物權登記錯誤行政賠償裁判規則爭議問題之再認識

戚建剛 蘭皓翔

內容提要： 需要受害人窮盡其他法律救濟途徑才能判令行政機關承擔因登記錯誤致損賠償責任的司法實踐于法無據； 物權登記錯誤行政賠償與民事賠償或者刑事附帶民事賠償等救濟途徑具有同等獨立法律價值， 人民法院應當根據當事人訴請依法裁判； 司法實踐和司法規范將以房屋登記為代表的物權登記行政賠償歸責原則確立為過錯歸責原則缺少法律依據。 確立結果歸責原則理據在于： 具有法律規范依據， 更加符合《國家賠償法》 《民法典》立法宗旨； 與國家賠償責任構成要件相匹配； 結果歸責原則并不要求物權登記機構承擔絕對責任。 將登記錯誤行政賠償責任作為一種補充責任涉嫌違反《行政訴訟法》 和《國家賠償法》 規定， 也會造成新的不公平。 根據物權交易民事侵權人與登記機構（工作人員） 是否具有實施故意侵權意思聯絡為標準， 登記錯誤行政賠償責任可以分為份額責任和連帶責任。

長久以來， 對于人民法院應當如何適用法律規范來判令行政機關承擔物權登記錯誤的行政賠償責任， 一直是一個存在較大爭議的問題。 此類爭議， 早期主要集中在物權登記錯誤究竟是違法民事行為還是違法行政行為， 物權登記錯誤到底有哪些類型， 物權登記錯誤究竟應適用民事侵權賠償規則還是國家賠償規則等問題上。①參見姚輝： 《不動產登記機構的賠償責任》， 載 《法學》 2009年第5 期， 第40-45 頁； 李明發： 《論不動產登記錯誤的法律救濟——以房產登記為重心》， 載 《法律科學 （西北政法學院學報）》 2005年第6 期， 第66-71 頁； 梁慧星編： 《中國民法典草案建議稿附理由》 （物權編）， 法律出版社2004年版， 第45 頁等。隨著《中華人民共和國物權法》 《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》 《不動產登記暫行條例》 等法律規范和司法解釋的實施， 以及人民法院裁判了一系列以房屋登記錯誤為代表的物權登記錯誤案件， 此問題的爭議焦點轉移到物權登記錯誤行政賠償與其他法律救濟途徑之關系， 根據什么原則確定行政機關賠償責任， 如何確定以及分配行政機關的賠償責任等問題上。②參見最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組主編： 《中華人民共和國民法典物權編理解與適用》 （上）， 人民法院出版社2020年版， 第118-126 頁； 王榮珍： 《我國不動產登記機構賠償責任的司法困境與立法反思》， 載 《政法論壇》 2019年第4期， 第106-118 頁； 楊立新： 《論不動產錯誤登記損害賠償責任的性質》， 載 《當代法學》 2010年第1 期， 第4-12 頁。個中原因既有現有法律規定過于原則， 甚至存在空缺的問題， 也有物權登記錯誤本身就是極為復雜的問題。 鑒于物權登記是我國社會生活中相當重要且普遍的活動， 人民法院應當如何適用裁判規則來審理此類案件， 既關系到社會公眾的切身利益， 也涉及如何實現法治統一的問題。 在《中華人民共和國民法典》 （以下簡稱《民法典》） 深入實施以及《中華人民共和國不動產登記法》③2018年9月7日， 十三屆全國人大常委會公布立法規劃 （共116 件）， 《中華人民共和國不動產登記法》 位于第一類項目：條件比較成熟、 任期內擬提請審議的法律草案。納入立法議事日程背景下， 更有必要從學理上精準解析上述爭議問題。

一、 實現登記錯誤行政賠償責任無須窮盡其他法律救濟途徑

從實踐來考察， 物權登記錯誤通常由多種原因造成， 屬于典型的混合侵權現象。 諸如： 物權交易雙方當事人惡意串通、 故意提供虛假登記材料， 或者其中一方當事人因疏忽大意或者實施欺詐行為， 沒有提供真實登記材料， 登記機構未盡合理審慎職責而導致登記錯誤； 物權交易一方當事人與登記機構工作人員惡意串通導致登記錯誤； 等等。 從法益角度而言， 由于作為違法行政行為的物權登記錯誤侵犯了他人（主要是物權真實權利人） 財產權， 因而屬于國家賠償法所規定的行政賠償范圍。 然而， 在混合侵權中， 由于登記機構未依法盡到合理審慎職責僅僅是導致登記錯誤的必要條件， 而非充分條件， 物權交易當事人的民事欺詐甚至刑事詐騙往往與登記機構未盡合理審慎職責共同作用， 從而導致登記錯誤。 從法律救濟途徑而言， 真實權利受到侵害的主體既可以提起民事訴訟要求實施民事侵權的物權交易當事人承擔民事賠償責任， 也可以提起行政賠償訴訟要求登記機構承擔行政賠償責任， 有時還可以要求檢察院提起刑事附帶民事訴訟來主張權利。 從實踐來分析， 真實權利受到侵害的主體出于最大限度維護自身權利考量， 往往以行政機關為被告一并提起行政賠償之訴。④參見孟強： 《論不動產登記機構登記錯誤的賠償責任——兼評 〈不動產登記暫行條例 （征求意見稿）〉 相關規定》， 載 《政治與法律》 2014年第12 期， 第22 頁。于是， 問題隨之產生： 行政賠償責任的實現是否需要窮盡其他法律救濟途徑？

