國外電力改革對我國電力零售市場建設的啟示

曾　鳴　周　健　于　瀅　楊濤舉

[摘要]我國電力市場改革已經走出了第一步：廠網分開，實現了發電側的競爭。但是真正完善的市場，還必須在售電側引入競爭，才能實現電力市場化改革的目的。因此，我們要及時建立起競爭性的電力零售市場，通過零售競爭，獲得全面、充分的經濟效益。文章主要對英國、美國和北歐等電力產業改革比較典型的國家和地區的改革進行系統闡述，通過對他們的經驗教訓進行總結，為我國進一步構建完整的競爭性電力零售市場提供有益的借鑒。

[關鍵詞]電力改革；競爭性；零售市場

[中圖分類號]F407.61[文獻標識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0179-04

電力產業的世界范圍改革始于1982年的智利，而1989年英國電力產業改革對世界電力產業的影響極其深遠，隨之電力產業改革的浪潮開始波及歐洲、北美、南美和亞洲的一些國家和地區，形成了一場世界性電力產業改革潮流。

我國的電力市場改革才剛剛起步，當前我國的電力產業廠網已經徹底實現了分離，但零售環節仍然與輸配電網絡捆綁在一起。綜觀西方發達國家電力工業的市場化改革，無一例外地都引入用戶對電力供應商的自由選擇權，在發電市場和零售市場兩個市場上同時引入競爭。通過公平競爭，用市場手段優化電力資源配置，從而提高整個電力工業的效率，降低電價。當前我國正在深化電力改革，應該認真分析研究其他國家成功的電力改革進程經驗和應對問題的解決策略，為我國的電力市場改革進一步構建完整的競爭性零售市場提供有益的借鑒。

一、英國電力市場

(一)改革前的英國電力工業管理體制

改革前英國電力工業執行1957年的《電力法》，由國有化的中央電力局(CentraI Electric Genera-tion Bureau，簡稱CEGB)統管英格蘭和威爾士的發電、輸電和配電，壟斷性經營，下屬有12個地區供電局，每個供電局對所劃分白嘔域內負責供電。另有一個協調組織——電力委員會(Electricity Council)，負責電力政策和法規的制定以及相關事務的處理。蘇格蘭和北愛爾蘭也有各級相應機構進行區域壟斷。其共同特點是集中、統一、壟斷和國有。

英國從1987年開始醞釀研究電力體制改革問題，核心是私有化。1988年11月，議會通過了《電力私營化法案》；1989年，頒布了新的《電力法》；1990~g3月31日開始，按新《電力法》著手進行改革。

(二)POOL模式

1分解垂直一體化和私有化。英國首先將原來的發電、輸電、配電統一經營的中央電力局(CEGB)分解成三個部分。(1)發電部分建立了三個獨立經營的發電公司，即國家電力公司(NP)、國家電能公司(PG)、國家核電公司(NE)和一些獨立的私人發電企業(IP)。國家電力公司和電能公司于1992年實行私有化，成為股份公司，政府現只擁有40％的股份。國家核電公司由于成本較高，不具備競爭力，仍歸國家所有。(2)輸電部分建立了國家電網公司(NGC)，主要經營輸電系統，于1995年12月成為股份公司。該公司現與一家天然氣公司合并，改名為國家電網天然氣公司。主要經營英國與美國的電力和天然氣傳輸系統。與此同時，英國建立了一個電力市場交易機構，名為電力聯合運營中心(稱為Power Pool或POOL)，由國家電網公司負責運行。(3)配電部分由新建立的12家地區電力公司(REC)取代原來的地區供電局，完全私有化，主要負責配電系統，并將電賣給終端用戶。部分地區性電力公司還有發電廠，具備發電能力。

2POOL電力庫。建立了競爭性電力批發市場來打破原來中央電力生產局對電力批發的壟斷。在電力批發市場中，建立了電力聯合運營中心，即電力庫(POOL)，進行電力市場交易。供電公司、批發商、零售商及用戶，除直供戶外都必須通過POOL來購買電力，電力庫實際上承擔了單一購買的任務。

