外部性理論與環境管制工具的演變與發展

張學剛

[摘要]文章對外部性理論的發展以及環境管制政策工具的演變進行了詳細考察，發現環境管制政策工具演變實際上是隨人們對外部性的認識深化而不斷演進的。其具體表現為對外部性的認識經由私人、社會成本的背離→產權界定不清晰→交易費用過高等不斷深化的認識過程。相應地，環境政策工具經歷了政府命令—控制→政府征稅手段→利用排污權交易等市場工具→自愿參與制度的演變過程。

[關鍵詞]外部性；交易成本；環境管制工具

[中圖分類號]F205[文獻標識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0025-03

外部性也稱作外部經濟、外部效應，是某一經濟主體的活動對另一個或另一些行為主體產生的一種未能由市場交易或價格體系反映出來的影響。由于這種影響是對經濟活動之外的主體產生的，并且這種影響是處于市場交易或價格體系之外，故稱為外部性。用數學語言描述，就是：Y_i=Af(x_i，Z)。Y_i表示某一經濟主體的產出或效用，它不僅依賴于自身的一系列的活動x_i，同時還依賴于另一些該主體不能控制的因素Z，而且該經濟主體又沒有因此向Z提供報酬或索取補償。

環境污染是最典型的外部性問題，解決環境污染問題是外部性理論應用最直接的例子。研究發現，環境管制政策工具的演變和發展與外部性問題的認識有著密切的聯系。

一、外部性的含義與命令一控制的管制工具

化工廠排放污水對企業周圍的居民產生了損害是典型的外部性問題，解決問題最直接的方法就是通過法律或行政命令禁止或限制企業的排污行為等強制手段。強制政策手段又叫命令一控制手段(Command and Control，簡稱CAC)，它是指行政當局根據相關的法律、法規和規章、標準，直接規定活動者污染排放的允許數量及方式。就其對環境污染活動的控制方式而言，可分為直接和間接兩種類型。如果是直接對生產過程中排放的污染物數量和種類進行規定的叫直接管制；如果對生產投入和消費的前端過程所可能產生的污染物數量、種類進行規定，則稱間接管制。

強制手段不僅能夠保證實施的強制性，使每一種環境介質(空氣、水等)的管理都能達到一定的標準，而且還能與個人和組織的行為、工廠或設備、生產工藝和產品等直接關聯，通過各種標準為管理者提供可預見的污染削減水平。目前，我國主要使用以下幾種強制手段：環境影響評價、“三同時”制度、污染物排放標準、限期治理制度、嚴重污染企業的關停并轉、排污申報和許可證制度、企業環境目標責任制、污染物排放總量控制等形式。

盡管強制手段是一種在污染控制方面行之有效的工具，但近年來隨著人們環境意識的加強、環境問題的進一步突出以及政府功能定位的改變，強制手段在解決復雜的現代環境問題方面難以滿足環境保護的更高要求，已暴露出愈來愈多的局限性。在我國，其局限性主要表現在以下五個方面。第一，如同中央集權的計劃經濟一樣，在傳統的強制手段中。政府當局為了有效地控制各種類型的污染源排放，必須了解數以千計的產生污染的產品和活動的控制信息。由于所需的信息量巨大，因而耗費很高，在很大程度上影響到強制政策的有效性。第二，強制手段往往缺乏靈活性和應變性，一般很難對環境狀況的變化及新技術的應用做出及時反應。第三，強制手段常以犧牲效率來換取公平。政策的制定往往是“一刀切”，不考慮不同地區、不同企業的技術差異或污染物處理的邊際成本差異，使政策在執行中缺乏高效率，造成資源嚴重浪費。第四，強制手段缺乏刺激企業自覺控制污染的動力，加大了社會成本，阻礙了市場資源配置功能的發揮。第五，由于當今的環境問題，許多是小型的分散的點污染源(如鄉鎮企業污染排放、居民生活污水和垃圾的處理)及其污染防治問題。政府主管機關發現這些污染問題很難借助于傳統的強制手段加以解決。這些局限性本身為環境政策領域引入更多的經濟手段提供了良好的契機。

