中國少數民族政治發展權憲政保障機制的有效性分析

田釩平　王允武

摘要：摘要：作為少數民族群體享有的政治發展權包括共治權和自治權兩個方面。在中國現行憲政體制下，這兩方面的權利分別通過人民代表大會制和民族區域自治制來實現。從實踐效果來看，在人民代表大會制和民族區域自治制的具體制度設計中，針對少數民族政治發展權而設的保障措施仍有完善的必要。為使少數民族群體享有的政治發展權在中央和地方的決策過程中不被忽視，必須在決策程序上設置一些可供選擇的方法。

關鍵詞：民族政制；政治發展權；自治；共治

中圖分類號：D90-052文獻標識碼：A

一、反思的起點：發展權的視角

以人為本的科學發展觀已成為指導中國社會全面改革和協調發展的一種新的治國理念。從法哲學的角度來看，以人為本的科學發展觀在徹底否定以物為本觀念的基礎上，進一步拓展了發展的視閾，深化了對發展權的認識。具體地講，以人為本的科學發展觀關照下的發展權具有全面性、協調性、動態性等特點，涉及政治、經濟、文化、科技、教育、人口、資源、環境、社會的各個方面及其內部諸環節；不僅重視人類社會中不同主體之間的和諧發展，而且強調人與自然的和諧發展；不僅保護當代人的眼前利益，而且保護人類的長遠利益，并將人類的未來納入調控視閾，立足于人類代際之間的持續發展，謀求代內與代際的平衡與協調。這就要求主體在謀求實現發展權的過程中，在堅持以人為本的基礎上，既要關注政治、經濟、文化、人口、資源、環境等各個方面及其內部諸環節的可持續發展問題，更要關注這些要素的全面發展問題。

建國以來，中國的經濟社會發展大體上經歷了四個階段，“一是建國初到20世紀70末期，主要實施趕超戰略；二是改革開放初到20世紀90年代中期，主要實施經濟高速發展戰略；三是‘九五以來強調實施可持續發展戰略；四是黨的十六大特別是十六屆三中全會以來，提出并開始實施全面、協調、可持續發展的科學發展觀”。相應地，在民族問題上，20世紀90年代中期以前，側重于少數民族的經濟文化發展問題，以保障經濟發展權為主要內容；20世紀90年代中期至黨的十六大期間，在進一步加快少數民族經濟文化建設的基礎上，基于少數民族地區生態環境不斷惡化的境況，以環境為立足點，逐步加強了環境治理和生態保護，以期促進人與人、人與自然的和諧，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，保證人類永續發展。通過國家扶持、發達地區支援和民族自治地方自我發展，民族自治地方的經濟發展水平不斷提高，教育設施得到改善，教育水平不斷提高，醫療衛生事業取得初步成效，少數民族的語言文字得到了有效的保護和使用，少數民族傳統文化得到了有效的保護和發展，少數民族發展權的實現狀況得到極大改善。此外，在推動少數民族經濟、文化與社會事業不斷發展的過程中，理論與實務界對這方面的法律問題也給予了應有關注，相關立法漸趨完善，已經形成了比較有效的民族經濟、文化、社會發展權的法律保障機制，為繼續解決這些問題奠定了堅實的基礎。