（一） 司法實踐中一種流行做法之考察

司法實踐中一種比較流行的做法是： 行政賠償僅僅是一種最終救濟途徑， 只有當受害人無法通過民事訴訟， 甚至刑事附帶民事訴訟等救濟途徑獲得賠償時， 受害人才能訴請行政賠償。⑤參見吳行： 《房地產錯誤登記行政案件中的賠償責任》， 載 《人民司法》 2009年第24 期， 第103-104 頁。武漢市洪山區人民法院 （2018） 鄂0111 行初73 號行政判決書顯示： 原告張某與第三人彭某于2018年1月經某房產中介機構推薦就案涉房屋簽訂了一份買賣合同， 并在被告洪山區不動產登記機關處辦理了房產轉移登記手續， 原告張某獲得了案涉房屋不動產權證。 然而， 原告張某欲入住時卻發現案涉房屋早已被第三人王某所占據。 原告經過調查發現， 早在2002年被告就已經給王某頒發了案涉房屋不動產登記證。 但被告卻于2015年11月就案涉房屋又給第三人彭某頒發了不動產權登記證。 而彭某是在2015年10月從第三人曾某購得案涉房屋， 第三人曾某則于2013年從被告獲得案涉房屋不動產權證。 后來被告與原告分別報警， 公安機關介入， 以涉嫌刑事詐騙罪對第三人曾某立案調查。 在此案中， 被告行政機關在同一房屋上給不同行政相對人頒發了兩個不動產權證， 即第三人王某和原告張某。 由于第三人王某早在2002年就取得案涉房屋不動產權證， 而原告張某于2018年1月才取得案涉房屋不動產權證， 因而被告給張某頒發不動產權證無疑屬于違法行為。 于是問題就此產生： 原告張某已經支付給第三人彭某近140 萬元購房款， 并且因向被告申請案涉房屋轉移登記花費了各類稅費近5 萬元， 實際損失接近150 萬元。 張某該如何尋求法律救濟？ 在此案中， 因第三人彭某失聯， 曾某在他案中被人民法院依法判決金融詐騙罪已經處于服刑狀態， 出于最大限度維護自身權利考慮， 張某于2018年6月以某區不動產登記機關為被告提起行政撤銷之訴并附帶要求被告承擔行政賠償責任。 洪山區人民法院經審理依法撤銷了被告給原告張某頒發的不動產登記證書， 但對于原告主張的行政賠償請求卻不予支持。 法院認為， 由于公安機關已經對洪山區不動產登記機關的報案立案偵查， 刑事案件尚未處理； 張某與彭某的案涉房屋買賣行為系民事糾紛， 張某是否可以通過民事訴訟追回其損失， 無法確定； 由此， 張某要求國家賠償的數額也無法確定， 故不支持張某的行政賠償請求。 張某不服該行政判決， 向武漢市中級人民法院提起上訴。 2021年5月7日， 武漢市中級人民法院作出 （2021） 鄂01 行終291 號行政判決， 依法駁回上訴人張某訴訟請求， 維持原判。 此案經二審、 歷時3年， 張某分文未獲賠， 且至今聯系不上第三人彭某， 公安機關對曾某涉嫌詐騙罪偵查也沒有進展。 在此案中， 一審和二審法院明顯受到行政賠償責任的實現應當窮盡其他法律救濟途徑觀念的影響。 根據調研， 我國許多地方人民法院從事行政審判的法官都受到這種理念的影響或者支配， 只不過表現形式不同而已。 比如， 有的地方人民法院法官會對原告進行釋明， 要求原告先提起民事訴訟或者申請仲裁， 對于已經立案的行政案件則裁定中止， 民事或者仲裁案件審理完畢后再審理行政案件。

（二） 登記錯誤行政賠償責任具有獨立法律價值

筆者認為， 需要受害人窮盡其他法律救濟途徑之后才能要求行政機關承擔因登記錯誤致損賠償責任的做法于法無據。 我國尚未有一部法律從一般意義上規定相對人應當窮盡其他法律救濟途徑之后才能訴請行政賠償， 也沒有就物權登記錯誤致損行政賠償專門規定受害人應當先窮盡其他法律救濟途徑。 同時， 這種做法有違《民法典》 立法精神。 《民法典》 第二百二十二條第二款規定： “因登記錯誤， 造成他人損害的， 登記機構應當承擔賠償責任。 登記機構賠償后， 可以向造成登記錯誤的人追償?！?根據文義解釋， 立法者使用 “應當” 一詞表明， 登記機構登記錯誤給他人造成損害必須賠償， 承擔賠償責任是登記機構法定義務， 登記機構不能逃避， 人民法院也不能“幫助” 登記機構逃避。 登記機構賠償后， 可以向造成登記錯誤的人追償。 這里的 “造成登記錯誤的人”， 如果從狹義上來理解， 僅指登記機構內部從事具體登記工作的人。 他們因進行虛假登記， 損毀、 偽造不動產登記簿， 擅自修改登記事項或者濫用其他職權， 玩忽職守而導致登記錯誤。 對于登記機構內部工作人員， 登記機構在對外承擔了行政賠償責任之后有權向他們追償。 但如果從廣義上來理解， 這里的“人” 也可以包括物權登記交易中因過失或者故意提供虛假或者不完整登記材料的當事人。 他們雖然不屬于登記機構內部工作人員， 但他們的違法行為也是造成登記錯誤的原因， 登記機構在承擔了行政賠償責任之后也有權向他們追償。 對于到底從狹義還是從廣義上來理解“造成登記錯誤的人”，學者或許會有不同觀點， 立法者也沒有予以明確。 然而， 從《民法典》 以保障民事主體合法權益作為主導價值目標，⑥參見最高人民法院民法典貫徹實施工作小組領導小組主編： 《中華人民共和國民法典總則編理解與適用》 （上）， 人民法院出版社2020年版， 第9-11 頁。并且物權登記機構行政賠償有國家賠償金作為保障的現實， 從廣義上來理解“造成登記錯誤的人” 或許更加符合 《民法典》 原意。 從司法實踐來分析， 人民法院的一些判決也是從廣義上來理解造成 “登記錯誤的人”。 比如， 在最高人民法院 （2002） 行終字第6 號 “中國銀行江西分行訴南昌市房管局違法辦理抵押登記案” 行政賠償判決書中， 法院認為南昌市房管局承擔行政賠償責任后， 有權就其承擔的數額向天龍公司行使追償權。 在該案中， 天龍公司就屬于向被告南昌市房管局申請辦理抵押登記的主體， 它與被告之間沒有隸屬關系， 不是被告內部工作人員。 由此， 從《民法典》 原意來分析， 行政機關因登記錯誤給他人造成損害必須承擔賠償責任， 這是行政機關的一項義務， 行政賠償完全獨立于民事訴訟或者刑事附帶民事訴訟等救濟途徑。

