地方政府紓困幫扶中小企業的問題與策略
——以河南省“萬人助萬企”為例

李 勇

（黃淮學院 馬克思主義學院，河南 駐馬店 463000）

2021 年11 月，為進一步加大助企紓困力度，減輕企業負擔，幫助其渡過難關，國務院頒布了《關于進一步加大對中小企業紓困幫扶力度的通知》[1]。從2022 年開始，各級政府先后采取多種舉措紓困幫扶本地中小企業，如河南、黑龍江、吉林等省推出的“萬人助萬企”助企行動、遼寧省推出的“萬人進萬企”助企行動、廣東省推出的“一起益企”暖企行動、江蘇省推出的“蘇政40 條”惠企行動等。2022 年至今，各地紓困幫扶中小企業行動開展已將近兩年，其效果如何，還存在哪些問題，有哪些需要改進之處，都是值得關注的現實問題。有學者認為，政企合作、構建親清新型政商關系，“能夠幫助中小科技型企業解決在技術、資金、數字化、人才等要素方面面臨的現實難題”[2]14。本文以河南省“萬人助萬企”行動為樣本，對其取得成效、存在問題進行全面深入分析，并針對問題提出相應改進策略，以期為各地政府更好地開展紓困幫扶中小企業工作提供鏡鑒。

一、地方政府紓困幫扶中小企業的重要性

（一）落實財政“三?！?，穩定地方經濟和社會發展

黨的二十大報告指出，“我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期”[3]26，“就業是最基本的民生”[3]47。企業尤其是實體企業是擴大就業、驅動創業、穩定社會、改善民生的重要力量，而中小企業的數量多少及發展好壞又往往決定了一個地區未來經濟發展的活力和潛力。中小企業提供的就業崗位往往占各地就業崗位總數量的60%以上?！叭f人助萬企”等紓困幫扶中小企業行動是在國際經濟不景氣以及國內落實“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉）大環境下，我國地方政府采取的關鍵舉措，通過強化政府職能等手段，做優做大做強本土企業，進而達到促進增長、穩定企業、保障就業、穩定社會、改善民生的目的。

（二）構建親清新型政商關系，培育良好營商環境

黨的二十大報告明確提出，優化營商環境是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要任務。中小企業的高質量發展客觀需要“有為政府”與“有效市場”相結合并形成良性互動?！叭f人助萬企”行動就是通過加強政府和企業的聯系與溝通，及時解決企業發展過程中的“急難愁盼”，為企業發展保駕護航。政府通過發揮服務、監督、引導職能，不斷完善適宜企業發展壯大的政務環境、要素環境、市場環境、融資環境、設施環境、科技環境、人才環境、法治環境、開放環境以及社會環境，進而推動親清新型政商關系構建。

（三）整合政企優勢資源，推進企業高質量發展

黨的二十大報告強調：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務?！盵3]28目前，我國中小企業不僅自身普遍存在諸多問題，還面臨著國際與國內經濟發展環境欠佳、資金等發展要素短缺、產業鏈短、配套不完善等外在不利因素。要解決內在問題并擺脫外在不利因素影響，僅僅依靠企業自身力量顯然是不夠的，還需要地方政府及社會各界的大力支持?！叭f人助萬企”行動利用政府資源優勢解決企業發展過程中的“煩心事”“窩心事”，提升中小企業健康發展的資源稟賦，進而達到促進企業高質量發展的目的。

二、地方政府紓困幫扶中小企業的現狀及成效

為弄清當前地方政府紓困幫扶中小企業的實際情況，課題組于2023 年2 月至10 月間，先后對河南省的鄭州、南陽、洛陽、濮陽、商丘、信陽、漯河、駐馬店8 市進行了實地調研和訪談，掌握了“萬人助萬企”第一手資料。