就民族政治發展權的保障而言，受傳統理論的影響，法律理論與實務界主要集中于如何完善民族自治地方自治機關的自治權及其保障機制問題的研究，而對制度有效性問題關注極少。從一般意義上講，發展權是人的個體和人的集體有資格自由地向國內和國際社會主張、參與、促進經濟、政治、文化和社會各方面協調、均衡、持續發展并享受發展利益的一項基本人權。在多民族國家內，作為群體權利的民族政治發展權意味著該民族有權充分有效地參與并共同管理國家事務和地方事務，依照自身具體實際情況選擇符合民族特征的政治制度，自主地管理本民族的內部事務。只有共治權和自治權兩方面的充分實現才能融合為民族政治發展權。在中國的憲政體制下，這兩方面的權利分別是通過人民代表大會制和民族區域自治制來實現的。作為保障民族平等權利的基本制度，這種制度模式通過1949年《共同綱領》確定，并在1954年《憲法》中作為基本的政治制度加以規定后，再沒有原則性變動。然而，價值理念本身的合理性并不能說明用來達成其所追求目標的方式的恰當性，“制度建設的過程是在既定價值原理的基礎上，精巧設計和恰當運用各種社會資源和制度技術，平衡各方面可能的利益沖突，以達成預定目標。而一旦缺乏技術的講求或適用不當，倘若不能進行有效的調整和及時的修正，便有可能使這一制度化安排失去存在的權威性和合理性”。發展權是以政治發展為前提、經濟發展為核心的經濟、政治、文化和社會發展各方面內容的有機統一整體，在權利體系中，它“是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治的發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現”，因此，政治發展權的充分實現具有重要意義?；诖?，有必要檢討中國憲政體系中保障少數民族共治權和自治權的制度。

二、自治與共治：中國民族政制的憲政意義

近幾年來，有學者通過對中國民族政制實踐特別是“民族區域自治制度”的考察，指出中國的民族區域自治制度實際上是一種“后自治”民族政治制度，其基本特征是“以民族雜居地區的自治為基礎，通過各民族對國家和地方的共治，追求各民族的共和”，從民族政治關系的角度看，是民族共治的形式之一。進而認為民主、共和、共治是現代多民族國家民族政治生活的綱領性命題，而自治、參與等少數民族政治權利訴求和保障屬于子目問題，并闡述了“民族共治”理論的基本含義，為中國的民族政治實踐供給了新的理論。

中國的民族政制實踐以“統一的多民族國家”為前提，反映了一種“多民族的國族”和“和合而治”的理念。從孫中山的“五族共和”思想到毛澤東的“中國是多民族國家、同時也是偉大的民族國家”的論斷，從費孝通先生的“中華民族多元一體格局”理論到當代中國政治家、學者和各族人民對漢族與少數民族、各少數民族之間的關系普遍形成的“三個離不開”的認識，都是這種理念的體現?！吨腥A人民共和國憲法》序言指出中國由各族人民共同締造，不只是對歷史中國的抽象概括，更是對現實中國民族關系的本質揭示，彰顯了民族共治的理念。由民族共治的觀念出發，中國不是沿襲傳統的自治概念，而是做出了“當家作主”的新定義。當家作主的概念不只是指自治民族要當自己的小家之主，更重要的是指要當中華民族這個共同的大家之主；當家作主也不只是權利概念，而且還是責任概念。由此，確立了各民族平等、團結、互助，共同建設國家和所在地方的政治格局和少數民族權利保障的治理之策。

當代中國少數民族政治發展權的憲政保障機制由人民代表大會制和民族區域自治制兩部分組成。在民族自治地方設置上，包括自治區、自治州和自治縣、旗三級，它們分別與全國統一的行政級別設置一致并行使相應的權能；在民族自治地方的民族構成上，既可建立以某個民族為自治主體的自治單位，又