此外， 從三種救濟途徑屬性分析， 它們之間也不存在孰先孰后問題。 從學理而言， 這三種損害賠償救濟途徑的賠償范圍、 歸責原則、 法律依據、 證據規則、 承擔責任方式等方面都存在較大差異。 比如， 就功能而言， 它們之間不能相互代替。 行政賠償救濟途徑的一項基本功能是監督行政機關依法行政， 對行政權力進行監督和制約， 而這一功能是民事賠償救濟途徑和刑事附帶民事賠償救濟途徑所不具有的。 因為在后兩種救濟途徑中， 人民法院并不對行政行為合法性進行審查， 也不判斷行政機關是否承擔損害賠償責任。 如果人民法院要求受害人窮盡民事賠償或者刑事附帶民事賠償等其他救濟途徑之后再主張行政賠償救濟， 那么這背后所隱藏的邏輯就是行政賠償救濟途徑是一種附屬救濟途徑。 如果循此邏輯， 則將難以實現行政賠償救濟制度監督行政機關依法行政的功能， 這顯然違反了立法者設立該項制度的宗旨。 綜合這些分析， 筆者認為， 在因物權登記錯誤引發的糾紛中， 受害人到底選擇哪一種救濟方式來維護自身合法權益， 完全是法律賦予受害人的選擇權。 如果受害人選擇以行政賠償訴訟方式來維護自身合法權益， 人民法院就應當依據《中華人民共和國國家賠償法》 （以下簡稱《國家賠償法》）、 《中華人民共和國行政訴訟法》 （以下簡稱《行政訴訟法》） 的有關規定依法審判。 至于行政機關承擔賠償責任之后， 如何追究造成登記錯誤的人的法律責任， 這與受害人沒有關系， 人民法院不能因目前相關銜接制度不健全， 而“不敢” 裁判。⑦從現有制度來分析， 登記機關追究內部工作人員責任的制度比較健全， 但如何追究外部責任人法律責任， 則存在程序難題，因為立法者對此尚未作出明確規定， 有學者認為， 可以通過民事訴訟途徑實現。 參見張紅： 《行政賠償責任與民事賠償責任之關系及其處理》， 載 《政法論壇》 2009年第2 期， 第180 頁。

二、 應當以結果歸責原則來確定登記錯誤行政賠償責任

一般意義上的歸責原則是據以確定行為人承擔法律責任的根據或標準。 行政賠償歸責原則是指， 國家行政機關及其工作人員在行使職權過程中侵犯公民、 法人或其他組織的合法權益并造成損害， 法律上確定國家承擔賠償責任所依據的標準。 學界對物權登記錯誤行政賠償歸責原則似乎不會存在爭議， 因為物權登記錯誤行政賠償屬于國家賠償的一種類型， 國家賠償歸責原則自然適用于物權登記錯誤行政賠償。 而很早以來學界就已對國家賠償歸責原則有共識性結論——即違法歸責原則。⑧參見楊解君、 才鳳敏： 《不動產物權登記中的混合侵權及其責任——公私法的雙重視野》， 載 《江蘇社會科學》 2010年第3期， 第133 頁。然而， 實際情況并非如此。

（一） 登記錯誤行政賠償歸責原則的司法實踐與規范之反思

第一， 司法解釋所確立的歸責原則與《國家賠償法》 所規定的歸責原則似乎并不一致。 最高人民法院于2010年11月5日發布了 《關于審理房屋登記案件若干問題的規定》， 其第十二條規定：“申請人提供虛假材料辦理房屋登記， 給原告造成損害， 房屋登記機構未盡合理審慎職責的， 應當根據其過錯程度及其在損害發生中所起作用承擔相應的賠償責任?！?根據文義解釋， 房屋登記機構因未盡合理審慎職責給原告造成損害的， 應當根據其過錯程度以及該過錯在損害中發生作用來承擔賠償責任。 這實質上確立了房屋登記錯誤行政賠償適用過錯歸責原則。⑨參見前引②， 楊立新文， 第5 頁。雖然房屋登記不完全等同于物權登記， 但前者無疑屬于最普遍的物權登記類型， 司法解釋規定過錯歸責原則無疑對物權登記錯誤行政賠償適用何種歸責原則具有巨大示范意義。⑩有學者則認為物權登記錯誤致損的歸責原則就是過錯歸責原則。 參見前引②， 楊立新文， 第10 頁。然而， 這項司法解釋是否違反《國家賠償法》第二條規定的違法歸責原則， 不無疑問。 2010年4月， 全國人大常委會修改了《國家賠償法》 第二條所規定的違法歸責原則。 根據行政法學界主流觀點， 修改之后的《國家賠償法》 所規定的歸責原則變得復雜和多元， 確立了違法歸責原則和結果歸責原則等多元歸責原則。?參見姜明安主編： 《行政法與行政訴訟法》 （第七版）， 北京大學出版社、 高等教育出版社2019年版， 第568 頁。于是， 人們不禁要問，作為一種國家賠償類型的物權登記錯誤行政賠償到底適用《國家賠償法》 所規定的違法歸責原則和結果歸責原則， 還是司法解釋所規定的過錯歸責原則？ 從司法實踐來分析， 一些地方人民法院在審理涉及房屋登記錯誤行政賠償案件時， 通常依據該司法解釋第十二條所規定的過錯歸責原則。 比如， 在北京市第三中級人民法院 （2020） 京03 行賠終84 號行政賠償判決書中， 法院在援引該司法解釋第十二條之后認為： 第××7 號房屋所有權證被確認違法主要是由于北京市住建委在辦理該涉案房屋權屬轉移登記時， 未對房屋權屬證書材料進行審核， 在案外人徐某已持有涉案房屋的房屋所有權證前提下， 再次頒發房屋所有權證書， 北京市住建委存在重大過錯， 應當承擔賠償責任。 那么司法實踐和司法解釋是否違反了《國家賠償法》？ 這值得人們深思。