（一）地方政府紓困幫扶中小企業現狀

河南省的“萬人助萬企”行動始于2021 年6 月，是在疫情封控、企業發展艱難背景下探索恢復企業信心、穩定河南經濟發展的應急之策。2021 年6 月23 日，河南省委省政府在鄭州召開電視電話工作會議，正式部署“萬人助萬企”行動，號召廣大干部躬身入局、履責于行、崇尚實干、狠抓落實，隨后從36 個省直部門抽調181 名干部，組建了18 個“助企服務工作組”，分赴各市縣開展工作。10 月19 日，省委省政府再次在鄭州召開“萬人助萬企”推進工作電視電話會議，號召各市縣打造一流高水平營商環境，激發市場主體活力動力。2022年1 月，經過半年的醞釀，河南省“萬人助萬企”行動方案日漸成熟，各市縣“萬人助萬企”行動開始大規模展開。一是建立了“萬人助萬企”的組織架構。省委省政府、市委市政府、縣委縣政府分別成立了由主要領導擔任負責人的領導小組；抽調精干人員成立了18 支省級助企服務工作組，巡視、督導、指導地方開展工作；從各級各類機關單位抽調數萬名干部入駐企業，開展紓困幫扶活動。二是制定了“萬人助萬企”的實施方案。省、市、縣各級政府分別制定了年度“萬人助萬企”工作實施方案，根據“有事相助、無事不擾”的基本原則，進一步明確了工作目標和工作細則。時至今日，“萬人助萬企”行動各項方案不但正常運行，而且正朝著縱深發展。

（二）地方政府紓困幫扶企業的建設成效

2022 年和2023 年上半年，河南省GDP 總量能夠持續穩居全國第五位，“萬人進萬企”行動功不可沒。在國內外經濟大環境充滿不確定性、消費市場疲軟的背景下，河南省通過大力推行“萬人助萬企”行動，總體經濟依然保持穩中向好的發展態勢。

第一，解決了一批企業難題。河南省通過“萬人助萬企”行動，使一大批企業從中受益。如南陽市按照“萬人助萬企”工作實施方案，“制定了支持中小企業發展的紓困幫扶措施187條，涉及資金支持、科技創新、減稅降費、人才支撐等領域，為2.3 萬戶次企業減免了企業養老保險、失業保險、工傷保險3 項社會保險費16.24 億元，惠及職工55.14 萬人”[4]82。

第二，建設了一批助企惠企平臺。通過“萬人助萬企”行動，河南各市縣都建立或升級了企業服務中心。中心匯集了金融、科技、管理、法律等方面的專業技術人才，能為企業提供專業化、個性化、一站式精準服務。同時，對企業當前面臨的“痛點”“難點”“堵點”問題，中心通過建立問題臺賬、問題清單，及時上報、及時溝通、及時協調、及時解決。

第三，鍛煉了一批黨政干部。為落實“萬人助萬企”行動，河南省抽調大批機關干部，包聯幫扶相關企業，僅2022 年，河南省就有7.6 萬名機關干部下沉一線企業，為企業排憂解難，讓很多習慣辦公室安逸舒適工作的公務員深入了解了企業經營的艱難。通過“萬人助萬企”行動，培養了一大批具有大局意識、富有擔當精神、敢于攻堅克難的基層干部。不少入企干部表示：“萬人助萬企”讓他們得到了實踐鍛煉、增長了經濟才干，“服務企業就是服務發展大局”的觀念已經深入他們內心。

第四，培育了一批“專精特新”企業。河南省通過“萬人助萬企”行動，僅2022 年一年，“全省技改投資同比增長34.4%、工業投資同比增長25.4%，分別高出全國25.3 個百分點和15.1 個百分點；高新技術企業突破1 萬家，技術合同成交額突破千億元；新增‘小升規’企業3481 家、境內外上市公司14 家；新培育國家級專精特新‘小巨人’企業164 家、制造業單項冠軍8 個”[5]。