可建立以多個民族為自治主體的自治單位，還可為同一民族成分建立不同級別的多個自治單位，在某個行政地位較高的民族自治地方，還可以其他少數民族成分為自治主體建立次一級的民族自治地方或民族鄉。民族自治地方的人民代表大會和人民政府既是自治機關，又是一般地方國家機關；民族自治地方的人民代表大會中，除實行區域自治的民族的代表外，其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表，民族自治地方的人大常委會中應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任；自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任，在政府其他組成人員中，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員；自治機關所屬工作部門的干部中，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員；民族自治地方的自治機關必須維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行，在不違背憲法和法律原則的前提下，根據本地方的特殊情況，行使立法自治權和行政自治權，保障所有公民的權利平等，維護各民族平等、團結、互助、和諧的民族關系。此外，《憲法》還賦予少數民族在國家和非民族自治地方政治生活中當家作主的權利，并提供了相應的制度和組織保障。全國55個少數民族在全國人民代表大會中都有自己的代表，非民族自治地方的少數民族在地方人民代表大會中也占有一定的席位；全國人民代表大會和國務院，以及非民族自治地方的人民代表大會和政府，分別設立了由不同民族身份的成員組成的民族工作機構，從立法和執法方面保障和維護少數民族的權益。此外，《民族區域自治法》還規定上級國家機關對民族自治地方各項建設事業負有領導和幫助的責任。因此，中國的民族政治實踐，無論是從國家層面還是從地方層面看，實行的都是“民族共治”。雙向兩層面的共治是中國民族政治實踐的本質屬性。從國家管理的層面說，自治者不只是依法行使自治權，而且也是國家的管理者，國家不僅監督和領導自治者，而且需要傾聽自治者的聲音。從民族自治地方管理的層面說，自治民族的權力也不是僅限于管理本民族的內部事務，更重要的是協調自治地方各民族之間的關系。非自治民族不只是地方管理的被動接受者，也是地方管理的積極參與者。因此，中國民族政治實踐已經超越了西方古典民族政治理論自治方案存在的“一方面否定自治民族對國家管理的參與，使他們在政治上邊緣化，另一方面又在國家與自治民族之間豎起一道無形的籬笆，使國家失去了對自治方向的控制”的局限性，保證了少數民族政治權利的完整性，這也是當代中華民族凝聚力不斷增強的最重要的政治因素之一。民族共治是從民族政治的民主與共和這兩個命題中推演出來的第三個命題，它與前兩個命題互為補充，共同構成了現代多民族國家理想的民族政治生活的基本原理。在這三個互為補充或被稱作“三位一體”的命題中，如果說民主所體現的是民族政治權利的平等實現，共和所體現的是民族政治權力的合法產生，共治所體現的則是民族政治權能的合理行使?！爸袊蒙鐣W話語把國內目前的民族關系界定為‘平等一團結一互助，若把這種社會學話語變成政治學和法學話語，就可以寫成‘民主一共和一共治?！?/p>

有學者從民族共治理論出發，進一步揭示了西方憲政理論中存在的誤區和片面性，進而指出民族共治理論不僅是一個單純的民族政治問題，而且也應當是多民族國家憲政的基本原則和相應的制度建設問題。西方政治理論的主要特點是從公民權利出發而不是從治理出發來考慮國家的政治問題。自由主義和共和主義是西方公民政治的兩種理論模式，也是西方憲政理論的兩種模式。自由主義理論把公民的權利視為消極的權利，公民只要在法律范圍內追求自己的私人利益，就不受國家的非法干預。它從私權出發，以通過選舉、議會以及政府的形成與其他私人利益融合成一種政治意志，進而對行政權產生影響并控制政府；它強調公民的自決權，認為公民自決權是行政權力合法化的許可證，這一理論是代議制的依據。相反，共和主義理論認為政治的目的不僅要確保公民不受外在力量的強制，還要確保公民能參與共同的實踐，它希望建立一種參與式的政治共同體。但是共和主義的“參與”與中國民族政制的“共治”存在實質差異，其實質仍是單純以公民權利為出發點和歸宿，不同的是它更強調公民的自由權利的不可代表性，更強調公民的實際權利的實現。而民族共治理論則是從國家治理和各民族的共同發展這一更高層面出發來設計憲政制度，這正是現代多民族國家政治實踐的經驗和教訓所在。