第二， 司法解釋所確立的過錯歸責原則具體含義似乎并不明確。 司法解釋將房屋登記錯誤致損歸責原則確立為過錯歸責， 到底為何意？ 它與民事侵權責任法中的過錯歸責原則是否為同一意思？從字面來理解， 它們似乎具有相同含義， 但實則不然。 從民事侵權責任法學理而言， 過錯歸責原則是侵權責任中最基本和最主要的歸責原則。 民法學主流觀點認為《民法典》 第一千一百六十五條第一款就是對過錯歸責原則的法律表達， 在民法學理上， 過錯歸責原則具有相對確定的內涵和意義。?參見最高人民法院民法典貫徹實施工作小組領導小組主編： 《中華人民共和國民法典侵權責任編理解與適用》 （上）， 人民法院出版社2020年版， 第23-25 頁。過錯是指侵權人在實施侵權行為時對于損害后果的主觀心理狀態， 包括故意和過失， 故意又分為直接故意和間接故意， 過失則包括疏忽和懈怠。 過錯歸責原則要求將過錯作為侵權責任構成的必備條件和價值判斷標準。 過錯歸責原則的意義在于： 一是體現了正義道德觀念要求， 確認個人就自己的過錯行為所導致損害， 應負賠償責任， 乃正義要求。 二是它被認為能夠有機協調 “個人自由” 和“社會安全” 兩個最基本的社會價值， 因而個人如果已盡其注意的， 即能免負侵權責任， 則自由不受限制。 人人盡其注意的， 一般損害也可避免， 社會安全足以維護。 三是體現了人的尊嚴， 個人基于自由意思決定從事某種行為而造成損害的， 因其有過失， 法律予以制裁， 足以表現對個人尊嚴的尊重。 那么， 民事侵權責任法上關于過錯歸責原則的基本原理是否可以解釋房屋登記錯誤致損行政賠償過錯歸責原則？ 對此不無疑問。 理由在于： 一是前者主要適用對象是自然人， 過錯主要是自然人的一種主觀心理狀態， 而后者適用對象是登記機構， 但登記機構的錯誤登記不是一個人的行為，登記過程中存在大量分工， 如登記材料審查、 錄入、 打印、 詢問交易當事人等， 并且內部登記程序一般不公開， 如果以自然人的主觀過錯來解釋登記機構過錯， 則存在巨大困難。 二是前者強調“過錯” 作為判斷侵權行為是否成立的必備和最終要件。 “使人負損害賠償的， 不是因為有損害， 而是因為有過失?！?王澤鑒： 《民法學說與判例研究》 （第三冊）， 中國政法大學出版社1997年版， 第144-145 頁。然而， 從 《國家賠償法》 規定來分析， “過錯” 并不是判定行政機關是否需要承擔賠償責任的構成要件之一。 具體到房屋登記錯誤致損行政賠償責任構成要件， 過錯并不是判定登記機構是否要承擔賠償責任的必備要件。 三是前者所指“過錯” 強調對責任人道德上的非難性或者譴責性， 因為責任人存在故意或者放任損害結果發生的主觀意圖， 但無過錯則無責任。 這樣一種“過錯” 其實根植于個人主義和自然法思潮影響下的體現個人自由和尊嚴的道德觀念。 而后者所指“過錯”， 主要是公務過錯， 并不以某種道德觀念為基礎， 而是以公共負擔平等理論為基礎。?參見江必新： 《國家賠償與民事侵權賠償關系之再認識——兼論國家賠償中侵權責任法的適用》， 載 《法制與社會發展》2013年第1 期， 第128 頁。它并不以登記機構工作人員主觀認知為標準， 而是將工作人員平均水平作為標準進行客觀判斷，?參見[日] 宇賀克也： 《國家補償法》， 肖軍譯， 中國政法大學出版社2014年版， 第66 頁。并且它不是一個抽象恒定標準， 而是根據公務性質和實際情況發生變化。 所謂“平均水平” 則只能交由人民法院在個案中判定。 由此， 不能簡單地以民事侵權法上的過錯歸責原則來解釋房屋登記錯誤致損行政賠償過錯歸責原則。

以上兩方面分析說明， 司法解釋將房屋登記錯誤致損行政賠償歸責原則確立為過錯歸責， 似乎缺乏法律依據， 并且這里的“過錯歸責” 的具體含義也不是很確定， 但在司法實踐中， 人民法院卻依據該原則來判定登記機構是否應當承擔賠償責任。

（二） 以結果歸責原則作為登記錯誤行政賠償歸責原則的理據

所謂結果歸責原則， 也稱為無過錯歸責原則， 是指無須考慮物權登記機構是否有過錯， 只要其錯誤登記產生了特定損害結果， 國家就要承擔賠償責任。 以結果歸責原則作為登記錯誤致損行政賠償歸責原則的理據在于如下四方面。

第一， 具有法律規范依據。 《國家賠償法》 第二條明確規定： “國家機關和國家機關工作人員行使職權， 有本法規定的侵犯公民、 法人和其他組織合法權益的情形， 造成損害的， 受害人有依照本法取得國家賠償的權利?！?這一規定表明， 只要國家機關及其工作人員履行職權侵害了 《國家賠償法》 所保護的合法權益的情形， 國家就應當承擔賠償責任。 而物權無疑屬于該法所保護的財產權范圍。 具體到物權登記機構的行政賠償責任， 物權登記機構是否存在過錯根本就不是認定其是否要承擔賠償責任的標準。?有學者將 “過錯” 作為國家賠償責任的法外構成要件， 間接證明了 “過錯” 并不是認定物權登記機構是否應當承擔國家賠償責任的要件。 參見蔣成旭： 《認真對待過錯： 再論國家賠償的過錯歸責》， 載 《浙江學刊》 2021年第3 期， 第98 頁。相反， 履行職權過程中出現登記錯誤造成損害， 才是判斷其承擔賠償責任的標準。 《國家賠償法》 這一關于國家賠償不以過錯為標準， 而以損害結果為標準的規定與《民法典》第二百二十二條第二款“因登記錯誤， 造成他人損害的， 登記機構應當承擔賠償責任” 的立法精神相一致。 依據 《民法典》 該款規定， 登記錯誤致損， 應當承擔賠償責任， 其實是結果歸責的表述，即不問登記機構主觀過錯， 只要發生登記錯誤致損的客觀結果就應當承擔賠償責任。?參見前引?， 最高人民法院民法典貫徹實施工作小組領導小組主編書， 第124-125 頁。由此可見，登記錯誤行政賠償適用結果歸責原則具有直接的法律依據。 需要指出的是， 登記錯誤行政賠償適用結果歸責原則與一般意義上行政賠償適用違法歸責原則其實并不矛盾。?即 《國家賠償法》 第三條第五項： 行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯人身權情形之一的， 受害人有取得賠償的權利： 造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。一方面， 從原則而言， 登記錯誤造成損害與登記機構違法行使職權互為表里關系。 只要出現登記錯誤造成損害結果， 就推定登記機構違法行使職權。 對此， 最新修改的 《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》 （以下簡稱《行政賠償司法解釋》） 第一條， 對《國家賠償法》 第三條和第四條所規定的“其他違法行為” 的解釋就充分證明“損害” 與“違法” 之間互為表里關系。 該司法解釋第一條第二項規定行政機關及其工作人員在履行行政職責過程中作出的不產生法律效果， 但事實上損害公民、 法人或者其他組織人身權、 財產權等合法權益的行為被視為違法行為。 另一方面， 從解釋學而言， 由于《民法典》 的法律效力在整個國家法律體系中居于基礎性和統領性地位， 《民法典》 第二百二十二條第二款確立的物權登記錯誤致損適用結果歸責原則優于《國家賠償法》 第三條第五項規定的一般意義上行政賠償適用違法歸責原則。

