行為經濟學視角下地方政府行為生成與演進：制度—心理有機互動的新框架

馬萬里

關鍵詞 心智模型 制度認知 制度行為選擇 地方政府行為

〔中圖分類號〕Ｆ０；Ｆ８１０ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０３－００４９－１４

一、引言

面對新時代社會基本矛盾的歷史性變化以及回應社會的差異性治理需求，打造一個好政府，讓人民生活更美好，是提高國家治理效能的關鍵所在?，F實中，由于地方政府掌握“治民權”并直接面向社會公眾，地方政府行為研究之于國家治理而言具有重要的現實意義。①

事實上，關于地方政府行為，有如下三個關鍵點需要特別注意：其一，地方政府在國家治理過程中發揮重要作用，“日常工作中的政府行為構成國家運行的微觀基礎”。② 在“上下分治”與“行政發包”的制度背景下，③中央政府作為“第一行動集團”，負責國家治理制度設計與政策制定的“最先一公里”，地方政府作為“第二行動集團”，負責政策執行和落實的“最后一公里”，由此形成了中國治理獨特的“雙頭壟斷”特征，即中央政府壟斷“決策權”，地方政府壟斷“執行權”。這意味著，治理下沉的背景下，“執行建構決策”，國家治理的功能機制由“行政吸納政治”進一步表現為“地方吸納中央”，中央政府治國理政的效能最終取決于地方政府有效治理的有機聚合。

其二，作為“政策子系統的中心人物”，①地方官員是理解地方政府行為的關鍵。因為現實中“國家的各項政策、指令正是通過各個部門、各級政府中官員的日常工作和各種接踵而來的運動加以執行落實的”，②因而，“地方政府的整個行為是對官員個體的激勵和行為進行‘加總的結果”。地方官員由此成為上下分治過程中國家—社會互動過程中的聯結點（如圖１所示）?！叭绻@些‘結點個個結實牢靠，運行正常，那么，這個國家就安然無恙。相反，如果許多‘結點失去了功能，那么，整個國家的行政治理就會立刻陷入混亂和癱瘓”。③ 這意味著，在治理下沉的背景下，國家治理的功能機制由“地方吸納中央”進一步表現為“行動影響政策”。

其三，面對新的治理情境，在地方官員做出決策選擇的過程中，心理因素更加重要。黨的十九大對新時代中國社會主要矛盾的變化作出了新的概括，回應主要矛盾的轉變，對地方官員的政績考核強調“以造福人民為最大政績”的工作要求，④貫徹落實中央政府決策部署、積極擔當作為成為新時代地方官員治理的關鍵所在?，F代心理學告訴我們，地方官員能否成為一個優秀的干部，除了組織保障、環境條件、社會影響力之外，心理素質更加重要。正如黨的十九屆六中全會所強調的，必須“解決好世界觀、人生觀、價值觀這個‘總開關問題”，必須“牢記中國共產黨是什么、要干什么這個根本問題，……決不在根本性問題上出現顛覆性錯誤”。⑤ 這意味著，在治理下沉的背景下，“心理健康”問題成為地方政府行為研究的重要課題。

綜上，“地方政府行為—地方官員—心理機制”在中國共產黨領導與國家治理全局這一共同平臺上形成了一個邏輯內恰的關系鏈，其源頭在于以黨的領導為組織核心、以中央決策—地方執行為功能機制的中國特色社會主義制度體系，這成為理解地方官員決策心理與地方政府行為間互動的制度基礎。亦如馬克斯·韋伯所言，“人們頭腦中的經驗—歷史的過程總是必須理解為受到心理制約的，而不是受到邏輯制約的”。⑥ 基于上述分析，本文以組織學為學科基礎，以行為經濟學及心理分析為方法基礎，基于既有的制度邏輯的給定底板，探索地方政府行為生成演進的內在機制及其對有為政府建設的政策啟示，有利于夯實政府的微觀基礎，不斷回應人民對美好生活的現實期盼。

二、地方政府行為：研究回顧與學理反思

１．地方政府行為研究回顧

有關中國地方政府行為的研究林林總總，本文主要聚焦如下兩個層面的討論：一是地方政府的行為邏輯。改革開放是地方政府登臺的時代背景，中國經濟快速發展奇跡是地方政府行為備受關注的主要原因，產生了“地方政府公司化”“市場維持型聯邦主義”“分權化威權主義”“行為聯邦制”等諸多有影響的理論。① 這些理論雖然視角不同，但大都認為地方政府之間的競爭是推動中國經濟發展的主要力量。在描繪地方政府行為總體特征的同時，學界更是將焦點集中于枚舉地方政府行為的現實表現，如以地生財、跑部錢進、不出事邏輯、共謀、以政策落實政策、分鍋避責、為人才而競爭等，②進而以此為基礎解釋在政府行為層面所產生的諸多現象及其對經濟社會發展的影響。