3零售市場的開放。英國政府通過建立競爭性的電力零售市場打破原來地區電力局對電力零售業務的地區壟斷。在電力零售市場上，配電商從電力批發市場批發電力，再零售給大小終端用戶。其引入競爭的方法是：首先電力大用戶有權選擇自己滿意的供電商，然后逐步縮小大用戶的標準，最終過渡到所有用戶都能選擇自己滿意的供電商。

(三)NETA模式

自從1989年英國實行電力市場化改革以來，POOL模式經歷了十年的風雨，取得了巨大的成果：發電量足以滿足需求，市場穩定。競爭增加，電價也在降低。但同時，它的缺陷也漸漸暴露了出來：定價缺乏足夠的競爭；以發電競價為主，相對缺乏用戶和需求方的參與；投標和定價過于復雜；容量費用不能正確反映短期和長期容量需求；少數發電商可以操縱電價，造成價格走勢不盡合理；電力庫的管理過于集中，成員資格是強制性的，不利于公平、公開、公正的原則；電力庫的管理制度過于僵硬，阻礙了對制度的改革。因此，在政府的領導下，1999年7月，由新合并成立的天然氣和電力市場辦公室(Ofgem)正式提出“新電力交易制度(NETA)”的詳細文件，并于2001年3月27日正式實施。

與電力庫模式相比，NETA模式更具有市場化的交易特點，其基礎是發電商、供電商、中間商和用戶之間的雙邊交易。其主要由四個方面構成：(1)遠期合同市場；(2)期貨期權市場；(3)短期雙邊市場；(4)平衡市場。

通過分別申請、頒發配電和售電執照，英國電力市場目前已實現了配電、售電業務的徹底分開，出現了若干個地區配電系統運營商(DNO)和售電商(Sup-pliels)。所有的用戶，無論其規模大小，均可自由選擇售電商，從而實現用戶側市場的完全競爭。

(四)BETTA模式

在英國的第一次電力改革中，蘇格蘭沒有建立一個競爭型的批發電力市場，兩個垂直一體化的公司壟斷了蘇格蘭地區的發電市場，造成蘇格蘭地區的電價一直處于比較高的水平。為了實現更大范圍內的市場有效配置電力資源，Ofgem提出將NETA推廣到整個不列顛地區(Great Britain)，在GB范圍內建立一個統一的不列顛電力交易與輸電制度(BETTA)，讓不列顛三大地區所有市場實體在同等條件下進入統一的市場，所有的市場參與者都被允許在整個英國進行自由電力貿易。

英國政府通過的《2004年能源法》為在英格蘭、威爾士、及蘇格蘭三大地區建立一個統一的競爭批發電力市場以及BETTA及其它各方面機制創造了基本的法律框架。

從2005年4月開始，英國電力工業以實施英聯邦電力貿易和傳輸協議(BETTA)為標志進入另一個新時期。這一時期，英國電力系統將作為一個統一的系統，由國家天然氣公司在現有的市

場機制下經營運行。

二、美國電力市場

與英國自上而下的縱向分離的電力市場化改革不同，美國電力市場化進程更接近于自然歷史過程，以一系列法案的頒布和實施為標志進行電力市場改革的逐步完善。1978年，公用事業管制政策法出臺，允許企業建立電廠并出售電力給地方公用事業公司。1992年，能源政策法案出臺，同意開放電力輸送領域，但僅限于數量大的買方和賣方，而不允許個人消費者進入，并要求在電力批發市場引入競爭。1996年，聯邦能源管制委員會(FERC)要求開放電力批發市場，要求將發電、輸電、配電、供電分開，建立開放的電力批發市場及零售市場，明確廠與網必需進行功能性分離，分開核算。1999年，FETC發布了2000號法令，建議所有電力公司自愿加入區域輸電組織(RTO)，以建立區域電力市場。2002年7月，FERC提出了標準化電力市場設計(SMD)，將改革推進到第三階段。即以強制手段不斷改革，開放準入輸電價格，推動全國輸電服務和批發電能市場的統一標準。