第二， 更加契合《國家賠償法》 《民法典》 立法宗旨。 《國家賠償法》 第一條將保障公民、 法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利， 促進國家機關依法行使職權作為該法的立法宗旨。 《民法典》 第一條則將保護民事主體的合法權益作為該法的首要宗旨。 物權無疑屬于人們最重要的財產權利， 有效保護人們所享有物權不因行政機關登記錯誤致損是這兩部法律的共同目的。 此外， 《國家賠償法》 還規定通過保障人們獲得國家賠償權利來促進行政機關依法行政。 從常理來判斷， 相對于過錯歸責原則， 結果歸責原則無疑更能夠有效保護物權真實權利人合法權利， 因為真實權利人只要舉證其物權受到損害事實， 物權登記機構就應當承擔賠償責任， 而無須證明物權登記機構是否存在過錯——不論是主觀過錯還是公務過錯。 這當然也更能促進物權登記機構依法審慎履行職權， 因為結果歸責原則沒有賦予物權登記機構更多抗辯理由。

第三， 與國家賠償責任構成要件相匹配。 國家賠償責任構成要件是指國家承擔賠償責任所應具備的前提條件。 國家賠償責任構成要件與歸責原則雖然存在區別， 但也存在密切聯系， 兩者相輔相成， 缺一不可。 歸責原則是責任構成要件的基礎和前提， 而責任構成要件是歸責原則的具體體現，旨在實現歸責原則功能和價值。?參見王利明： 《侵權行為法歸責原則研究》， 中國政法大學出版社1991年版， 第354 頁。根據我國行政法學通說， 國家賠償責任構成要件為侵權行為主體、執行職務行為、 損害事實和因果關系。?參見前引?， 姜明安主編書， 第569-573 頁。結果歸責原則所要求的物權登記機構因登記錯誤致損就應當承擔賠償責任， 其實就是賠償責任構成要件具體化： 侵權行為主體是作為行政機關的物權登記機構； 登記錯誤表現為登記機構執行職務違法； 損害事實則是給物權真實權利人的財產權造成損失；因果關系則是登記錯誤與權利人損害之間存在必然聯系。 相反， 過錯歸責原則與國家賠償責任構成要件不相兼容。

第四， 結果歸責原則并不要求物權登記機構承擔絕對責任。 結果歸責原則強調的是不以物權登記機構的過錯為承擔責任要件， 絕非說物權登記機構錯誤登記致損沒有過錯， 也絕非強調物權登記機構無過錯也要承擔賠償責任。 適用結果歸責原則的主要目的是從訴訟角度考慮， 應當減輕受害人一方舉證責任， 即免除受害人證明物權登記機構存在過錯的舉證責任， 使受害人更容易獲得救濟。更為重要的是， 物權登記機構可以主張法定的不承擔責任或者減輕責任的事由。 比如， 《國家賠償法》 第五條規定 “因公民、 法人和其他組織自己的行為致使損害發生的”。 如果物權登記機構能夠向人民法院舉證證明物權登記錯誤致損完全由物權交易民事主體自己的行為造成， 那么人民法院就應當判決免除或者減輕其承擔賠償責任。

三、 登記錯誤行政賠償責任是一種份額責任或連帶責任

鑒于物權登記錯誤致損原因具有多重性， 如何確定登記機構行政賠償責任無疑又是一個存在爭議的問題。

（一） 對補充責任說之反思

前述一些地方人民法院要求受害人窮盡民事賠償或者刑事附帶民事賠償等救濟途徑后才能訴請行政賠償救濟途徑的觀念或者做法， 其實隱含著行政賠償責任是一種補充賠償責任的意思——受害人先通過民事賠償或者刑事附帶民事賠償等方式尋求救濟， 當民事侵權人不足以賠償受害人損失時， 不足部分由登記機構賠償。 將登記錯誤行政賠償責任作為一種補充責任在司法實踐中也比較流行。 在江西省高級人民法院 （2001） 贛行初字第01 號行政賠償判決書中， 法院認為： 鑒于顏某某已無償還貸款的能力， 被告（南昌市房產管理局） 應對因違法辦理抵押登記造成原告信托公司抵押權不能實現的部分依法承擔補充賠償責任。 據此， 雖然江西省高級人民法院認為被告南昌市房產管理局應當對自己違法辦理抵押貸款登記給信托公司造成損害承擔行政賠償責任， 但這種行政賠償責任僅僅是一種補充賠償責任， 如果原告信托公司通過民事或者刑事手段追回了損失， 那么被告就無需承擔行政賠償責任。 我們認為， 補充責任似乎違反了《行政訴訟法》 和《國家賠償法》 的立法宗旨， 也將造成新的不公平。 理由在于： 一是無形之中限制了受害人選擇訴訟的權利?參見前引⑧， 楊解君、 才鳳敏文， 第134 頁。。 單獨或者一并提起行政賠償訴訟是《行政訴訟法》 和《國家賠償法》 授予物權交易受害人的一項訴權， 受害人有權選擇提起訴訟或者放棄訴訟， 也有權選擇提起行政賠償訴訟或者民事訴訟。 然而， 補充責任實質上給受害人提前安排了提起不同類型訴訟的先后順序， 致使受害人選擇訴訟權利受到限制。 二是導致登記機構的賠償責任不確定， 使違法行政行為的后果缺乏預期性。 如果受害人已經從民事侵權主體處獲得足額賠償， 補充責任有可能讓登記機構逃避行政賠償， 補充責任也有可能讓登記機構承擔過重的賠償， 如果民事侵權主體無力賠償， 登記機構將賠償民事侵權主體應當承擔的賠償份額。三是因救濟程序銜接不暢導致受害人無法獲得行政賠償。 受害人通過民事或者刑事途徑尋求救濟往往要經歷1～2年， 甚至更長時間， 這些救濟途徑結束時， 極有可能超過了行政賠償訴訟時效， 這對受害人而言極不公平。