二是地方政府行為的動因。這方面的研究主要有三支文獻：一支以張軍和周黎安為代表，承襲了經濟學一以貫之的個人主義方法論，側重于中央政府晉升考核制度對地方官員的激勵效果，進而以此為基礎解釋在地方政府行為層面所產生的諸多現象，如層層加碼、為增長而競爭等。③ 另一支以周雪光為代表，從韋伯的“科層制”出發，認為在中國的一統體制下，中央政府可以通過政治動員、人事變動、資源配置、項目安排等形式把各種任務壓向地方，基層政府的日常工作大多被動地應對、落實自上而下的各種政策指令，導致“權威體制與有效治理”間的張力始終內嵌于央地關系之內。④ 再一支以周飛舟、渠敬東等為代表，著重分析中國的分稅制改革及其導致的“財政資金專項化”以及“項目制”對地方政府行為的影響。⑤ 在其后續的研究中，周飛舟等人注重從歷史延續下來的傳統觀念中，尋找權力、關系以及二者非正式運作導致的“制度失靈”問題，“情理機制”的歷史淵源作為一種“社會底蘊”成為地方政府行為研究所關注的對象。⑥

雖然學科視角不同，側重點各異，但已有研究在不同層次上建構了中國地方政府行為的基本圖像，有利于更好地解釋在地方政府行為層面所產生的諸多現象及其對社會發展的影響。撇開具體觀點的差異，大多數研究形成了如下共識，即強調“制度很重要”（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｍａｔｔｅｒｓ），一系列內嵌于央地關系內的制度安排——諸如財政收入制度、官員晉升考核制度、檢查驗收制度等——對地方政府行為產生影響，這些制度在微觀層面的聚合形成了解釋地方政府行為的制度邏輯。但已有研究在研究向度和研究重點方面尚存在如下局限：

首先，以外在的“權力—利益”的制度邏輯替代了行動者主體內在的“心智—認知”的行動邏輯，難以揭示地方政府行為背后的深層機制與內在張力。由于地方政府行為是“制度—心理”有機互動的過程，只強調制度的影響容易陷入“決定論”與“制度化”的局限?，F實中的很多事實表明，地方政府行為并非地方官員應對制度的被動之舉，更是在個性化“心智—認知”引導下主動而為的積極結果。有些情況下，制度之所以失靈，就在于確定性思維下的制度無法與地方官員認知與行為的不確定性相匹配。

其次，多數研究將地方官員的決策選擇看作是“計算性的利己主義”的產物，大都暗含了完全理性與心理無關性（ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｙ－ｆｒｅｅ）的規范預設，與現實中人類決策受制于角色限制與認知偏差所致的有限理性、有限自控、社會偏好等完全不同，從而揭示出筑基于不同研究預設基礎之上的地方政府行為影響機制的差異與結果的區隔。

如上種種表明，關于地方政府行為研究的問題上，還有一些重要機制有待深入挖掘，對地方官員決策心理的關注成為地方政府行為研究的必要面向，行為經濟學為理解地方政府行為提供了新的理論資源，有利于建構新的地方政府行為研究話語，實現地方政府行為研究的擴展與創新。

２．心智與認知：地方政府行為研究中的另一面

行為經濟學視角下的地方政府行為研究以地方官員為研究對象，一方面繼承了經濟學個人主義方法論的研究傳統，另一方面認為只有人才有“認知”，才有“心理活動”。與認知是可計算的、離身心智論的第一代認知科學不同，以具身認知（ｅｍｂｏｄｉｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）、嵌入認知（ｅｍｂｅｄｄｉｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）、延展認知（ｅｘｔｅｎｄｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）、生成認知（ｅｎａｃｔｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）為代表的第二代認知科學（簡稱“４ＥＣ”）認為，“心—身—環境”是互為嵌耦的統一體，認知存在于大腦，大腦存在于身體，身體存在于環境系統，認知是在心智、身體、環境的復雜互動中形成的。①

從環境視角來看，如果我們要深入理解地方官員的決策選擇的話，一個關鍵的問題是描述認知活動發生的情境，因為認知、身體不是孤立存在的，認知、身體需要一個“生活的空間”，其作用在于被信息擴散者用來提取與厘清信息，被信息接收者用來捕捉和理解信息。② 正如西蒙所指出的，“我們生活的世界或許可以稱為寂寥世界（ａｎｅａｒｌｙｅｍｐｔｙｗｏｒｌｄ）：它有著數百萬個變量，它們在理論上可以相互影響，但在現實生活的絕大多數情形中則不會”，③從而強調了近身信息對認知與決策的影響。正因如此，以羅斯和尼斯貝特為代表的社會心理學強調，在時間和空間上與個體最接近的當下情境因素對個體行為的影響最直接。④ 作為聯結中央政府價值導向與地方官員行動的中介機制，制度無論在時間上還是在空間上，都是影響地方官員認知和決策的最直接、最重要的因素，建構了解釋地方官員認知活動的現實基礎與限定背景。

從心理維度觀之，給定制度的結構性約束，地方官員的決策是認知心理機制作用的結果。作為心理學和經濟學相融合的成果，行為經濟學是以其發現并解釋人類決策中的“異象”而奠定其學術影響力的，正是現實中人類行為對新古典經濟學完美范式的偏離而產生了所謂的“行為異象”。認知神經科學實驗揭示出，“異象”的產生從根本上源于大腦模塊化（ｂｒａｉｎｍｏｄｕｌａｒｉｔｙ）所導致的認知偏差。正因如此，卡尼曼等行為經濟學家強調，認知失誤幾乎是一種常態化現象，系統性的認知失誤在某種程度上可視為人類決策過程的給定特征。⑤ 大腦模塊化揭示出，作為地方政府的行為主體，地方官員的決策是一系列前后發生或同時共存的認知心理機制共同作用的結果。