第五，獲得了大量紓困幫扶企業的工作經驗。河南省自2021 年全面實施“萬人助萬企”行動以來，逐漸探索了“一級指揮、二級包聯、三率評查、四單督辦、五庫聯通核查、六項獎懲”工作推進機制。地方市縣推陳出新，又先后探索出了“政策計算器”“標準地+承諾制”等推進機制以及“企業家節”“政企早餐會”“企業服務日”“月末周日政企見面會”等110多項惠企助企制度。通過“萬人助萬企”的實踐探索，河南省形成了一大批旨在營造“重視企業、重視企業家”濃厚氛圍的、可復制可推廣的典型經驗做法。

三、地方政府紓困幫扶中小企業存在的主要問題

盡管河南“萬人助萬企”行動卓有成效，但畢竟開展時間短，仍存在一定問題不容忽視。

（一）政府“單打獨斗”，沒有形成多元化助企合力

“萬人助萬企”是一人包聯一企，力量有限，沒有形成“團隊式”服務企業組織架構。來自政府機關的入企干部往往傾向于辦理與本部門職能相關的惠企事宜，如自然資源局幫助企業辦理《建設用地規劃許可證》、網信辦幫助企業直播帶貨、電業局幫助企業解決用電問題之類，其他惠企事宜則往往心有余而力不足。入企干部的專業水平很難直接接軌高技術企業的價值鏈，因此能夠參與企業活動的幫扶面也就顯得過于狹窄，“這與大部分入企干部本職工作并非與經濟相關有關”[6]60。

（二）投入力度不夠，助企惠企資金依然緊張

步入2023 年，雖然疫情封控解除，但地方債務問題開始凸顯，各市縣財政在“保工資”大背景下，助企惠企資金更加捉襟見肘。課題組調研顯示：企業希望入企干部解決的主要問題集中在融資、政策、用地、補貼、環保、拖欠賬款、技術改造、市場銷售、用工難等方面。當前，企業“缺錢”依然是首要問題，很多入企干部是巧婦難為無米之炊。

（三）突破口不明確，沒有聚焦產業鏈

在整個“萬人助萬企”行動中，存在著“亂撒胡椒面”現象，即把有限的資金均勻分給幫扶企業，忽視了產業鏈建設。相比較而言，鄭州、漯河、洛陽、鶴壁、南陽、新鄉的產業鏈建設成效較好，其他市縣產業鏈建設成效一般。忽視產業鏈建設導致“萬人助萬企”行動的成效大打折扣。

（四）派駐人員偏少，派駐人員素質有待提高

河南省在“萬人助萬企”行動中，派駐人員數量偏少，平均每2.5 家企業只擁有1 名助企干部。以鄭州市為例，“市、縣、鄉三級助企干部6109 名，包聯企業16657 家……助企干部數量、包聯企業數量、走訪服務頻次均居全省首位”[7]。由此可知，每名助企干部平均包聯2.7 家企業。省會鄭州尚且如此，其他市情況就可想而知了。每名助企干部包聯1 家企業尚不能有效解決企業目前面臨的諸多問題，一人包聯2～3 家著實顧不過來。

（五）重視大中型企業，忽視小微企業

在整個“萬人助萬企”活動中，普遍存在“厚此薄彼”的問題。一方面，河南省紓困幫扶的對象主要集中在經濟實力較厚、發展潛力較大的大中型重點企業，以及“三個一批”重點項目、上市后備企業，忽視了對小微企業的紓困幫扶；另一方面，省市縣的主要領導包聯企業對象亦主要集中在大中型重點企業、重點項目，忽視對小微企業的紓困幫扶。幫助大中型重點企業、重點項目，容易出成績，相反，小微企業問題多、困難重，紓困幫扶的工作難度大。