由于西方歷史上絕大多數國家是單一民族的國家，其民族理論是以“國家一國民”這種公民政治的思維方式來設計的，反映到憲政制度上，其憲政理論自然是一種公民政治?！霸谒麄兊恼卫碚摽蚣苤?，公民的概念始終是涵蓋國家之外的一切社會主體的概念，其對基本權利和自由的解釋都是從公民概念出發的，甚至公民的概念也涵蓋了民族概念，在構建國家政治制度的時候并沒有將民族關系作為憲政整體設計中的一個重要因素來加以考慮”。在西方學者看來，“族體”是自然的，國家是人工的，在尋求二者統一的過程中自由主義、自然體、自然權利往往與“族體”成了同義語，“以至于民族自決原則被當作自由主義政治的要義被加以解釋，成為神圣化的政治理想和基本原則流行于世”。在國內政治方面，這種理論原則發展為政黨政治的民主制度，而政黨政治的基本思路仍然是從“公民一國家”的兩極關系出發的。在對待少數民族、少數人的政治權利和文化多元主義的問題上，這種思路本身就包含著與多元文化主義之間的沖突，因為“在這樣一個西方式理念的民族政治社會中，同存于一個社會的不同族類的多元文化，必然有其各自的集體目標，在政黨政治的前提下，為達成這類集體目標而實施的一些法律或權利法案以及所確立的集體道德理想，就會對其成員形成某種限制。這種限制同時就可能造成對在同一社會內不認同其集體目標的人或族類的歧視，并且與國家或整個西方社會公認的個人自由權利相抵觸”。對國家而言，“它要最大限度地保障個人的基本權利和國家的中立性。這就是說，除了個人自由和其公民的人身安全及福利之外，國家沒有文化的宗教的規劃，或任何集體目標。所謂自由主義，就是在公民的基本權利得到保障的情況下，國家對某個民族、某種文化或宗教，或某些民族、某些文化或宗教的保存和發展承擔義務”。而且西方普遍實行的代議制民主政治制度在建立之初是以多黨制的政黨政治和地方政治為基礎的，根本沒有考慮到民族因素，即使是考慮到了民族因素也僅僅是把少數民族的政治權利限于自治權。代議制民主下的自治是對他治和專制的矯正，似乎可以解決國家的一切政治問題，但是“在一個多民族的社會中它往往也會使問題更加復雜，在解決民族發展問題上顯得無能為力，……比如，像緬甸這樣一個多民族國家，獨立后的緬甸議會制度推行的是‘倫敦議會模式，無視國內宗教、種族矛盾，不僅沒

有解決民族問題，其自治運動反而成為內亂的根源。同樣，亞洲原殖民地國家，如印尼、菲律賓、馬來西亞等國都采用西方憲政模式，但在實踐中，這種西方議會民主的政治制度并未帶來政治和社會的穩定，相反卻是政府更迭頻繁和社會動亂不已”。單純的自治權容易導致自治者走向政治的邊緣化，少數民族的政治權利不能只限于自治權，還應包括共治權，共治是解決一定地域內多民族共居的政治矛盾的有效方式，也是實現文化溝通與融合的有效制度途徑。共治打破了“一個地區，一個民族”的傳統民族政治理論的局限，為各民族的共同發展提供了更廣闊的發展空間。

民族共治論澄清了長期以來西方民族主義古典理論唯公民權利是瞻、不承認少數民族享有集體政治權利的誤區，更新了多民族國家的民族政治理論。它不僅強調少數民族對自身政治的自治權，而且強調對國家政治的共治權；不僅強調單個民族本身，而是更強調民族關系的協調；不僅強調自治民族的自治權，更強調民族地區非自治民族與自治民族共同的治理權，以及他們在整個國家政治生活中的共治權；不僅強調少數民族本身的現時態，更從發展的角度來把共治看成民族自身發展的要求。從本質上講，盡管民族共治理論仍然以近代西方憲政中諸如自由、平等、人權的基本理念為起點，在制度設計上也以“自由一民主一共和”的基本框架為前提，但民族共治論揭示了西方以權利為核心的自由主義和共和主義理論的不足或缺陷，仍有重大的理論意義。它從多民族政治的角度出發，把人們傳統的“自由一民主一共和”的三位一體改造為“民主一共和一共治”，這無疑是對現代民族自治理論和實踐在更高層次上的概括和闡述，為現代民族理論包括憲政理論提供了一種新的思路和新的命題。近年來，中國的憲政研究盡管對西方憲政理論的要義有了較為深刻的闡釋，但是仍未能超越西方民族理論及其憲政理論的傳統概念，多以西方憲政理論中的權利視閾來研究中國憲政的歷史和現實，忽視了中國作為一個多民族國家治理實踐的憲政意義，也不符合中國民族立法的實踐，實有更新理念之必要。