二、以福利經濟學為基礎的外部性理論(“庇古稅”)與排污收費制度

在經濟思想史上，庇古首次從福利經濟學的角度對外部性問題進行了研究。在《福利經濟學》一書中，他通過分析邊際社會純產品與邊際私人純產品的差異來解釋外部性問題產生的原因。他認為，外部效應是由于邊際私人成本與邊際社會成本、邊際私人收益與邊際社會收益的背離造成的。當存在外部性時，市場的價格不能反映生產的邊際社會成本，即私人成本不能完全衡量經濟效應，市場機制不能靠自身運行達到資源配置的帕累托最優狀態。要消除這種背離，就應由政府采取適當的經濟政策，具體做法是：對邊際私人成本小于邊際社會成本的部門實施征稅；對邊際私人收益小于邊際社會收益的部門實行獎勵和津貼。庇古認為，通過這種征稅和補貼，就可以實現外部效應的內部化，這種政策建議后來被稱為“庇古稅”。

“庇古稅”理論在涉及到負外部性問題的經濟活動中得到了廣泛應用。如在基礎設施建設領域采用的“誰受益，誰投資”的政策，以及環境保護領域采用的“誰污染，誰治理”的政策，都是“庇古稅”理論的具體應用。當前，已經成為世界各國環境保護的重要經濟手段的排污收費制度，其理論基礎也是“庇古稅”。具體來講，排污收費是由管制機構給所有產生污染的企業確定一個污染稅稅率，通過對每單位排放到環境中的污染物收費。理性的廠商根據利潤最大化原則，自行選擇決定將污染消減到邊際控制成本等于污染稅率這一水平，從而使社會控制污染的總成本最小化，此時的污染排放量為最優的污染排放量。

排污收費制度與命令一控制工具相比有以下三個優點。第一，在排污稅準確設定的前提下，企業對環境造成的污染成本計人生產決策，從而達到污染排放活動與產品產量最優化。第二，排污收費制度使企業有一定的靈活性，有動力開發利用先進的污染控制技術及其它高效率的生產工藝，以減少要繳納的污染費用。第三，管制機構的監管成本也可以大大降低。

用“庇古稅”解決外部性問題雖然在理論上是完美的，但在實際執行中卻是非常困難。第一，庇古理論的前提是存在所謂的“社會福利函數”，政府是公共利益的天然代表者，并能自覺按公共利益對產生外部性的經濟活動進行干預。然而，事實上，公共決策存在很大的局限性。而且。在執行過程中可能還會出現尋租活動，會導致資源的浪費和資源配置的扭曲。第二，“庇古稅”運用的前提是政府必須知道引起外部性和受它影響的所有個人的邊際成本或收益，擁有與決定帕累托最優資源配置相關的所有信息。但是，現實中的政府不可能擁有足夠的信息。第三，政府干預本身也要花費成本。如果政府干預的成本支出大于外部性所造成的損失，從經濟效率角度

來看，這時消除外部性就不值得了。

三、以產權為基礎的外部性理論與排污權交易制度

長期以來，關于外部效應的內部化問題被“庇古稅”理論所支配。在《社會成本問題》中，科斯多次批評過以庇古為代表的福利經濟學對外部性問題的不正確認識，其對庇古的批判主要集中在以下三個方面。第一，損害具有相互性。人們一般將外部性視為甲給乙造成了損害，因而所要決定的問題是如何制止甲。但卻不知道，避免對乙的損害將會使甲遭受損害。因此，關鍵在于避免較嚴重的損害。第二，在交易費用為零的情況下，“庇古稅”根本沒有必要。因為在這時，通過雙方的自愿協商，就可以產生資源配置的最優化結果。第三，在交易費用不為零的情況下，解決外部效應的內部化問題要通過各種政策手段的成本一收益的權衡比較才能確定。也就是說，“庇古稅”在一些情況下可能是因費用特別高而缺乏效率的制度安排，這時主體間通過科斯所倡導的自由談判、運用市場機制往往是高效率的制度安排。因此，選擇哪種內部化的方式應視具體情況而定，關鍵應考慮總的效果。