由此， 我們應當完全摒棄補充責任。 鑒于物權登記錯誤致損通常屬于混合共同侵權， 以民事侵權人與登記機構（工作人員） 是否具有實施故意侵權的意思聯絡為標準， 登記錯誤行政賠償責任可以分為份額責任和連帶責任。

（二） 份額責任之法理與實現

第一， 份額責任之法理分析。 份額責任是民事侵權責任法上的一個概念。 它是指無意思聯絡的數個侵權主體由于各自的行為與損害后果之間存在客觀聯系， 造成同一損害后果， 從而要求它們分擔相應比例賠償責任。 《民法典》 第一千一百七十二條、 《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》 第三條第二款等都對之作出規定。 具體到物權登記錯誤致損中的份額責任， 是指登記機構與物權交易當事人或者第三人（簡稱“物權交易民事主體”） 分別實施侵權行為，導致登記錯誤致真實權利人財產權受損， 根據各自對損害后果的作用大小或者原因力比例來確定相應賠償責任。 其中， 物權登記機構所承擔份額就屬于行政賠償責任。 如果人民法院經過審查發現造成登記錯誤致損的原因完全在登記機構一方， 那么登記機構將承擔全部責任。 份額責任以登記機構和物權交易民事主體分別實施相互獨立侵權行為為前提。 所謂 “相互獨立”， 意指登記機構工作人員與物權交易民事主體之間沒有意思聯絡， 沒有共同侵權故意。 份額責任以造成同一損害后果和每一個侵權行為都符合獨立侵權責任構成要件為條件。 所謂“同一損害后果”， 意指造成同一真實權利人財產權受到損害。 從因果關系來分析， 登記機構與物權交易民事主體分別實施的侵權行為共同作用導致真實權利人的財產權受到損害， 各自的侵權行為都沒有因為對方侵權行為的作用而中斷其與真實權利人所受損害結果之間的聯系。 所謂每一個侵權行為都符合獨立侵權責任構成要件， 是指登記機構錯誤登記致損符合法定的國家賠償構成要件和歸責原則要求， 物權交易民事主體違法行為導致登記錯誤致損， 也符合民法上侵權責任法定構成要件。 這兩類侵權行為間接結合在一起發生同一損害后果。 需要指出的是， 產生物權登記錯誤致損份額責任的侵權行為不同于《民法典》 第一千一百七十一條規定的疊加的共同侵權行為。 后者是指二人以上沒有意思聯絡， 但其行為相互結合造成他人人身或者財產損害， 且每個人的侵權行為都足以造成全部損害的侵權行為。 雖然它們都屬于沒有意思聯絡的侵權行為， 但前者強調登記機構的行為與物權交易民事主體的行為間接結合共同作用導致錯誤登記致損后果， 而后者強調每一個侵權行為都足以造成全部損害后果。 所謂“足以” 并不是指每一個侵權行為都實際上造成了全部損害， 而是指即使沒有其他侵權行為的共同作用， 單個侵權行為也完全可以造成該損害后果。?參見前引?， 最高人民法院民法典貫徹實施工作小組領導小組主編書， 第79-80 頁。對于前者適用份額責任， 而對于后者則適用連帶責任。