（六）各地助企覆蓋面有限，成效參差不齊

一方面，各市縣對企業的紓困幫扶存在覆蓋面有限的問題。課題組成員曾在豫南Z 市一處工業園區隨機訪談了6 家廠子，其中5 家負責人表示沒有參與“萬人助萬企”；鶴壁市是“萬人助萬企”省級先進單位，2022 年抽派入企干部4377 名，重點幫扶企業3108 家，但是鶴壁市總企業數高達9500 余家，獲得紓困幫扶的企業僅占企業總數的32.7%。鶴壁尚且如此，其他市縣可想而知。據課題組調研，全省總體上紓困幫扶企業數量占企業總數的30%左右，70%左右的企業至今未得到任何幫扶實惠。另一方面，各市縣“萬人助萬企”成效不盡一致，焦作、鶴壁、漯河、鄭州、洛陽、南陽、新鄉等工業基礎較好的地區，“萬人助萬企”的成效較為突出，而工業基礎相對落后的地區，“萬人助萬企”的成效則令人失望。

（七）保障機制不夠健全，相應管理制度有待完善

“萬人助萬企”行動確實存在問責缺失的問題，突出表現為入企干部對于“萬人助萬企”做與不做一個樣、真做與假做一個樣、做好與做壞一個樣，有獎無罰，挫傷了很多入企干部的工作積極性，在一定程度上反映出“萬人助萬企”的管理體制機制不夠健全，管理制度有待完善。

此外，課題組通過調研還發現，少部分市縣入企干部尤其是縣級入企干部對“萬人助萬企”有畏難情緒，存在著到包聯企業走走形式、照照相、做做宣傳，對企業反映的問題或上報了事，或擱置不問等亟待解決的問題。

四、深化地方政府紓困幫扶中小企業的推進策略

（一）政產學研并舉，形成“團隊式”服務企業組織架構

目前，我國眾多中小企業既缺資金，又缺人才、技術。我們應充分利用各地高校、科研院所儲備的大量專業人才和先進技術，形成政府、行業、高校、科研院所“團隊式”服務企業的組織架構，從政策、資金、人才、技術、信息、市場營銷等方面全方位服務企業，從而實現由“單人式”服務向“團隊式”服務的轉變。在此方面，周口市科技局的經驗值得關注。周口市科技局借“萬人助萬企”機會，邀請鄭州大學對淮陽區16 家塑料紙品、玻璃制造、金剛石研磨企業進行精準幫扶，鄭州大學接受邀請后，一次性派去40 余名專家學者，對16 家企業的技術突破、經營管理以及市場銷售等進行把脈問診，取得良好效果。2023 年吉林省相關負責人表示：“我們還在調研中，盯著制約本地企業發展的共性問題，政校企聯動探索解決方案?！盵8]課題組在河南8 市的調研中發現，每個市縣向企業分發的各種惠企材料都是厚厚一大摞，但均缺少極為重要的一份材料，即2022 年國務院多部門聯合頒布的《關于組織開展“千校萬企”協同創新伙伴行動的通知》[9]。集體的力量總是大于個人的力量，建議省級政府在原有“萬人助萬企”成員基礎上，把高校、科研院所專業技術人才一體納入，在每所高校組建若干支由不同學科專業背景專家組成的助企隊伍，配合入企機關干部，為企業提供生產、管理、咨詢、人才、技術、信息、營銷、融資、培訓等全方位、全過程服務，進而形成“政府主導、行業引導、高校和科研院所參與”的三位一體“萬人助萬企”工作新局面。