綜上，認知科學理論表明，地方官員的決策選擇是“制度—心理”有機互動的過程而非制度或心理自動的、單向的運行結果。① 事實上，地方官員對制度的反應過程分為如下三個階段：首先，地方官員的認知以信息的形式含載于組織和制度之內；其次，制度只有經過地方官員心智模型的加工和塑造（ｓｈａｐｅ），才能形成制度認知，制度行為選擇（即制度影響下地方官員所采取的行動反應）是地方官員基于主體認知的引導而采取的行動；最后，地方官員只有采取適當的制度行為（執行、不執行、適應性執行、模糊性執行、變通執行等），才能對地方政府行為產生影響，進而實現制度所欲求的結果。是以，“制度→制度認知（認知內化）→制度行為（認知外化）→制度行為效應”，是理解地方政府行為之制度邏輯的完整譜系（見圖２）。如此一來，與其說是制度影響地方官員的決策選擇，不如說是制度內化在地方官員身上的認知影響其決策選擇。

是以，通過制度分析框架解釋地方官員行為，不僅要“關注制度脈絡下個體的偏好、策略、行為以及互動方式發生變化的相關問題”，同時也要“關注個體行為如何改變制度的問題”。② 盡管主流理論認為地方官員的決策選擇是官員考核、財政體制安排、檢查驗收等制度塑造的結果，但這些制度必須經過地方官員“心理剪輯”（ｍｅｎｔａｌｅｄｉｔｉｎｇ）之后，才能形成信念、偏好等不同的主體認知形式，才能影響地方官員的決策選擇，繼而塑造地方政府行為。如此，作為一種外在表征的地方政府行為是在既定制度結構下由地方官員主體心智與認知塑造出來的，③此時，決策是地方官員認知作用于世界的界面，地方政府行為是地方官員認知作用于世界的結果。

三、制度：地方官員認知與決策的嵌入背景

如果說地方官員的決策選擇是制度影響的結果的話，那么，這種影響首先以信息即認知媒介的形式含載于制度之中。制度既是一種外在的文本陳述與符號系統，亦可以信息形式存在于地方官員的意會理解之中，此時，制度是地方官員的主體信念和看待世界的思維方式。正因如此，中央政府制定的各種制度塑造了地方官員所接受的、賴以解釋世界的認知框架（ｃｏｇｎｉｔｉｖｅｆｒａｍｅｗｏｒｋ），在地方官員精神世界中發揮著認知定向與價值引領的功能，并因制度的塑造、使能、規約而成為地方官員的“認知媒介”。④ 具體而言，表現為如下兩個方面：

１．作為地方官員認知載體的制度：基于中央政府的視角

基于中央政府的角度，“作為認知媒介的制度”實際上體現為兩個問題，即制度價值理性與制度工具理性問題。①

所謂制度價值理性，實際上是“規則的選擇”問題，即中央政府在設計和制定制度時對價值目標進行的合目的性的考慮。以馬奇、奧爾森為代表的“適當性邏輯”（ｒｕｌｅｓｏｆａｐｐｒｏｐｒｉａｔｅｎｅｓｓ）理論揭示出，中央政府通過制度建構地方官員的角色、身份和職責，定向他們對組織的理解和認知，從而做出適當的決策?！肮餐哪繕撕屠碛蔀樾袨橹该鞣较?，賦予其意義，并對行為準則進行了解釋，證明了其正當性和合法性，……使他們基本上能夠按照所規定的適當性規則展開其行為”。② 是以，一系列內嵌于央地關系內的制度安排——諸如財政體制、官員考核、檢查驗收、項目制、財政資金直達機制、主題教育活動、對口支援等——在地方層面的聚合，建構了解釋地方政府行為的制度邏輯，既彰顯了中央政府的價值取向，亦為地方官員提供了思考、情感和行動的模式?！柏瀼芈鋵嶞h中央決策部署成效”成為新時代地方官員考核結果確定的關鍵指標。③

所謂制度工具理性，實際上是“規則的維護”問題，其功能或目的在于通過配套性的制度安排確保制度價值理性目標的實現，④并抑制和懲罰地方官員的制度偏離行為。換用青木昌彥的觀點就是，制度“如果沒有人把它們當回事就不構成制度”。⑤ 首先，如果地方官員不執行制度，“中心就得不到維持，純粹的無政府狀態就會在組織世界中漫延”，⑥中央政府統御全局、統領各方的能力和權威就會受到質疑和挑戰。其次，“文件空轉”與“制度失靈”無疑會導致國家治理效能流失或蝕損。如此，用什么樣的方式和手段確保制度價值理性目標的實現，防止制度偏離行為的發生，是“規則維護”的關鍵所在。長期以來，在“權力一元化”的現實背景下，⑦監督制約機制的缺陷不僅強化了封閉式決策下地方官員的“權威主義人格”，⑧而且激勵地方官員圍繞經濟增長導向的制度價值理性而選擇性分配注意力。更為重要的是，那些享受既有制度所帶來收益的地方官員會創造性應對制度，產生“上有政策，下有對策”問題，嚴重者甚至公然違背制度，導致制度失靈。在此意義上，巡視、督查、問責、整改等有效的監督制約機制無疑是完善制度工具理性的重要內容。