第二， 確定登記機構賠償份額之具體方法。 如何確定登記機構賠償份額， 學界存在較大爭議。?參見劉保玉： 《不動產登記機構錯誤登記賠償責任的性質與形態》， 載 《中國法學》 2012年第2 期， 第158-161 頁。一種觀點是交由審理案件法官自由裁量，?參見前引⑧， 楊解君、 才鳳敏文， 第134 頁。一種觀點是根據登記機構過錯程度來確定賠償份額。 比如，在北京市平谷區人民法院 （2019） 京0117 行賠初51 號行政賠償判決書中， 法院認為， 2012年2月， 在徐某仍持有涉案房屋的房屋所有權證的情況下， 被告北京市住建委再次對馬某某、 劉某某頒發涉案房屋所有權證書， 又未盡到審慎審查義務， 存在重大過錯， 就被告應承擔賠償責任比例， 應根據被告過錯程度來確定。 筆者認為交由法官自由裁量的觀點不符合 《民法典》 《國家賠償法》 等法律規范的立法精神， 而應根據登記機構過錯程度來確定其賠償份額。 雖然有《關于審理房屋登記案件若干問題的規定》 第十二條的規范依據， 但該規定其實是以“過錯” 作為要求登記機構承擔賠償責任的依據； 如果登記機構沒有過錯， 則無須承擔賠償責任——即使已經造成損害后果。 這就與結果歸責原則相矛盾， 也與國家賠償責任構成要件不相兼容。 更為重要的是， 如何判斷登記機構存在 “過錯” 是異常棘手的問題。 從司法實踐來分析， 法院原則上以結果——出現登記錯誤致損后果， 來反推登記機構存在過錯。 依筆者之見， 根據 《民法典》 《國家賠償法》 的規定， 由于登記錯誤致損的行政賠償應當遵循結果歸責原則， 確定登記機構賠償份額應以“原因力”?原因力是侵權責任法上的一個概念， 指違法行為或其他因素對于損害結果發生或擴大所發揮的作用力。作為主要標準更為科學。 這正如有學者指出的， 原因力是客觀的， 而過錯是主觀心態， 原因力理論更能客觀地確定當事人的責任份額。?參見[美] H.L.A.哈特、 托尼·奧諾爾： 《法律中的因果關系》， 張紹謙、 孫戰國譯， 中國政法大學出版社2005年版， 前言第29 頁。從學理而言， 原因力的衡量依據是不同原因對損害后果所起作用。 其中， 造成損害結果的決定性因素為主要原因， 非決定性因素為次要原因。 主要原因通常又稱直接原因， 次要原因又稱間接原因。 比較原因力的一般原則是： 主要或者直接原因的作用力大于次要或者間接原因的作用力。 具體到物權登記， 人民法院需要查明導致登記錯誤致損的原因力有哪些， 并比較不同原因力大小， 根據登記機構在造成錯誤登記致損中的原因力比例酌定其賠償份額。 從學理而言， 在上海市黃浦區人民法院（2008） 黃行賠初字第107 號行政賠償判決書的“郁某訴上海市住房保障和房屋管理局房地產登記糾紛案” 中， 法院就以 “原因力” 標準來確定各方主體賠償責任。 法院認為， 根據該案查明事實， 造成原告郁某經濟損失的原因具有多重性。 其一， 第三人王某以非法占有為目的虛構事實、 詐騙他人財物， 系造成原告損失的主要原因； 其二， 被告工作人員袁某某在履行職務過程中， 未依法正確履行職責， 濫用職權違法辦理產權轉移登記， 是造成原告損失的原因之一； 其三， 第三人倪某向王某提供蔡某的身份證件， 陪同王某冒充夫妻關系辦理買賣交易手續， 也是造成原告損害結果發生的原因之一； 其四， 原告郁某在購買房屋之前， 未實地查看房屋， 詳細了解房屋狀況， 其自身對交易安全怠于關注亦系造成損害后果發生的原因之一。 綜上， 多因一果的刑事責任、 行政責任和民事責任并存情況， 造成了原告損害結果發生。 法院根據違法具體行政行為在損害結果中原因力比例酌定被告應當承擔行政賠償責任。 以“原因力” 標準作為確定行政賠償份額責任雖然在物權登記行政領域尚未有明確規范依據， 但在公安行政領域卻有規范依據。 《最高人民法院關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》 （法釋 〔2001〕 23 號）規定： “由于公安機關不履行法定行政職責， 致使公民、 法人和其他組織的合法權益遭受損害的，應當承擔行政賠償責任。 在確定賠償的數額時， 應當考慮該不履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素?！?這一規定其實建立了按份賠償責任制度， 對人民法院審理登記錯誤行政賠償案件確定登記機構的賠償份額具有參考價值。 《最高人民法院關于適用 〈中華人民共和國行政訴訟法〉 的解釋》 （法釋〔2018〕 1 號） 第九十七條規定： “原告或者第三人的損失系由其自身過錯和行政機關的違法行政行為共同造成的， 人民法院應當依據各方行為與損害結果之間有無因果關系以及在損害發生和結果中作用力的大小， 確定行政機關相應的賠償責任?！?據此， 在混合共同侵權行為中， 人民法院根據違法行政行為在損害發生和結果中的作用力大小來確定行政機關賠償責任， 這就確定了“原因力” 標準。 值得一提的是， 《行政賠償司法解釋》 第二十三條規定： “由于第三人提供虛假材料， 導致行政機關作出的行政行為違法， 造成公民、 法人或者其他組織損害的， 人民法院應當根據違法行政行為在損害發生和結果中的作用大小， 確定行政機關承擔相應的行政賠償責任?！?這一條款再次確認了以原因力作為判斷行政機關承擔份額責任的標準， 可以直接適用于物權登記過錯致損行政賠償領域。 需要指出的是， 確定登記機構份額責任的方法與民事侵權責任法上確定民事侵權主體之間份額責任的方法存在很大差異。 后者主要以過錯為標準， 人民法院根據民事侵權主體過錯程度——故意、 重大過失、 一般過失和輕微過失——來確定責任人的責任范圍。

（三） 連帶責任之法理與實現

第一， 連帶責任之法理分析。 連帶責任是指物權交易民事主體與登記機關工作人員具有相互串通或者勾結等共同故意侵權的意思聯絡， 導致登記錯誤， 損害真實權利人的財產權， 登記機構應當對損害結果承擔連帶賠償責任。 連帶賠償責任的直接法律依據是 《行政賠償司法解釋》 第二十一條： “行政機關及其工作人員與第三人惡意串通作出的違法行政行為， 造成公民、 法人或者其他組織人身權、 財產權等合法權益實際損害的， 應當承擔連帶賠償責任?！?要求登記機構承擔連帶責任需要具備一定要件： 一是登記機構與物權交易民事主體具有共同故意侵權的意思聯絡， 比如， 登記機構工作人員明知物權交易一方主體提供虛假登記材料， 依然通過審核； 又如， 物權交易一方主體通過物質利誘登記機構工作人員濫用職責， 導致登記錯誤致損。 上海市黃浦區人民法院（2008） 黃行賠初字第107 號行政賠償判決書載明： 案涉房屋為第三人倪某丈夫蔡某所有。 2005年1月， 經倪某提供蔡某身份證原件， 第三人王某用自己的照片偽造成蔡某的照片， 并與蔡某冒充夫妻關系， 又找到崇明縣房地產交易中心工作人員袁某某， 以做生意急需資金， 朋友蔡某愿將其房屋為王某作抵押貸款為由， 請袁某某幫忙。 袁某某明知王某并非蔡某本人， 卻受理了王某補辦權利人為蔡某的房地產權證申請， 并通知王某領取了補辦的房地產權證。 在此案中， 登記機構工作人員袁某某與第三人王某、 倪某就屬于惡意串通共同侵害真實權利人蔡某財產權的情形。 如果登記機構工作人員出于自身過失造成登記錯誤致損， 諸如未盡一般注意義務， 或者與物權交易民事主體共同過失造成登記錯誤致損， 則不構成連帶責任。 這與《民法典》 第一千一百六十八條規定的共同侵權行為造成損害承擔連帶責任存在很大差異。 《民法典》 該條所規定的共同侵權行為其實包括三種： 共同故意實施的行為、 共同過失實施的行為和數個行為相結合而實施的行為造成他人損害。 這三種共同侵權行為造成他人損害的， 共同侵權主體都將承擔連帶責任。 而登記機構與物權交易主體承擔連帶責任的共同侵權行為僅限于它們之間共同故意實施的行為， 在范圍上要遠小于《民法典》 第一千一百六十八條規定的共同侵權行為范圍。 之所以有這種區別， 主要原因在于限制國家賠償范圍， 同時也為了確保公平。 畢竟物權登記按件收費標準使登記機構難以承擔登記錯誤的巨額賠償責任， 如果不當擴大登記機構承擔連帶責任范圍， 將導致登記機構的較低收費標準與巨大賠償責任之間的權利義務失衡。 二是行為關聯性。 物權交易民事主體與登記機構都實施了違法行為， 這些行為結合在一起， 形成一個整體， 共同造成登記錯誤致損后果， 各行為彼此之間具有密切聯系。 如果沒有物權交易民事主體侵權行為共同作用， 物權登記機構因自身疏忽大意導致登記錯誤致損， 則不構成連帶責任， 物權登記機構承擔全部賠償責任。 三是損害結果同一性。 登記機構與物權交易民事主體共同故意實施侵權行為造成了物權真實權利人同一財產權損害。 所謂 “同一損害”， 是指造成權利損害的性質和內容是相同的， 都是真實權利人的同一財產權的損害。 如果登記機構與物權交易民事主體各自造成的損害后果并不相同， 這就不是同一損害， 而是不同損害。 不難發現， 物權登記機構與物權交易民事主體承擔份額責任要件與承擔連帶責任要件之間存在重疊。 比如， 兩者都強調 “損害結果同一性” “行為關聯性或者共同作用”， 但它們之間也存在本質區別。 前者所涉侵權行為屬性是“無意思聯絡的分別侵權”， 后者所涉侵權行為則是“具有共同意思聯絡的共同侵權”。

