.html, 2023年6月15日訪問。盡管 《傳染病防治法》 未限制被征用 “房屋” 的類型， 但考慮到不可移動文物的獨特文化價值， 應當限制行政機關征用不可移動文物的行為。 當然， 對文物的保護不限于不可移動的文物， 即便該文物為動產， 原則上也應當被排除在征用對象之外。

七、 征用補償

征用是為了實現公共利益， 但其對被征用人享有的財產權構成限制， 應當為此對被征用人作出補償。 因為實施征用的前置要件為緊急狀態， 為滿足效率性需求， 征用人無法在征用時與被征用人就使用被征用財產協商補償數額， 所以， 如何對被征用人進行補償， 需要結合相關法律制度進行整體理解。

（一） 征用補償原則

征用僅發生被征用人喪失不動產或動產的使用權利， 被征用的財產的所有權不發生變動。 因此， 被征用的不動產或者動產使用后， 應當返還給被征用人。 同時， 鑒于征用作為國家強制取得權利人的財產使用權的行為， 顯然會造成作為權利人的組織、 個人的損失， 這就要求征用人必須對被征用人予以補償， 故征用條款與補償條款構成 “唇齒條款”， 二者須臾不可分離， 這是法治國家之通識。?參見韓大元、 屠振宇： 《憲法學財產征收征用制度》， 載 《中國法律年鑒》 2005年第1 期， 第813 頁。

《民法典》 第二百四十五條僅對征用人對被征用人應承擔的補償義務作出了原則規定， 但具體的補償標準則付之闕如。 其他法律法規也較少對征用補償標準作出明確規定。 但是， 根據 《民法典》 第一百一十七條規定， 征用人應當對被征用人進行“公平、 合理的補償”。 據此， 有學者認為，在征用情形下， 一方面， 應當明確公平補償原則， 即明確按照使用被征用財產的市場價值進行補償； 另一方面， 在補償原則上堅持補償實際損失原則， 即以補償實際損失為主、 補償間接損失為例外的原則。?參見前引?， 孫憲忠、 朱廣新主編書， 第347 頁。這種理解可供各地征用補償實踐參考。

（二） 征用補償標準

現行法律法規未明確征用補償的具體標準， 而實踐中又存在相關制度供給需求， 故我國一些地方立法以上位法為指導規定了征用補償標準。 依據《民法典》 第二百四十五條第三句， 實施征用后無論是否造成被征用財產毀損、 滅失， 均應當對被征用人予以補償。 該規定表明限制被征用人行使財產權本身就是一種需要補償的損失。 《人民警察法》 第十三條第二款、 《突發事件應對法》 第十二條和《傳染病防治法》 第四十五條第二款有關征用補償觀念的規定與《民法典》 第二百四十五條第三句基本一致。 然而， 部分地方立法選擇性忽視“被征用” 即須補償被征用人的制度精神， 而明確只對被征用財產 “毀損、 滅失” 承擔補償義務。 如 《太原市應對突發事件應急征用物資、 場所辦法》 第十九條規定， “被征用的物資、 場所受到毀損的， 在政府委托有資質的評估機構評估的基礎上給予合理補償”。 該辦法還對承擔上述補償義務的具體條件和程序等作出了具體規定， 但這些規定不包括使用被征用財產而未造成該財產毀損、 滅失時應當給予被征用人補償的情形。

另外， 一些地方制定了有關征用補償問題的專門地方法規或地方政府規章。 如《廣東省突發事件應急補償管理暫行辦法》 規定了合法合理補償、 補償直接損失和補償實際損失等原則， 并明確了補償方式和標準、 補償程序、 資金管理和監督檢查等內容。 上海市、 安徽省、 云南省、 山西省太原市、 吉林省四平市、 江蘇省常州市、 江蘇省南京市、 浙江省杭州市、 廣東省惠州市、 廣東省江門市等共計10 個地區也針對突發事件的應急補償機制制定了專門規范，?參見張雨田： 《疫情防控中的應急征用補償制度及其完善進路》， 載 《行政法學研究》 2021年第5 期， 第148 頁。這些規定為各地征用補償實踐提供了規范依據。 其中， 在補償金額確定方面， 采取市場評估的方法， 結合市場租賃價格評估的做法較為合理。 《武漢市應對突發事件應急征用和補償實施辦法》 第二十二條規定， 對于征用的 “賓館、 場館等場所” 采市場租賃價格補償， 但未明確規定其他可返還的動產的補償價格。 比較而言，《廣東省突發事件應急補償管理暫行辦法》 的表達較為科學， 其第八條規定 “參照本行政區域同類資產的市場租賃價格” 對被征用人予以補償， 該規定中“同類資產” 的概念表達較為周延， 既可以涵蓋賓館、 場所這一類不動產， 也可以涵蓋其他動產。

八、 舉證責任

根據 《行政訴訟法》 第十二條第五款， 對征用決定及征用補償決定不服的， 可以提起行政訴訟。 關于適格主體， 有法院認為適格的訴訟主體為被征用的不動產或者動產的所有權人， 如被征用的不動產或者動產上負擔有租賃合同， 承租人并非適格訴訟主體。?參見 “陳某與政和縣人民政府行政通知行為案”， 福建省龍巖市中級人民法院 （2016） 閩08 行初10 號行政裁定書。也有法院認為承租人與實施征用的行政行為之間具有利害關系， 屬于適格原告。?參見 “延吉市千年磁化乳鴿廠與延吉高新技術產業開發區管理委員會曹某賓征用土地補償費糾紛案”， 吉林省高級人民法院（2018） 吉民申2658 號再審審查民事裁定書。根據《行政訴訟法》 第三十八條， 在行政賠償、補償的案件中， 被征用人應當對行政征用行為造成的損失提供證據加以證明。 當行使征用權的行政機關的行為導致被征用人無法舉證時， 則由該行政機關承擔舉證責任。