美國電力改革模式由各州根據廠網分開、引入競爭的原則自主確定。一般由州公用事業管理委員會向州議會提出改革方案，通過后再分步實施，改革方案以現有大公司為基礎，廠網分開，電力交易可以因地制宜地采用不同模式，故各州采用的電力改革模式是不同的。

(一)加州電力市場

美國電力改革是從加州開始的，1996年8月，加州議會通過1890號關于電力改革的議案，同年9月經州政府批準。

加州由于過分相信市場的力量，相信市場能解決一切問題，大部分照搬英國改革模式，因此設計的改革方案中存在固有的缺陷：一是強迫電力公司出售50％的發電容量，而同時沒有要求電力公司和發電商之間簽訂長期穩定的供購電合同；二是要求電力公司必須100％從現貨市場購電，沒有期貨市場，市場無法反映長期供求關系的價格信號；三是缺乏科學合理的價格指導機制，對最終用戶的零售價格凍結，而批發市場價格可以大幅度波動和上漲，使得處于中間環節的電力公司無所適從，價格倒掛，最終申請破產保護；四是保證電網用電增長需要的供電責任不落實，將這一責任寄托于市場的自我調節。另外，環保主義者對環境保護的不切實際的苛求，也是造成加州10年沒有建發電機組、投產新的輸電線路的原因之一。

正是由于加州沒有處理好市場開放和發展的關系，對市場的過分依賴、放松管制超出了電力產業特殊性所容許的程度，把龐大的電力市場處于即時的交易狀態。當電力處于高峰狀態時，整個電力市場和電價處于十分不穩定的狀態，一旦電力需求急劇增長，很容易會在負荷高峰期間爆發電力危機。因此，實踐證明，加州的改革是失敗的。

(二)PJM電力市場

美國最大的東部PJM電網根據實際情況選擇了縱向整合的電力改革模式，獲得了成功。具體做法是：將各電力公司發電、輸電、配電、供電進行功能性分離，財務分開核算；將輸電分離交給系統獨立運行者(ISO)管理，不要求強制出售發電廠，引入競爭機制，逐步放開供電，用戶有權選擇供電商；PJM負責輸電系統經營，進行職能管理，提出輸電計劃對發電廠進行調度，不擁有輸電資產，公平為市場參與者提供輸電服務和電力交易市場。

PJM電力系統的組織結構和規模類似于我國的區域電力系統，主要負責美國大西洋沿岸中部五個州及一個特區電力系統的運行與管理。它們分別是賓夕法尼亞、新澤西、馬里蘭、特拉華、弗吉尼亞(部分)及華盛頓特區。

PJM負責運營的主要有兩個市場：容量市場和能量市場。這兩個市場完全獨立運營。能量市場與其它地區的市場大致相似，容量市場是其獨有的。

按照賓西法尼亞州立法機構1996年的規定，從1999年1月1日起，該州所有的電力用戶都可以自由選擇電力供應商，即擁有零售選擇權。為了配合賓西法尼亞州電力零售市場的開放，PJM在1998年設立了容量市場，主要從事容量信用的交易。容量信用是指完全可用的發電能力。

電力零售市場開放后，每個負荷服務企業都必須履行其容量義務。日容量義務的大小取決于每個企業所有終端用戶的負荷之和。當負荷服務企業可用的發電容量資源不能滿足其容量義務時，該企業就必須在容量市場上購買差額的容量信用，否則將受到懲罰。

PJM容量市場的建立，對于保證所有的電力供應商，無論其規模大小，都能夠平等地參與電力零售市場競爭具有十分重要的意義。作為終端用戶行使零售選擇權的結果，幾乎所有電力供應商的終端用戶數目和負荷大小都處在一個動態的變化過程中。各種規模的電力供應商都可以通過容量信用買賣來參與電力零售市場的競爭，這就大大降低了電力零售市場的準入門檻，吸引大批中小企業進入這個市場。數目眾多的競爭者涉足電力零售市場極大地削弱了大型電力供應商的壟斷地位，促進了零售電價的下降，最終使廣大電力消費者受益。