２．作為地方官員認知載體的制度：基于地方官員的視角

對地方官員而言，制度有何意義？這實際上是“規則下的選擇”問題?；诘胤焦賳T的角度，“作為認知媒介的制度”實際上體現為三個問題，即地方官員的行動、身份和意義認知。⑨ 就制度與地方官員的互動而言，制度既可以通過激勵機制實現與地方官員的聯結，亦可以通過身份、共同觀念機制實現與地方官員的互動（見表１）。

一是激勵機制：作為地方官員利益載體的制度。制度為地方官員提供了充分的激勵?，F有的主流研究將地方官員視為理性人，認為地方官員的決策是“制度性的理性選擇”。① 與追求效用最大化的消費者和追求利潤最大化的企業家不同，地方官員的各種物質、精神、心理等需要通過官位集中表現出來，官位越高，其權力、收入、社會聲望也就越高。此時，“職位拜物教”替代了“商品拜物教”，成為地方官員的首要目標。② 地方官員為什么會積極響應以ＧＤＰ為核心指標的官員考核制度進而展開“晉升錦標賽”，原因就在于地方官員的利益含載于官員考核制度之中，只有推動經濟快速增長，創造優異的政績，地方官員才能獲得晉升，才能獲取更高的官位，才能變現制度的“契約性”收益。是以，無論是以經濟增長為中心下的積極有為，還是問責總領下的消極避責與“為官不為”，③“官位”既是地方官員的“追求”，也是地方官員的“底線”，“一旦實施法律和規則的能力變成政府官員的一種收入來源，則爭奪和保持權力就至關重要了”。④

二是角色機制：作為地方官員身份載體的制度。制度內蘊著地方官員的身份與職責。制度不僅限定了地方官員的行動選擇，還建構了地方官員對組織和自身的理解——我在組織中是什么樣的角色，我應該做出什么樣的行為選擇才是恰當的。地方官員這一稱謂本身并不僅僅限于特定的“人”，還代表著特定的職位、身份和職責。盡管地方官員應對制度的行動是理性驅動的結果，但這種理性是地方官員身份和職責限定下的理性，而身份和職責是由中央政府的制度塑造的。在以經濟增長為中心的總體性激勵情境下，地方官員圍繞經濟增長而展開的“晉升錦標賽”，就說明了地方官員的理性行動是由其身份和職責所限定的，而不是其他因素諸如市場制度塑造的。

三是意義機制：作為地方官員價值載體的制度。制度塑造了地方官員的價值追求?；凇爸贫群苤匾钡暮诵挠^點而生發出來的各種新制度主義流派中，關于制度的一種解讀是基于文化共同體（ｃｕｌｔｕｒａｌｃｏｍｍｕｎｉｔｙ）的視角，這種觀點認為“政治生活是根據擁有共同文化、經歷和視野的共同體所共享的價值和世界觀組織起來的”，并成為“現代政治行為者在其中最常展開行動的組織化背景”。⑤ 諾思也強調，“一種政治經濟單位的興起在歷史上與價值準則的一致有關，它的衰落也與共同的價值體系的瓦解有關”。⑥ 無論是“以經濟建設為中心”還是新時代“以人民幸福感為中心”，中央政府的價值目標是一種彌漫于地方官員大腦的“前科學認知行為”，⑦如何將其轉化為社會現實是國家有效治理的關鍵。認知內化是一種基本途徑：①中央政府依據意識形態的價值導向制定相應的制度規范，通過制度價值理性和制度工具理性引導和塑造地方官員的認知，定向他們的行為選擇，伴隨著這樣的共同價值觀念逐漸內化于地方官員，對它的遵守就成為官員人格結構中的一種內在傾向或習性。因此，作為組織的共同信念體系，中央政府的價值目標是以地方官員為載體的，正是由于地方官員對它的承載和踐行才能成為鮮明的時代精神。

綜上，作為認知媒介的制度揭示出：一方面，中央政府制定的各種制度已不再簡單地是對地方官員行為選擇的外在約束，而是地方官員認知內容的載體與認知能力外在功能的延展；另一方面，就制度所欲實現的目標而言，沒有地方官員的制度執行，制度就是“一紙空文”，而地方官員如何執行制度與其心智和認知密切相關。這說明，行為經濟學視角下的地方政府行為研究，必須關注制度影響范圍內地方官員的心智與認知回應，在“制”與“心”的互動過程中探索地方政府行為中的深層機制。

四、心智模型塑造的制度認知對地方官員決策的影響

實踐中，地方官員如何執行中央政府制定的各種制度，首先取決于他們如何詮釋（ｉｎｔｅｒｐｒｅｔ）這些制度，只有經過地方官員“心智模型”（ｍｅｎｔａｌｍｏｄｅｌ）的塑造，②制度才能生成為地方官員的主體認知，才能形成“制度行為效應”并建構解釋地方政府行為的制度邏輯。③ 如圖３所示，盡管制度是塑造地方官員身份、目標與基模（ｃｏｇｎｉｔｉｖｅｓｃｈｅｍａ）的主導因素，但地方官員同時也是嵌入各種關系網絡、歷史情境之中的人。這意味著，地方官員的制度行為選擇不僅是組織視角下制度塑造的過程和結果，也受到同群網絡、經歷等不同情境的影響。由于神經系統是認知活動所依賴的物質場所，④地方官員在不同情境下的制度行為選擇莫不與大腦模塊化（ｂｒａｉｎｍｏｄｕｌａｒｉｔｙ）——更多依賴直覺思維系統，較少運用理性思維系統——密切相關，⑤從而揭示出大腦模塊化下的認知機制是理解地方政府行為的生理學基礎。