三、特殊程序規則與民族文化自治：完善民族政制的方案選擇

從中國的民族政制實踐雖然可以推演出民族共治理論，以及自治與共治相結合的民族關系治理理念，但并不能說明民族政制已完美無缺，更不能代表少數民族的政治發展權就得到了有效維護。因此，反思和檢討制度自身的有效性仍有必要。中國少數民族盡管在絕對人口數上有一億之眾，但相對于作為多數民族群體的漢族人口，從過去到現在，55個少數民族作為一個整體的人口比例一直不到10％，而漢族則占壓倒多數，“依據現有的制度安排，在中央一級國家機構中的決策，不能完全有效地防止多數人群體作出不利于少數民族群體利益的決定”。這可以從中國全國人大的民族代表人數比例和決策機制兩個方面來說明。首先，依據現行全國人大對少數民族代表名額分配方案的規定，盡管55個少數民族的代表數約占全國人大代表總數的12％，但仍存在少數民族代表作為一個整體在國家一級的決策機構中相對于漢族仍然處于少數的事實。其次，從國家一級的決策機制來看，依據多數人的決定為原則占據主導性地位，這種設置也不能使各少數民族群體或代表在直接與其民族利益相關的事務方面對國家的決策施加具有實質性的影響。這不僅說明民族共治權的有效性缺乏，而且在涉及少數民族群體或某個少數民族的利益的決策中，也難以影響決策的過程，從而有效維護少數民族群體或本民族的利益，如前所述，國家對少數民族的幫助政策缺乏有效性和穩定性，就是現實的例證。因此，要確保少數民族群體的正當權利在國家一級的決策過程中不受到忽視和壓制，必須在決策程序上設置一些可供選擇的方法。首先，應確保該少數民族群體的代表不僅在其個人民族身份上屬于該民族，而且確實是該民族群體利益的真正可靠的代表；其次對于直接影響到特定少數民族群體利益的事務的決策規定相應的咨商程序，以保證這類決策的作出從其計劃的早期開始就考慮到真正可以代表相關少數民族群體利益的機構及相關成員的意見和要求，此外，在決定通過的程序中也可以設置相關少數民族群體代表的否決權機制以確保少數民族群體利益在少數服從多數的決策機制中得到恰當的維護。

作為專門為保障少數民族平等權利而設立的民族區域自治制度，是否能有效地保護少數民族的權利呢?從理論上講，地方自治作為特定民族群體利益保護的一種形式，至少應具備兩個前提條件：居住在該地域范圍內的特定民族群體構成當地的相對多數人；該地域的地理界限應劃定清楚。只有在這種情況下，作為實行自治的少數民族群體，依據多數制的選舉制度，在代議制機構中以依據多數人的決定的決策制度進行立法或作出其他決定，并由該地方社會的權威執行機構(行政機關)和監督機構(司法機關)來實施這種自治，由此特定民族群體的自治權利便合乎邏輯地轉化為地方公共權威機構的權力(自治權)。但是，中國以往和現行的法律對于建立自治地方的少數民族的人口規模并沒有明確的要求，也沒有要求實行自治的少數民族在其人口比例上應超過半數。事實上，盡管在一些已成立的民族自治地方，實行自治或聯合實行自治的少數民族的人口有超過半數以上的，但其畢竟只占少數。在這種情況下，如何解決該民族處理其內部事務同時又實行地方自治之間的矛盾呢?而當一個以上的少數民族都作為實行區域自治的民族且在人口比例上未形成當地人口的多數時，如何結合民族自治和區域自治在法律技術上就顯得更為復雜。從現行制度的安排看，民族區域自治的核心問題被認為是“自治機關的民族化”，其主要標志或中心環節則是干部的民族化。因此，民族自治作為一種群體權利，是通過該少數民族群體的成員參與當地自治機關的工作而實現向自治權力的轉換的，它是實行區域自治的民族對本民族地方性事務能夠真正當家作主的基本表現形式。在這種情況下，民族干部的比例問題成為調整當地各種群體利益關系的中心。依據中國選舉法的規定，“有少數民族聚居的地方，每一聚居的少數民族都應有代表參加當地的人民代表大會。聚居境內同一少數民族的總人口數占境內總人口數百分之三十以上的，每一代表所代表的人口數應相當于當地人民代表大會每一代表所代表的人口數。聚居境內同一少數民族的總人口數不足境內總人口數百分之十五的，每一代表所代表的人口數可以適當少于當地人民代表大會每一代表所代表的人口數，但不得少于二分之一；實行區域自治的民族人口特少的自治縣，經省、自治區的人民代表大會常務委員會決定，可以少于二分之一。人口特少的其他聚居民族，至少應有代表一人。聚居境內同一少數民族的總人口數占境內總人口數百分之十五以上、不足百分之三十的，每一代表所代表的人口數，可以適當少于當地人民代表大會每一代表所代表的人口數，但分配給該少數民族的應選代表名額不得超過代表總名額的百分之三十”。因此，作為實行自治的少數民族