第二， 連帶責任之實現。 連帶責任強調登記機構工作人員與物權交易民事主體共同故意侵權導致錯誤登記致損， 凸顯登記機構工作人員主觀惡性。 在登記機構需要承擔連帶責任情況下， 受害人有權請求人民法院就全部損害要求登記機構承擔賠償責任。 登記機構向受害人承擔全部賠償責任之后， 其與實施侵權行為的物權交易民事主體之間如何分配賠償責任， 主流觀點認為有兩種做法：?參見魏振瀛主編： 《民法》 （第五版）， 北京大學出版社、 高等教育出版社2015年版， 第702 頁。一種是平均分配； 另一種是根據各自過錯程度， 以及行為與損害結果之間原因力比例來分擔責任，只有各自過錯程度及原因力的大小無法區分時， 才可以平均分擔。 筆者認為， 由于物權交易民事主體的過錯與登記機構過錯屬于不同性質法律概念， 前者強調行為人的主觀心理狀態， 而后者是履行公務不符合法律規定或者人們通常認為的標準， 更多強調客觀結果， 對于不同性質的過錯， 其實無法衡量大小。 較為科學的分配依據是根據各自侵權行為與損害結果之間的原因力比例由人民法院酌定。 對于難以區分原因力比例的， 則平均分擔。 對于超過登記機構應當賠償的份額， 登記機構依法有權向物權交易民事主體追償。 需要指出的是， 在登記機構承擔連帶責任的情形中， 如果受害人已經通過行政賠償追回了損失， 則喪失了對其他物權交易民事主體的賠償請求權。 同理， 如果受害人通過民事訴訟或者刑事附帶民事訴訟途徑追回了損失， 也將喪失對物權登記機構的賠償請求權。 從司法實踐來考察， 一些地方人民法院雖然在判決書中提到登記機構與物權交易民事主體承擔“連帶責任”， 但實質上偏離了 “連帶責任” 的法理。 因為這些判決并沒有判令登記機構就全部損失向受害人賠償之后再向其他有過錯的物權交易民事主體追償， 而是就登記機構應賠 “份額” 向受害人賠償之后再向其他有過錯的主體追償。 上海市黃浦區人民法院（2008） 黃行賠初字第107 號行政判決書指出， 被告上海市住房保障和房屋管理局在向原告承擔了賠付責任后， 可依法向負有退賠責任的王某行使追償權， 也可以依法向負有直接責任的工作人員追索。 然而， 該判決書所載明的“被告賠付責任” 并不是原告所訴求的25 萬元， 而是被告應當承擔的5 萬元份額責任。 由于《國家賠償法》所規定的行政賠償范圍限于直接損失， 而《民法典》 規定的民事賠償范圍還包括間接損失（可預期損失）， 這兩種賠償范圍存在差異。 具體到物權登記錯誤致損， 受害人通過行政賠償訴訟讓物權登記機構承擔相應直接損失之后， 如果還要主張間接損失， 要么對物權交易侵權民事主體另行起訴，要么由人民法院以行政附帶民事賠償方式判令物權交易侵權民事主體承擔間接損失。

結語

本文選取以房屋登記為代表的部分物權登記行政賠償判決為觀察對象， 展現了當前關于物權登記行政賠償裁判規則最具爭議問題的司法實踐狀態， 不難發現， 司法實踐與 《民法典》 《國家賠償法》 等法律所要求的理想目標存在一定差距。 本文綜合運用文義解釋、 體系解釋等方法， 結合民事侵權賠償、 國家（行政） 賠償等制度的基本原理， 從制度操作層面對此類極具爭議的問題給出了新的研究結論： 物權登記錯誤行政賠償具有與民事賠償或者刑事附帶民事賠償等救濟途徑同等獨立法律價值， 人民法院要根據當事人訴請進行依法裁判， 不存在孰先孰后問題； 以結果歸責原則作為物權登記錯誤行政賠償歸責原則具有充分的規范和理論依據； 以物權交易民事侵權人與登記機構 （工作人員） 是否具有實施故意侵權意思聯絡為標準， 登記錯誤行政賠償責任可以分為份額責任和連帶責任。 這些新的認識既能夠澄清關于此類爭議問題的誤區， 也能夠深化對此類爭議問題的理解， 希望對人民法院裁判工作有所助益， 并能對立法者修改或者制定相關法律提供理論支撐。