１．認知失真對地方官員制度行為選擇的影響

在個體獨立思維狀態下，作為具有自適應能力的行動者，地方官員會啟動心智模型以應對某些情境與問題，提出解決方案，此時，制度行為是地方官員主體認知作用的結果。由于個體知覺具有選擇性的特征，地方官員在信息加工的過程中往往選擇那些與決策直接相關的信息，且不同信息的邏輯權重、排序不同，形成“心理顯著性”差異，①使地方官員傾向于以狹隘的方式而不是考慮全面、整體的方式加工信息，從而信息加工窄化框架約束會導致官員個體的選擇性注意偏差，即在知覺自身、他人或外部環境時，常因自身或情境的原因使得知覺結果出現失真的現象。

其表現之一就是“心理賬戶”效應。② 在現行的財政體制下，稅收、轉移支付、土地出讓金、地方債是地方政府獲取財政收入的主要形式。在獲取這些收入之前，地方官員傾向于將情緒認知和心理賬戶結合，從認知標簽（ｃｏｇｎｉｔｉｏｎｔａｇ）和情緒標簽（ａｆｆｅｃｔｉｖｅｔａｇ）的視角，③把稅收、轉移支付、土地出讓金、地方債貼上不同的“標簽”。在這一收入編碼和分類的過程中，“重要性—非重要性”是影響地方官員認知和行為選擇的關鍵因素。④ 為籌集更多的稅收，地方官員必須努力發展經濟，改善基礎設施，營造良好的營商環境，需要付出較高的人力、物力和財力，所以，稅收屬于“辛苦所得”。與稅收相比，由于預算軟約束與“公共池”激勵，轉移支付、土地出讓金、地方債類似于“意外之財”（ｗｉｎｄｆａｌｌｍｏｎｅｙ），⑤安排使用過程中更加自由和隨意，“此錢非彼錢”的認知錯覺會激勵地方官員產生強烈的卸責動機，并導向不負責任的財政擴張行為。是以，信息加工窄化框架導致的認知失真對地方官員具有定性導向的功能，會影響地方官員對事物的感知和看法，地方官員的行動往往是向“認知標簽”所喻示的方向發展。

２．認知短視對地方官員制度行為選擇的影響

現實中的很多制度行為都是地方官員在有限意志與認知短視影響下缺乏充分考慮的結果，從而使其決策選擇表現為“計劃者—執行者”的現實偏差。⑥ 意志是一個人確定目標、調節行動、克服困難從而實現預期目標的心理過程。觀察的組織、思維過程的展開、創造性想象的實現、有意注意的保持等認知活動的進行離不開意志的作用，意志堅定、有恒心會促進認知能力的發展，意志不足則會阻礙認知能力的發展與行動的開展。⑦ 在以經濟增長為目標的總體性激勵情境下，相對績效指標考核、硬性的任期限制、年齡約束以及頻繁的異地流動，激勵地方官員主要關心任期內的政績提升，⑧這意味著官場競爭有可能促生地方官員的急功近利心理與短視化決策。以舉債為例。地方官員為了在短期內做出引人注目的政績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預算約束，攤派或加征各項稅費雖然不會導致政府債務，但是這種方法有損政府官員聲譽，因此，借債就成為一種突破已有預算約束的最佳策略。⑨ 債務融資力度越強，越有利于地方官員創造政績，債務融資力度偏弱的地方官員則可能在稀缺的官位競爭中遭遇“末位淘汰”，失去晉升前景。再以城市化為例。地方官員不僅要推動城市的發展，同時也關心城市的ＧＤＰ和財稅收入增長，后者是決定晉升的重要指標。因此，地方官員有強烈的動機推動工業化和土地財政，其結果是，發展越快的城市越傾向于“向外擴張”，而不是集約使用稀缺土地資源下的“向上發展”。① 此外，地方政府公共產品供給中的“可視化”問題，②同樣與地方官員的急功近利心理密切相關。有限意志與認知短視揭示出，地方官員做出的制度行為選擇常常與長期利益背道而馳，更可能缺乏對代際利益的深度關切。

３．認知流動對地方官員制度行為選擇的影響

在自我—他者互動的過程中，網絡關聯性會影響地方官員的主體認知與決策選擇，導致制度行為選擇的空間性趨同。許多情況下，地方官員的制度行為選擇是通過模仿和學習而產生的，因為這是一種無需信息加工、節省心智資源的認知捷徑。認知活動之“自我—他者的共同決定”特征表明，③認知是從自我—他者主體間互動中涌現出來的，群體所共生的關系網絡是地方官員認知內容的重要來源?！懊總€人都是鑲嵌在社會關系網絡上的一分子，社會關系網絡塑造了我們的偏好、信仰、資源和選擇”。④ 共同的身份、偏好與目標是形成官員群體這一正式和內隱社會結構的基礎，官員個體之間共識的形成塑造了群體的共享信念，認知的同質導致了行動的同質，并反過來進一步強化認知的同質。因此，相互的信息交流形成了共享心智模型，并在彼此認同的過程中使其逐漸穩定，并內化為互動群體的共同規范。⑤

