構建服務型政府視角下的公務員隊伍建設

何元茂 夏 雷

摘要:構建服務型政府是我國政府轉型的方向,隨著政府的轉型,公務員隊伍也相應要向服務型公務員轉型。這種轉型必須按照一定的目標,多個途徑進行建設,從而打造出適應新政府管理模式的公務員隊伍。

關鍵詞:服務型政府; 公務員隊伍; 建設

中圖分類號:C934 文獻標識碼:A文章編號:1009-8631(2009)12-0028-03

黨的十七大報告明確提出要“加快行政管理體制改革,建設服務型政府?！闭J真學習貫徹和落實十七大報告精神,繼續深化行政管理體制改革,切實轉變政府職能,加快由“管理型政府”向“服務型政府”轉變,對于堅持以人為本、促進社會協調發展,對于構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。在此背景上,廣大公務員隊伍作為政府職能發揮的主要執行者、政府服務機制運轉的主要維護者以及政府引導規范的主要落實者,直接關系到服務型政府的轉型效果和各項政策制度的落實。因此,培養和建設一支符合服務型政府要求的公務員隊伍具有重要的時代意義。

一、構建現代服務型政府的幾個理論問題

(一)服務型政府問題的由來

關于服務型政府的由來,目前有兩種看法:一種認為服務型政府來源于西方的有限政府,認為西方國家根據資本主義市場經濟而建立的以小政府大社會模式為主要特點的政府管理方式就是服務型政府。隨著經濟改革在我國的深入,在2002年和2003年分別由南京和成都地方政府提出,并進行了積極的實踐探索。后被中央所肯定,作為全國行政管理體制改革的一項重點。另一種認為,服務型政府來自于我國。以人民大學張康之教授為代表的學者提出,在《論聯合政府》、《為人民服務》等黨的早期文件中就有了這種服務型政府的構想,基于此,建國后的一系列機構改革實際上正是我國尋求政府如何更好的為人民服務的組織形式的一種探索,而在1989年左右,學者們提出“服務型政府”的概念。時至今日,這種服務型政府經過了實踐論證,成為我國行政改革的一個方向確立下來。這兩種看法的根源在于對“服務型政府”的概念界定,其服務對象究竟是泛階級的社會成員,還是帶有階級劃分的人民群眾。有的學者給出的定義中,甚至涵蓋了“人民群眾”和“社會公民”兩種服務對象。由于階級意識在我國社會轉型時期,已經逐漸淡化,我國公民與人民群眾在很大程度上都已經合一,因此,在這里,不再對究竟起源于國外還是國內做爭論。不過,不論是起源于國外還是國內,政府都是有階級性的,同時政府也都是有公共管理性的,而服務型政府的本質特點在于其服務型的功能定位,這點上是沒有多大爭議的。

(二)服務型政府的構建

關于什么是服務型政府,學者們給出的定義不大相同,主要分歧仍是集中于政府的產生、授權、性質、職能和價值五個維度,但作為我國現階段政府如何轉型成服務型政府,則很多觀點比較一致:減少政府管理權限,提高社會自我管理能力,加強政府辦事效率等等。不過,按照這些模式打造的政府幾乎成為一個完美的政府,而完美的政府在現實中也是不存在的。因此,問題還是要回到核心。服務型政府的構建,核心是什么?從眾多定義中,刪去現代政府的共同發展方向,就會留下核心的內容,即把服務型職能作為政府的根本職能。無可否認,任何政府都具有公共服務的職能,同時也具有管理社會、引導規范社會群體、進行公共事務的裁量等職能,但服務型政府是把服務型職能作為根本職能,這是區分的唯一標準。

構建服務型政府,根據這個前提,就是小政府-大社會模式下,以大社會為主體,政府起到輔助、服務功能的管理模式。在社會先“大”起來,還是政府先“小”下去的問題上,應該是現在構建服務型政府的主要爭議。從我國的國情來看,長期官本位的思想意識不但在廣大官員心中,而且在被管理的社會成員心中同樣根深蒂固。此外,當前,大社會的功能還很差,功能缺失和功能弱化的現象比較嚴重,政府仍是社會發展的主導者和社會管理的領導者。因此,目前,只能首先采取政府“小”下去,將政府放棄的職能交給社會,同時,還要引導社會正確使用這個職能,才能使得這種轉型有條不紊。因此,政府改革不能激進,必須以穩定為前提,逐步進行,防止出現職能空缺,管理混亂,反而延緩和阻礙服務型政府的形成。