（二）以產業鏈建設為突破口，培育壯大區域支柱產業、特色產業和戰略性新興產業鏈

成熟的產業鏈對區域經濟發展至關重要，既能通過“聚集效應”降低生產成本、增加產品市場競爭力、吸引更多相關廠商投資建廠，還可通過“蝴蝶效應”帶動本地其他產業快速發展。江蘇常熟市盡管是一個不通鐵路的縣級市，但其依托波司登等龍頭企業，加大投資力度，改善營商環境，重點建設服裝產業鏈，帶動輕紡、制衣乃至拉鏈、紐扣等相關企業6000余家，紡織服裝產業成為常熟的重要支柱和富民產業。漯河市依托雙匯等龍頭企業，重點發展肉制品加工產業鏈，帶動食品加工、養殖等相關企業7000 余家，食品產業總規模超2000億元，成為河南萬億食品產業集群的重要支撐[10]。近年來，漯河市積極開展“萬人助萬企”行動，加大投入力度，著力打造快遞物流產業鏈、冷鏈物流產業鏈，僅2022 年漯河市就“新登記各類市場主體79523 戶，總量達到408097 戶，每萬人平均擁有1721 戶，市場主體密度連續多年保持全省第一”[11]。其實，河南各市縣均有自身的產業優勢，皆可依托優勢產業發展特色產業鏈?；诖?，省政府應組織開展“特色產業鏈建設工程”，轉變各級政府服務觀念，實現其由服務企業向服務產業鏈的轉型；加強政策引導，加大資金投入，重點扶持各市縣特色產業鏈，并以特色產業鏈建設帶動“支柱產業鏈”和“新興產業鏈”，提前布局，合理規劃，實現“三鏈同構”；鼓勵各市縣圍繞產業鏈建設，攻難點、通堵點、除痛點，把有限資金集中用于打造一流產業鏈群和產業生態上；實施“強鏈”計劃，提高龍頭企業產業鏈、供應鏈、創新鏈競爭力；實施“補鏈”計劃，梳理產業鏈短板，完善龍頭企業核心訴求響應機制；實施“延鏈”計劃，引進中游、下游相關配套企業，以核心、骨干或龍頭企業為中心，加快培育打造“鏈長”企業和專精特新企業，進而提高產業鏈的整體層級和質量。

（三）加強招商引智和招商引資，既?，F有企業，也增新興企業

高層次人才是企業發展壯大的第一資源。2008 年，江蘇省抓住亞洲金融危機大量海歸回國創業的機遇，果斷實施高層次人才“3 個100”優惠政策，政府給予每位創業者不少于100萬元啟動資金、不少于100 平方米拎包即住式住房、不少于100 平方米的辦公用房，大力籌建戰略性新興企業，使得江蘇省GDP 一舉超越眾多內地省份，從此一步領先、步步領先。因此，建議省政府制定力度更大的高層次、領軍型人才引進優惠政策，以新興產業領軍型人才助推“萬人助萬企”。省市政府應緊緊抓住本次全球經濟危機帶來的歷史機遇，在世界范圍內大力招攬高層次、領軍型人才，內培與外引相結合，以大量高層次人才充實本省各類企業。

（四）加大政府助企投資力度，探索企業多渠道投融資模式

在地方債務較多、保工資背景下，各市縣政府就企業目前普遍面臨的“資金難”問題，雖然采取了幫助企業從銀行貸款（包括“科技貸”“專精特新貸”“信易貸”“運通貸”等）、適當減免企業稅務和債務負擔、鼓勵企業上市融資、幫助企業解決拖欠賬等解決方案和措施，但設立幫扶企業無息貸款專項資金、加大幫扶企業技術創新專項資金總量等政府投資方式才是真真切切對企業的幫扶，才能使企業輕裝上陣地面對國內、國外兩個大市場的競爭。尤其是對于高技術、高成長、高附加值科技型企業的成長與壯大，政府的前期資金支持特別重要。

（五）發揮省市政府職能優勢，加強“一帶一路”經貿合作

對外貿易是推動區域經濟發展的“三駕馬車”之一。企業尤其是中小企業自身力量有限，外貿水平相對較低，外貿能力相對較弱，需要省市級政府為之牽線搭橋、搭建平臺。在此方面，廣東、江蘇、浙江等沿海工業較為發達省份已經走在全國前列。其他省市政府應借鑒廣東、江蘇經驗，由省政府出面，加大與“一帶一路”沿線國家、東盟國家、中東國家、集安組織國家的經貿合作力度，為本省企業的外貿發展營造更有利的營商環境。