首先，認知交流與行為模仿是提高地方官員問題解決能力的有效手段。由于中央政府制定的各種制度面向的是地方官員群體而非個人，必然形成“制度性集體行動”，⑥地方官員在群體互動的過程中，尤其是面臨新制度、解決新問題、付諸新行動時，群體認知與共同知識作為政策“工具箱”，由于為地方官員提供了多元的行動策略和可行的“參照”方案而成為一種認知資源，因無須進行新的認知加工而節省了認知稟賦和心智能力。地方官員經由群體互動中的行為模仿、信息交流獲得認知提升，增強了解決當前問題的能力，從而群體網絡塑造了地方官員的制度認知，并導致制度行為的空間性趨同。

其次，認知交流與行為模仿反映了地方官員基于利益關系的標尺競爭。集體行動過程中不可避免地并存著地方官員圍繞權力和利益的競爭問題，“個人與個人之間的競爭，才是激勵個人的主要來源之一”，⑦地方官員主動、自發地與同儕進行比較，并基于比較的結果來評價自身的能力和水平，只有超越“比較對象”，地方官員才會感覺到成就感和獲得感。以標尺競爭為例。在相對績效考核指標的激勵下，為獲得晉升提拔，地方官員必須參考同級政府官員的可測度政績來調整本轄區的投資建設和公共項目以為其政治升遷助力，⑧從而確保自己能在標尺競爭中占優。地方官員們通常會以競爭對手的現狀為出發點，評估自身與其投資水平的差額及其帶來的相對效用損益情況?？蛇x的行動手段就是模仿、學習其他地方官員的行動選擇，這無疑會激勵地方官員間保持行為趨同，從而維持投資擴張偏好。

最后，認知交流與行為模仿暗含著地方官員基于風險共擔下的策略性自保。以隱性舉債為例，２００８年國際金融危機之后，在一波又一波的地方債擴張中，地方官員之間表現出明顯的“攀比”“較勁”的行為特征，趨向于使自身行為與同群保持一致，這一群體集聚的目的之一就是在現有制度規則的限制中尋求自身利益最大化又免于被懲罰。由于地方政府債務危機及其引發的系統性金融風險將直接影響公共服務的質量并導致嚴重的經濟社會發展問題，“大而不倒”成為地方官員的“隱性共識”。與此同時，因違犯者眾多，“法不責眾”心理普遍存在，進一步強化了地方官員隱性舉債的行為偏好，他們通過集體性的“隱性共謀”倒逼中央政府無法實施實質性的懲罰，從而實現風險共擔下的策略性自保目標。

自我—他者互動過程中的認知流動揭示出：一方面，內嵌于關系網絡之中的群體思維（ｇｒｏｕｐｔｈｉｎｋ）導致每一個官員的判斷與決策在影響自身的同時，也會影響他人或被他人所影響，即使地方官員的制度認知與中央政府的制度價值理性目標一致，群體網絡也會導致地方官員制度行為選擇與制度目標的偏離；①另一方面，網絡關聯背景下的群體互動、認知交流與行為趨同可以作為制度期望行為的有利擴散機制，產生“趨好的”（ｒａｃｅｔｏｔｈｅｔｏｐ）制度行為效果。

４．認知錨定對地方官員制度行為選擇的影響

注意力、意志是有限的心智資源，當面臨復雜決策時，地方官員會過度消耗這些有限的心智資源。決策越復雜，耗費的心智資源越大。如果關系網絡無法提供可利用的認知信息的話，譬如對于新制度的落實，不僅需要“新認知”，而且還要在制度原則與目標的限定下因地制宜地采取切實可行的行動手段，此時地方官員做出合理、合適的決策就比較困難，從而認知惰性會激勵官員采用直覺思維方式從既有的歷史情境之中提取認知信息，以服務于當前的決策選擇，進而產生“錨定效應”。②

地方官員在制度行為選擇過程中及其對結果的滿意度進行評價時，存在著一定的參照標準，可能的參照點就是舊有情境之中的各種經歷、做法、慣例等。經濟增長考核下的ＧＤＰ政績偏好、政治教化與文件學習中的“名實分離”、檢查驗收中的“共謀應對”、對地方債風險的隱性救助等，這些生平境遇中的各種經歷會以信息的形式存儲在地方官員的大腦之中，并以記憶形式匯聚成官員的“手頭知識”，為地方官員當前的決策選擇提供心智支持。土地財政、隱性舉債等一系列問題之所以會重復出現，重要原因之一就在于地方官員被“鎖定”在了過去的思維模式與認知陷阱之中。以地方債為例，中央政府以何種形式救助地方政府的債務風險并不重要，③重要的是地方官員會“錯誤地”認為中央政府會為自己的舉債風險兜底。④ 一旦中央政府對地方政府的債務危機施予某種形式的救助，就會成為地方官員舉債決策時的“參照點”，產生過度自信與認知偏誤下不負責任的舉債行為。認知錨定揭示出，因嵌入于特定的歷史情境之中，地方官員的決策受舊有思維模式及其慣性的影響：一方面，如果地方官員的認知加工與決策選擇依賴于對過去經驗的簡單判斷的話，那么，制度行為效率與其經驗的豐富程度密切相關；另一方面，“過去的”制度認知會左右地方官員對新制度的認知，一旦官員“錨定”了舊有情境中的某個參照點，就會選擇性地尋找與自己最初的認知相符的信息而忽略或無視其他信息，從而陷入“信念陷阱”（ｂｅｌｉｅｆｔｒａｐ），阻滯新制度環境下合意制度行為的生成，新的制度也因此而失去了其目標要求和價值功能。