(三)現代服務型政府的基本特征

國內很多學者對服務型政府的特征概括,明顯具有完美的傾向,有些特征實際已經不是服務型政府所獨有的。例如“公平性”、“公共性”。還有的則把“服務性”也作為其特點,在邏輯上存在問題。實際上,經過轉型以后,最終的服務型政府應該達到以下一些標準,或者說應該具有以下一些特征:

1、機構減少,人員精干。服務型政府是小政府—大社會,社會自我管理的能力得到提升,自我管理的功能逐步完善,而相應政府的很多管理職能給予了社會,因而機構相比以前有了很大的精簡。同時,職能機構的減少,但在服務職能上卻相比以前有了很大程度的拓展,服務的標準和要求也有了很大程度上的提升,出于編制上的考慮,公務員在職能領域的增加余地很小,這就對公務員的能力提出了很高要求。

2、職能明確,運作規范。服務型政府將自己的根本職能定位于服務,而大部分管理職能交予社會自身,因而,政府的大部分任務都是服務性,按照明確的分工和運作來進行服務活動。由于管理的主體是社會,因而政府的功能并不復雜,反而卻相當明確,在社會的自我管理中,政府關注的重點僅僅是就服務的程度不斷改進。并且,由于職能的單一性,由此引發的運作程序和方式也相應簡單而規范,常規性的事務增多,政府也不再是一會“加強”這方面,一會“著重”另一方面,而是按部就班的把份內的工作做好,不越俎代庖,十分規范。

3、流程透明,溝通簡單。為了服務社會成員,政府的辦事流程公開明確,讓每個社會成員都很清楚如何讓社會提供服務,提供的是什么范圍內的服務,公民有什么權利。特別是大量的政府政策規定常在網上,可隨時查看,政府辦公機構也隨時為公民提供咨詢服務。在服務型政府的模式下,公民與政府的溝通幾乎是“無障礙”的,既簡單,也周到。

4、民選民督,權力制衡。服務型政府的直接權力來源必須來自公民,才能徹底轉變工作作風和工作效果。我國憲法規定,一切權力屬于人民。但在實際決定公務員人選和政府權力機構負責人時,基本上是間接的權力授予,因此,在傳統政府模式下,工作人員更傾向于對權力直接授予者服務,這就容易造成“只唯上不唯下”現象。除了轉變直接權力授予方式,對公務員的任用,能由全體社會成員來決定,才能根本得到扭轉。此外,為了防止公務員利用手里的公共權力謀求私利,濫用公共財政,必須有有效制衡的權力機構或實體進行監督,并且監督實體必須有監督的意愿和能力,從而保證服務型政府職能的正常運作,不發生扭曲和偏移。

二、 構建服務型政府對公務員隊伍的要求

按照上述分析和構想,這種服務型政府的構建過程中,同樣也必須對公務員隊伍進行轉型,這是構建服務型政府的內在要求。因為,歸根到底,服務型政府的運轉和職能的落實要考靠政府的工作人員——主體是公務員來執行,因此,這種轉型的要求是必然的。

(一) 服務型政府建設與公務員素質的關系

建設服務型政府的根本環節是進行職能上的重新劃分,正如前文所述,政府的讓權過程是一個逐步進行的過程。首先是區分哪些是應由社會管理的職能,而后,進行政府與社會共管,然后過渡到政府監管社會管理,發展到最后由社會管理,政府服務這樣四個步驟。在這一過程中,公務員的素質有很大的關系。一方面,這四個階段中,政府的職能定位不同,管理的范圍和方式也不同,客觀上要求公務員能夠及時適應這種發展變化的趨勢,不斷調整工作的思路和方式,正確區分不同階段政府的管理權限和方式,促進服務型政府的建設;另一方面,隨著政府轉型的逐步到位,政府職能中公共服務的要求越來越高,對公務員提高公共服務能力也是很大的考驗。這一過程中,需要公務員充分發揮創造性,來應對這一背景下所產生的種種新問題,還要能把握原則和方向,保證政府職能不搶位也不錯位。

(二) 服務型政府運行與公務員行為的關系

服務型政府建立后,正常運轉與公務員的行為有著直接關系。服務型的工作效率要很高,才能真正提供有效的公共服務,減少社會成員的生產生活成本。而工作效率不但要靠公務員積極的工作態度,還要靠各個機構、服務流程中的各環節上的公務員之間協調配合。因此,在此種要求下,公務員的行為很大程度上影響服務型社會的正常運行。此外,服務程度也與公務員深入了解公眾服務需求有很大關系,雖然服務屬于被動式工作,但服務渠道卻可以在需求達到一定程度之前設置完畢,減少被動壓力,這與公務員的素質也有很大關系。