在立法機關中并未形成多數，從群體權利的角度來觀察，有些問題尚需進一步探討。例如，地方自治機關行使自治權力的活動如何與實行區域自治的少數民族行使其群體自治權利的行為相吻合的問題；地方自治機關行使其職能處理的事項上如何明確區分少數民族群體自己的事務、當地的地方性事務以及對當地的少數民族群體有直接影響的事務，并采取不同的行政程序和方式來確保少數民族對自己的事務當家作主的問題；在地方自治機關的決策程序上仍然采取的是單一的依據多數人決定的原則；在少數民族群體利益的代表性方面，須有恰當的組織實體和程序制度保證形成代表其群體意志的權威意見，并選出在地方自治機關(尤其是代議制機關)中可靠的少數民族群體利益的代表。除此之外，在現有的制度技術上還存在既保障實行區域自治的民族行使自治權利，又保障當地其他民族和漢族群體成員依法律平等地享受其參與公共事務權利的問題。檢驗民族自治的關鍵在于對實質性地影響到少數民族群體利益及其群體內部事務(如語言、文化、習俗等的保持和發展)方面，是否真正由該群體的組織來表達其意愿和作出最終決定。從目前民族自治地方自治立法的現狀來看，一些民族地方立法甚至照搬中央立法或上位立法的體例結構、內容設計和具體事項的規定，立足于民族特征、風俗習慣、民族文化方面的考慮不夠，從而缺少自身特色。從一定程度上也說明在現有制度設計模式下，少數民族的自治權利并沒有得到充分實現。因此，現行制度仍有改進的必要?？赡芙鉀Q問題的途徑是在制度原理和制度技術的層面上討論中國民族區域自治制度，并完善與群體權利的確認、行使和保護以及該類權利與地方國家公共權力之間相關聯的各種制度設置。民族區域自治的目的是讓少數民族公民享有民主權利和管理自己內部事務的權利，那么民族哪些權利需要保障，需要制定哪些法律規范，需要修改哪些法律規范，國家機關以外的民族團體，企事業組織和公民個人有著更為直接和深切的感受，僅僅由自治機關提出立法動議，難免有閉門造車之弊端。因此，應當賦予少數民族團體，企事業組織和公民個人立法動議權，在法案的討論階段采取特殊的立法程序規則，盡可能吸收利害關系人參加，聚居在一定區域內的少數民族居民和聚居地其他居民是區域內社會事務和行政管理事務最為有權的發言者，若允許其依一定程度參與法案討論，必將使這一自治條例或單行條例更加充分地反映民族意志。與此同時，探究中國各民族群體及其成員平等、有效參與社會公共生活的其他恰當的形式實屬必要，采取各種可能的功能性自治(尤其是文化自治)的方式，是應當予以積極考慮的選擇，這類自治方式的采用可以成為現行中國民族／區域自治制度達成其設定價值目標的有效補充。