綜上，正是在對制度所含信息進行認知加工的基礎上，才形成了地方官員的制度認知進而建構制度行為選擇，但不同情境下的心智模型會塑造地方官員不同的制度認知，從而導致制度行為選擇的差異。具體而言，在不確定的境況中，地方官員會啟動心智模型以應對某些情境問題，提出解決方案；如果該方案不成功，官員會從群體網絡和認知累積即記憶中尋找可用的認知資源；如果還不成功，就會再次建構新的解決方案，直至尋求到所期望的結果。如此循環往復，即為地方官員心智模型內在的創造與調適過程，它系統性建構了地方官員制度認知的內在反應過程與制度行為選擇的結果，①有助于我們透視那些紛繁復雜的地方政府行為背后的深層機制及其內在張力。

五、中國現代化進程中的地方政府行為演化

地方官員的認知活動不僅是“現在”的，也是“歷史”的，只有在“時間伸展”中才能更好地體悟心智與認知對地方官員決策的影響，②從而更好地理解地方政府行為中的種種系統性現象與深層機制，實現理論性與實踐性、歷史性與現實性的有機統一。中國的現代化進程與國家治理實踐為我們深切體悟“制度—心理”互動下地方政府行為生成與演化提供了現實契機（見圖４）。

黨的十一屆六中全會通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，強調“我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。黨和國家工作的重點必須轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來，大大發展社會生產力，并在這個基礎上逐步改善人民的物質文化生活”。③ 伴隨國家政治生活中心的調整，中央政府通過設置確定性指標、實行結果導向的目標監管、明確達標激勵的方式，創制了以ＧＤＰ作為官員政績考核主要依據的“確定性治理”模式，④激勵成為地方官員治理的主要特征。在增長導向的總體性激勵情境下，地方官員之所以熱衷于扮演政治企業家，與經濟增長導向下的注意力分配及其認知心理機制密切相關，地方官員的整個心智模型與認知加工過程都是集中于ＧＤＰ增長率這一核心指標。一方面，中央政府（或上級政府）是目標任務的發包方，對確定性結果的追求以及完成指標任務后的晉升獎勵，使得上下級政府之間具有高度的利益同構性與可置信的考核承諾。結果導向的激勵情境把決策選擇的權力交給了地方官員，運用什么樣的方式和手段完成目標任務取決于官員自己，導致地方官員在增長導向的制度價值理性激勵下圍繞考核指標集中發力，層層加碼，甚至好大喜功、急功近利，滋生了一系列的偏離、異化行為，而對非ＧＤＰ指標重視不足，導致地方政府行為出現“越位”和“缺位”的問題。另一方面，上級政府在負責指標任務發包的同時還承擔著監督檢查的職能，信息不對稱與利益同構的內在約束致使上級政府的監督檢查效力有限，制度工具理性缺陷造成地方官員的“行為軟約束”，進一步強化了地方官員增長導向的制度認知與制度行為偏好，并塑造了“地方發展型政府”的外在表征。由此，改革開放以降的國家治理詮釋了“以經濟建設為中心—增長導向的制度安排—增長導向的官員認知與注意力分配—地方發展型政府”間的互動契合過程。

黨的十九大報告對新時代中國社會主要矛盾的變化做出了新的概括——“我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，①這一社會主要矛盾的變化成為黨和國家治國理政過程中各項路線、方針和政策的重要依據。中央政府通過明確治理任務的總體方向、國家督察體系的深度參與、官員施政活動綜合效果評價的方式，創制了以高質量發展、民生改善、政策執行是否有力為地方官員政績考核依據的“模糊性治理”新模式，②問責替代激勵成為地方官員治理的新特征。在問責導向的總體性激勵情境下，全面深化改革、治理能力現代化、經濟高質量發展、全面攻堅脫貧繼而后脫貧時代相對貧困治理、綠水青山就是金山銀山、人民的獲得感等一系列改善民生的治理舉措相繼推出，繼而對地方官員考核強調“以造福人民為最大政績”的工作要求，將“推動本地區經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，解決發展不平衡不充分問題，滿足人民日益增長的美好生活需要的情況和實際成效”作為考核官員工作實績的重點。③ 由此，地方官員治理由以往簡化的結果考核轉向基于努力程度和綜合治理效果的過程控制，以補強“確定性治理”模式下的治理短板，彰顯官員治理的過程合法性與政府治理的程序正義性。由此，新的制度價值理性要求地方官員在多元治理任務間分配有限的注意力、意志力等認知資源，這意味著為了創造政績，地方官員需要付出比以往更大、更多的努力來完成考核要求。而且，為了實現民生改善的目標，與以往上級政府作為任務發包者和監督檢查者合一的情況不同，新時代監督檢查地方官員施政績效的是垂直管理且獨立于地方政府上下級關系的第三方機構，通過對過程細節的定性分析，判斷地方官員在任務完成方面是否“真抓實干”，以及手段的正當性和治理績效情況。制度工具理性的發展實現了對地方官員的“行為硬約束”，科層制運行由此逐漸呈現出“非人格化”的特征。制度價值理性轉變下的政績難度加大、制度工具理性完善下的監管問責強壓、思維慣性下心智模型轉變的滯后性，三者疊加激發了地方官員的仕途憂患與風險規避意識，低風險成為官員眼中的高收益，地方官員的目標不是邀功（ｃｒｅｄｉｔｃｌａｉｍｉｎｇ）而是避責（ｂｌａｍｅａｖｏｉｄａｎｃｅ），“怕而不為”“消極避責”甚至“為官不為”逐漸演化為部分官員之間一種隱性的共享信念與群體行為，凸顯了地方官員啟發式決策與“偏好錯位”問題，④有為政府建設面臨現實困境。為避免“決策—執行”之間“松散耦合”對政府公信力和行政效能的負面影響，⑤對地方官員的認知與行為選擇予以調適，始終確?！皼Q策—執行”之間彼此有機契合，對有為政府建設而言具有不可替代的關鍵意義。