隨著環境問題日益加劇，市場經濟國家開始積極探索實現外部性內部化的市場途徑，科斯理論隨之而被投入到實際應用之中。20世紀60年代中期，約翰，戴爾斯(John Dales)在科斯定理的基礎上提出了排污權交易理論，設計用可交易的排污許可證在廠商或個人間分配污染治理負擔來解決環境污染的問題。在其《污染、產權、價格》一書中，他提出了污染權這一概念，并提出用排污權交易理論解決環境污染問題的思路。他認為環境是一種商品，政府是這種商品的所有者。政府把污染廢物分割成一些標準單位，然后在市場上公開標價出售一定數量的“污染權”。從根本上說，排污權交易制度是通過建立合法的污染物排放權利并允許這種權利像商品那樣買人和賣出來進行污染排放的控制，實踐中，排污權交易制度是以可交易的許可證為其形式的。具體方式是政府機構評估出使一定區域內滿足環境要求的污染物的最大排放量，并將最大允許排放量分割成若干污染權(以排污許可證的形式)，政府可以用不同方式分配這些許可證，可以銷售、出租、拍賣，并通過建立排污許可證交易市場使這種權利能進行合法有償的交易，企業、政府等可以根據自己的需要在市場上買進或賣出以污染許可證為形式的污染權。實踐中，美國、德國、澳大利亞、日本等相繼實行了排污權交易制度，我國于1987年在上海市的水源保護區、淮水源保護區試行了有限制的可交易許可證制度，目前已在上海、天津、山東、山西、江蘇、河南等地開展排污權交易的試點工作。

同樣，科斯理論也存在局限性。第一，在市場化程度不高的經濟中，“科斯手段”不能發揮作用。特別是對發展中國家，在市場化改革過程中，有的還留有明顯的計劃經濟痕跡，有的還處于過渡經濟狀態，與真正的市場經濟相比差距較大。例如，在上海市蘇州河的治理過程中，美國專家不斷推銷他們的污染權交易制度，但試行下來效果不佳。第二，自愿協商方式需要考慮交易費用問題。自愿協商是否可行，取決于交易費用的大小。如果交易費用高于社會凈收益，那么，自愿協商就失去了意義。在一個法制不健全、不講信用的經濟社會，交易費用必然十分龐大，這樣，就大大限制了這種手段應用的可能，使得它不具備普遍的現實適用性。第三，自愿協商成為可能的前提是產權明確界定。而事實上，像環境資源這樣的公共物品產權往往難以界定或者界定成本很高，從而使得自愿協商失去前提。

四、以交易費用為基礎的外部性理論與自愿參與制度

科斯將外部性與產權問題相聯系，認為外部性的實質是產權界定不清阻止了主體間進行交易進而不能將其內部化的一種外在表現。因此，只要產權界定清晰，并且交易成本為零，經濟主體會通過市場交易使外部性消除。然而，問題是，產權本身是由界定產權的成本與收益權衡決定(即產權是內生的)，科斯所設定的產權是一個外生變量并不符合實際情況。對此，包括德姆塞茨和張五常等在內的新制度經濟學者繼續從交易費用、產權的角度對外部性問題進行了研究。德姆塞茨認為，只要界定產權的收益大于界定的成本，產權就趨于明晰，外部性問題不存在。反之，就會產生外部性問題。因此，外部性表面上看是產權不清晰的問題，實質是產權背后過高的交易費用阻礙了產權的清晰界定。同樣，在張五?？磥?，外部性問題實際上是合約不完全問題。因為，在很多情形下，交易成本可能非常高，造成缺乏專有權和合約，導致收益和成本不能在市場上權衡，就產生了外部性問題。比如我們購買蘋果時，界定蘋果數量、質量等屬性的成本相對較低，因此較少有外部性問題。而當我們面對的是與污染企業就污染空氣進行談判時，要界定空氣數量、質量屬性的交易費用會如此之高，以致清晰界定空氣屬性合約的收益不抵成本，于是有意選擇保持空氣屬性不清晰界定的不完全合約——這部分合約中未能界定的屬性就是外部性問題?？梢?，外部性實質是合約界定清晰的交易費用與合約界定不清而引起的外部性損失之間的兩難沖突問題。