三、北歐電力市場

北歐四國中，挪威于1990年頒布《能源法》，對所有發電商和所有零售用戶開放電網，自由辦電廠。1991年，發電商、供電商和大用戶進入電力庫。在發電側實行竟價上網，在配電側實現零售競爭。在零售市場上，供電商可以直接供電給用戶，也可以通過中間商和零售用戶簽訂售電合同來提供供電服務。

瑞典于1992年頒布電力市場競爭法，開始進行結構重組與股份化。1993年提出自愿型電力庫方案(和挪威電力庫聯網)，進行零售市場改革的研究。1995年頒布電力交易競爭法案，確定管制框架，設計改革方案。1996年正式進行改革，電網對所有發電商和所有零售用戶開放，在法律上保證他們自由進出發電和供電領域。在零售市場上與挪威的做法相同。

芬蘭與丹麥于1992年進行結構性重組，1994年形成電力庫，1995年實施電力市場條例。在自由化和電網準入上，也與挪威、瑞典兩個國家相同。在零售領域不同的供電商和零售用戶(1996年，大于0.5MW的用戶；1997年，所有用戶)都可以通過簽訂供電合同開展競爭。

四、中國可借鑒的經驗教訓

盡管各國競爭性電力零售市場建立的情況由于各國政治、經濟和文化的不同，各國電力產業的發展情況和投融資環境不同以及各國人口和地理特征的差異而有很大的不同。但是，各國改革的目標卻基本一致，即打破壟斷，引入競爭，構筑規范有序、公平競爭的電力市場，努力提高效率，降低成本和電價，提高服務質量，以保障廣大電力用戶的合法權益。而且各國的改革都觸及到打破電力產業的垂直一體化壟斷以及在垂直一體化分離的基礎上引入競爭，建立競爭性電力市場兩個方面。

從國內和國際的經驗看，不論各國如何打破電力產業的垂直一體化壟斷，只要零售環節與輸配電網絡或者配電網絡沒有分開。零售環節就可以依托電網實現對電廠和用戶的雙重壟斷或者對用戶的壟斷。因此，要引入公平有效的競爭，必須對電力產業各環節進行垂直分離。徹底割裂零售環節與電網之間的紐帶。而引入競爭的途徑是在電力產業建立完整的競爭性電力市場。包括在發電環節建立競爭性電力批發市場和在售電環節建立競爭性電力零售市場兩個部分，即“在建立競爭性電力批發市場的基礎上，向單個電力用戶開放市場，允許電力最終用戶自由選擇零售商”。

因此，我國要構建完整的競爭性電力市場，必須首先徹底打破電力產業的垂直一體化壟斷，將發電、輸電、配電和售電四個環節進行垂直分離，而且不僅在發電側引入競爭，建立電力批發市場，更為重要的是在售電側引入競爭，通過用戶自主選擇零售商建立電力零售市場。各國成功的改革建設經驗給我們的啟示大致可以歸納為以下三個方面。(1)準備充分，先行立法。各國在改革之前，都有政府部門或相關機構出臺的一系列政策法律法規作為行為規范準則，這是由電力工業在整個國民經濟中的重要地位所決定的。(2)統一規劃，多方協調。由于電力市場化改革的復雜性和特殊性，涉及到諸多利益格局的重新分配，決定了這種改革的突出特點是需要從體制、法規、技術等各方面綜合配套推進，需要云集電力內部、社會上經濟和法律等許多方面的專家的共同參與，在政府的協調和主持下穩步推進。同時，結合我國國情，對各個方面詳細規劃、提出解決方案。(3)總體設計，分步實施。電力市場的建設不可一蹴而就，需要逐步推進。電力改革是涉及到電力體制的整體改革，因此可以說改革是宏觀性的總攬和把握，然后分步推進，逐步實施，從發電企業的競爭，到售電市場的開放都是漸進式的，都必須經歷遂級開放、競爭逐步放大的過程。每個成功改革的國家都是在改革中不斷地發現新問題，不斷地進一步改革解決問題。

[責任編輯：唐玉萍]