討論民族政制問題，不能忽視中國少數民族的居住、分布狀況呈現的大雜居、小聚居、交錯雜居的總體態勢。中國55個少數民族的1億多人口中，有2400多萬人分散在全國各地與漢族或其他民族雜居，全國絕大多數市、縣都有少數民族人口居住。如何有效地保障這些雜居、散居少數民族公民的合法權益?除保障他們同漢族和實行區域自治的民族的公民平等的合法權益外，是否有必要和可能采取特別形式，對他們作為一個民族共同體的整體利益加以保障、促進和提高這不僅是一個不能回避和不可忽視的問題，而且是一個必須高度重視和認真解決的問題。中國的民族區域自治只是針對有某一個或某些具有或大或小的聚居區的民族而實行的自治制度，不是針對某一個民族的所有成員而設立的，更不是針對所有的少數民族而設立的。在這一自治制度的框架下，即使是實行區域自治的同一民族，只要沒有生活在實行自治的聚居區內，就不能享有同聚居區內的同一民族所享有的自治權；而不具備建立民族自治地方的民族，無論人口多少，居住何方，都不能享有同其他建立民族自治地方的民族一樣的自治權。這種區別雖然不是基于民族不平等或民族歧視而實行的差別對待，而是由民族區域自治本身的性質、內容和特點所決定，但是，就民族自治權而言，中國的民族政制無論對所有少數民族而言，還是對每個少數民族所有成員而言，其涵蓋面都是有限的、不全面的。從這個意義上來說，每一個少數民族或者某一個少數民族的全體成員能否享有自治權，撇開其他條件不談，要由是否缺乏或具有地域分布這一要件來決定，這或許是一個缺點，因為僅僅是因為某一民族或同一民族的部分成員沒有聚集居住就不能享有自治權，這顯然有失公平。

從中國雜居、散居少數民族權益的保護現狀看，從中央到地方的國家機關都非常重視?！稇椃ā?、《選舉法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對雜居、散居的少數民族權益保障問題作了專門規定，還制定了《民族鄉工作條例》、《城市民族工作條例》等行政法規、地方性法規和行政規章，建構了較為系統的雜居、散居少數民族權益保障法律制度。但是，相對于民族自治地方而言，雜居、散居少數民族權益保障工作仍然缺乏穩定性和連續性：有關國家機關特別是地方國家機關在思想和觀念上沒有給予雜居、散居少數民族權益以足夠的重視；有關民族工作機構和主管人員不穩定，不能持久地開展工作；社會轉型時期，國家優惠政策不穩定，雜居、散居少數民族的經濟、文化、教育、科技、宗教信仰、語言文字等事業受到不同程度的影響，發展遲緩。因此，必須完善相應的民族政策和制度。在多民族國家，由于各民族都極為珍視包括語言文字在內的民族文化，把民族文化視為在這個日益全球一體化進程中能夠保持本民族基本特征和滿足民族自豪感的最后一片凈土，特別是許多民族在政治、經濟、社會等方面處于劣勢地位，對包括語言文字在內的文化上的保留、發展等方面的要求更為強烈，而民族文化自治較之其他的自治形式，更易于滿足各民族，特別是弱小民族的文化要求，是保障各個民族，特別是分散居住的少數民族和其他小民族合法權益的有效形式。因此，在堅持和不斷完善、發展民族區域自治制度的前提和總體框架下，根據實際和需要，應當在雜居、散居少數民族居民中實行民族文化自治政策和制度。國家應設立民族文化自治基金支持各雜居、散居少數民族實行文化自治；民族文化自治的組織機構，在基層以民族為單位由雜居、散居的少數民族居民自己協商、選舉建立群眾性自治組織，行使文化自治權利，自主地解決保護和發展民族語言、文字、文化傳統、藝術、與其他民族的文化交流等事業；在上層設置統一的民族文化自治機構，管理、使用民族文化自治基金，協調、組織下層特別是基層的民族文化自治活動。

責任編輯王啟梁