根據交易費用的外部性理論，環境污染作為負外部性問題的存在，在于界定環境產權并且通過市場機制執行這種產權的交易成本過高。因此，解決環境外部性問題的關鍵在于要建立一種制度，該制度能降低制定和執行環境產權的交易成本。制度就是一種社會規則，它旨在約束個人的社會行為，減少社會環境中的不確定性，降低交易成本。制度可以是正式的，也可以是非正式的。前面分析的解決外部性有關的政府控制制度、庇古稅制度、排污權交易制度等都是正式的制度安排，這些正式制度在一定程度上能解決環境外部性問題。但是，當正式制度的交易費用非常高時，就需要非正式制度來協助發揮作用。例如，排污標準是各國通行的正式制度，它能有效控制企業污染排放問題。但隨著工業門類繁多，產品生命周期縮短、工藝復雜，如果每項變化都需得到監管當局的批準，這種正式制度就會因執行費用太高而無法運行。在這種情況下，包括自愿性的環境協議、鼓勵公眾參與的各種非正式制度就大有可為了。自愿環境協議是指通過自愿協議的方式建立政府與企業、企業與企業、企業與其他組織間的相互制約關系，旨在促進企業改進其環境管理行為，改善環境質量方法。其最大的特點是非強制性，企業由以前的被動治理污染轉向主動治理，節約了大量政府規制成本。同樣，通過宣傳提高公眾的環境意識、鼓勵公眾參與環境保護等一些非正式制度，在降低交易費用、提高環境質量方面的優勢也十分明顯：具有環境知識和環保意識的公民會主動按照環境標準來規范自己的生活習慣，從消費領域來減少污染，如養成良好的公共衛生習慣；公眾對企業可以形成有力的約束，對企業給社區帶來的污染進行訴訟，對污染較嚴重的產品進行集體抵制，從產品的需求方面控制污染的排放；公眾還可以對國家在環境方面的公共職能進行監督，使政府以不斷變化的公共需要為基礎來制定政策。

隨著人們對外部性認識的逐步深入，建立在外部性理論基礎上的環境管制工具也相應發生變遷。20世紀70年代之前，人們對外部性的看法是庇古理論，認為外部性的原因在于私人成本與社會成本的背離，并導致市場失靈。解決外部性的辦法就是政府對制造負外部性企業收稅，使私人成本與社會成本一致，從而將外部性內部化。隨后，科斯對庇古理論進行了反思，并從產權的角度來看外部性問題?？扑拐J為，外部性實際上是產權界定不清晰所導致的，如果產權界定清楚并能進行自由交易，那么市場自身能解決外部性問題。這樣，人們解決外部性的辦法就由政府向市場。進入20世紀90年代，人們對外部性的認識更進一步，外部性表面上看是產權問題(產權不能清晰界定)，實質上是交易費用問題，是過高的交易費用使得產權清晰界定不值得。因此，要解決外部性問題，關鍵是要降低交易費用。為此，引入自愿環境協議、鼓勵公眾自愿參與環境保護等制度，可以大大降低治理環境外部性的交易費用，從而提高環境管理的效果。這種演進關系如圖-1所示。

可以預期，以推動公眾、企業自愿參與環境治理為基礎的自愿參與制度將在環境管理中發揮重要的作用。20世紀中葉，全球范圍內特別是發達國家環境公害泛濫，促使各國相繼制定了大量以污染控制為主的法律法規，確立了以“命令和控制”為主的制度模式，有效遏制了環境繼續惡化的勢頭。但是，管制方式在實施過程中具有剛性強、缺彈性、治理成本高等諸多弊端，難以根本性扭轉環境惡化趨勢。此后，人們轉向利用市場機制，如實施污染征稅、施行排污權交易等環境經濟政策工具，盡管這些經濟手段具有靈活性、成本節約以及一定的激勵性等特點，但總體上還是具有末端治理、較高的實施成本等缺點，而且不能充分調動企業、公眾參與，一定程度上是政府在唱獨角戲。因此，可以預期，具有較低的實施成本，能充分調動公眾、企業參與環境治理的自愿參與制度將成為環境管理重要發展方向。

[責任編輯：唐玉萍]