（六）擴大幫扶覆蓋面，加大對中小微企業的幫扶力度

目前，對于中小微企業大量破產現象，各級政府應給予高度關注。在當今國際經濟危機大背景下，中小微企業的生存環境最為脆弱，各級政府應改變過去重點支持大中型企業和“三個一批”重點項目的做法，積極與高校聯手，盡可能多地幫扶中小微企業渡過難關。2022 年，新鄉市之所以取得GDP 增速全省第一、規上工業增加值全省第二、固定資產投資同比增長全省第二的驕人成績，與其重視對中小微型企業的紓困幫扶有很大關系。整個2022 年，新鄉市在“萬人助萬企”行動中，“新增包聯經營主體4856 家，總量達到7989 家，涵蓋三次產業和中小微企業等各類經營主體”[12]?；诖?，建議市縣政府適當擴大“萬人助萬企”覆蓋面，以市縣為單位，加強校企合作對本區域中小微企業的幫扶力度；市縣領導帶頭包聯中小微企業，盡可能多地把區域內的中小微企業納入“萬人助萬企”行動計劃。

（七）強化省政府協調能力，督促工業落后地區見賢思齊

全省經濟發展是一盤大棋，部分工業落后市縣如果只喊口號，而不認真落實“萬人助萬企”行動計劃，將使全省“萬人助萬企”行動成效大打折扣，嚴重影響全省經濟的發展。建議省政府督促工業落后地區市縣領導轉變思想觀念，把工作重點真真切切轉到產業、工業、企業上來，少搞面子工程，認真落實“萬人助萬企”行動計劃；向工業落后市縣加派省級“助企服務工作組”、省級科技創新團隊，加強對入企干部的政策培訓和技術培訓，克服入企干部的畏難情緒；適當加大省級財政對工業落后地區的支持力度，改變全省“一把尺子量到底”的做法，使政策向工業落后市縣傾斜、資金向工業落后市縣傾斜、人才向工業落后市縣傾斜，竭盡所能補齊工業落后市縣“助企惠企”短板。

（八）完善助企管理體制機制，建立助企長效機制

總體來說，由于相關實踐時間較短，目前的“萬人助萬企”運行機制和評價體系都略顯粗疏。建議省政府組織專家團研究并完善“萬人助萬企”過程評估考核與年終評估考核相結合的制度，同時建立相應的定量與定性相結合的成效評估標準體系，用制度約束入企干部。在成效評價考核標準體系方面，既要完善政府部門制定的入企干部成效評價考核標準體系，也要制定企業對入企干部成效評價考核標準體系，來自企業的評價考核結果往往更真實、更準確。在機制創新方面，一是完善獎懲機制，真正做到獎優罰劣；二是建立對入企干部定期集中培訓機制，提高入企干部的業務素質；三是建立入企干部定期經驗交流、成果分享機制，提高入企干部的業務水平；四是建立縱橫聯動機制，在縱向軸，建立省、市、縣三級聯動機制，避免頭重腳輕，保障“萬人助萬企”的基層動力；在橫向軸，建立發改、財政、交通、金融、工信等多部門聯動機制，避免顧此失彼，保障“萬人助萬企”的溝通協調合力，部門聯動、合力推進才能形成高效運轉的紓困幫扶企業保障工作機制。

總之，助企惠企、發展經濟是地方政府工作的一個永恒主題?！叭f人助萬企”只是地方政府在特殊時期實施的特殊舉措，“助企惠企”注定是一場持久戰。各級政府應不斷總結經驗，不斷創新與完善“助企惠企”體制機制，勇于改革、敢于擔當，以只爭朝夕的緊迫感、舍我其誰的責任感、復興有我的使命感，推動地方經濟行穩致遠，實現政府治理體系和治理能力現代化。