六、結語

行為經濟學的理論和方法提供了一種新的洞見和分析視角，有助于我們透視紛繁復雜的地方政府行為背后的深層機制及其內在張力，為提升國家治理效能提供新的政策啟示，推動實現地方政府行為的價值訴求。在全面推進社會主義現代化強國建設的當下，我們不能僅僅停留于地方政府行為的理想樣型的討論，亦應揭示出現實中地方政府行為背后的微觀機制。如果不打開政府行為過程這個“黑箱”，就不能真正理解地方政府行為中的種種系統性現象與深層機制，也就無法理解現實中地方政府行為的困境所在和未來的改進方向。

本文因在方法論和認識論方面有新的啟發意義而具有一定的創新和研究價值。行為經濟學視角下的地方政府行為研究，從制度的另一面——認知心理機制出發，實現了“認知邏輯”與“制度邏輯”的對接和融合，是對“制度邏輯”的補強、深化而非競爭性替代。本文關于“地方政府行為是‘制度—心理有機互動的結果”的核心論題，主要啟迪于以馬奇和西蒙為代表的組織理論及以卡尼曼和塞勒為代表的行為經濟學理論，將這兩大理論交叉融合是本文的主要思想來源。就其承傳性而言，組織理論是行為經濟學的社會背景，而行為經濟學則是組織理論的一種逼近現實的延伸。具體到本文而言，無論是“官員考核與經濟發展”間的互動，還是“分稅制與城市擴張”間的關聯，抑或是“權威體制與有效治理”間的張力，“制度”只有作用于地方官員的心智模型并形成相應的制度認知與制度行為選擇，才能建構解釋地方政府行為的制度邏輯，制度行為效應成為“制度邏輯—地方政府行為”之間的貫通機制，有利于推動實現地方政府行為研究繼“利益結構導向—制度邏輯導向—歷史維度導向”之后新的擴展，①具有重要的理論意義。

本文關于“地方政府行為是‘制度—心理有機互動的結果”的核心論題，對有為政府建設提供了新的政策啟示。黨的二十大報告指出：“從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興?！雹谠谏舷路种蔚谋尘跋?，打造一個積極有為的地方政府，是建設社會主義現代化強國的基石。實踐中，有為政府建設并非“制度—地方政府行為”之間單向的、自動的過程，而是“制度—心理”有機互動的結果，既定制度下地方官員對制度的認知過程與制度行為選擇是關鍵。以此而論，“為官不為”是當前有為政府建設中的梗阻。本文關于“作為認知媒介的制度—心智模型塑造下的制度認知與制度行為選擇—地方政府行為”的邏輯思路揭示出，新時代推動干部積極擔當作為進而打造一個更加積極有為的地方政府，不僅要關注中央政府自上而下制度“拉力”的作用，更要關注自下而上地方官員心理“推力”的影響，以制度影響范圍內地方官員的心智回應與認知反饋為重點，創制和生成與地方官員認知活動內在規律相適應的政策工具，驅動地方官員生成與預期目標相契合的行為，達至“心治國治，心安國安”的理想狀態。

便于問題分析的需要，本文主要選擇了制度這一影響地方官員行為選擇的主要因素，事實上，地方官員的認知心理活動嵌入于更廣義的社會情境之中。展望未來，行為經濟學視角下的地方政府行為研究，應在沒有偏離“個體與群體、制度、組織”這一核心理路的前提下，將地方官員個人嵌入于組織、文化、歷史、情理、關系之中，③以地方官員心理與情境要素間的有機互動為基底，利用實驗、觀察、訪談、內省、神經研究等不同方法，④揭示出更多影響地方官員決策選擇的認知心理機制，建構出兼顧宏觀、中觀、微觀的更具實質性的地方政府行為研究模型。此外，本文是將地方官員作為靜態的分析對象，而當官員職務發生改變，如從縣長晉升到市長、從省長晉升到省委書記以及發生異地任職交流時，角色的轉變也會使得官員的目標、偏好以及行動方式和行動手段選擇發生變化。這意味著，行為經濟學視角下的地方政府行為研究，同樣需要關注情境的動態轉化對地方官員認知心理活動與地方政府行為的影響。受篇幅和主題所限，對如上內容的關注，只能留待未來進一步的研究中繼續延展和豐富！

作者單位：山東大學商學院、山東大學國家治理研究院

責任編輯：牛澤東