(三) 服務型政府形象與公務員道德的關系

服務型政府運作的同時,政府形象就會成為公眾對政府服務的真誠與質量評價的一個重要指標,是政府公信力大小的重要因素。雖然公正廉潔、周到熱情、及時有效的政府形象不是服務型政府所獨有的要求,但卻是服務型政府應該具有的形象。而公正廉潔、周到熱情、及時有效正是靠公務員隊伍的職業道德所外化出來的。這種服務型政府中的公務員道德源于一種服務型公務員文化的積淀。通過這種文化環境的形成,在公務員道德意識中,建立了服務的價值觀指向,服務標準的公認準繩,以及服務觀念的是非評判等。同時,職業道德的約束又強化著這種服務型公務員文化的韌性和強度,起到了教化后來進入服務型政府工作的新公務員們,由此不斷繼承不斷深化。

(四) 服務型政府的公務員隊伍應具有的特點

正因為如此,服務型政府對服務型公務員隊伍相應提出了要求,內化為服務型公務員隊伍的特點,同時也成為服務型公務員隊伍建設的目標:

1、在思想意識方面,具有公共服務的職業道德。服務型公務員在思想意識方面的特點,主要包括公仆意識、法治意識、服務需求意識、廉潔意識、服務效率意識等職業道德內容。(1)公仆意識是指具有明確的人民群眾為主人,公務員為仆人的地位意識。這種公仆有別于一般意義上的主仆意識,而是把人民群眾整體作為服務的對象,為人民群眾這一整體無條件的服務。(2)法治意識是指公務員要有極強的依法行政的觀念,在法律賦予的權力范圍內,積極的服務,不能擅自越權,不能代替社會管理,嚴格依法提供服務幫助。(3)服務需求意識來源于市場上企業生產產品時,從企業優勢定位到市場需要定位,發展到現在的顧客要求定位。服務需求意識也是如此,公眾需求什么樣的服務,需要進行怎樣的服務,政府則盡可能提供滿足這種需求,公務員相應應該具有積極關注這種需求以及根據這種需求提供服務的意識。(4)廉潔意識是指公務員應該廉潔自律,以提高公共服務的公信度。(5)服務效率意識是指公務員應具有達到一定效率的服務才是有效的服務的觀念,并以此提高自己的服務水平。

2、在知識結構方面,具有現代服務型政府管理的相關理論。公務員應對現代服務型政府的理念、服務型政府運行機制、服務型政府管理方式、服務型政府與管理型社會等相關理論知識進行系統的學習。這些知識結構是公務員適應政府轉型的基礎,是公務員理解服務型政府理念的前提。正是由于服務型公務員具有服務型政府管理的相關知識,才能認真領會黨的關于構建服務型政府的決定以及其他相關文件指示,把握公務員轉型期的個人目標和差距,以及在落實各項服務性工作過程中的實際效果的衡量。這種知識結構應該是系統的,是全面的,既了解服務型政府的歷史發展,又能把握服務型政府的發展方向和本質內涵。

3、在行政技能方面,具有高質量服務產出的能力。

“能力是人的綜合素質在現實生活中表現出來的,正確駕馭某種活動的實際本領和能量,是實現人的價值的一種有效方式,也是社會發展和人生命中的積極力量?！蹦芰扔邢忍煨纬梢灿泻筇煨纬?。這里主要是對后天形成的行政技能有所要求。如果把公務員的服務也看作一種產出的話,那么公共產品就是公務員所提供的公共服務。服務型公務員所提供的應該是高質量的服務產品,而這種產品的產生正是源于公務員的行政技能。(1)正確的政治判決力。作為政府公務員,對問題的政治判斷要很敏感,要能站在正確的立場上處理問題。在服務型政府在為社會成員提供服務的過程中,同樣也有政治性問題存在。例如,在拆遷糾紛的問題上,政府究竟是應該給開發商提供強制拆遷的服務,還是應該給“釘子戶”提供繼續在原地生活下去的服務,實際上就涉及到政治問題,服務的方式、服務的對象選擇不準,就可能引發政治問題。因此,即使是服務型公務員,同樣應具有政治判決力,這是我黨對廣大公務員隊伍的基本要求。(2)洞悉服務對象心理的理解力。服務要能達到效果,具體要涉及和服務對象進行溝通。而如果能夠具有應用心理學的技能,洞悉服務對象的心理,從而應和服務對象的心理要求,采取適合的方式方法進行服務,效果肯定要好得多。心理溝通的這種理解能力其實并不難,也很有科學根據,只要加以系統培訓,是完全可以掌握的。(3)良好的統籌協調能力。提高辦事效率,提高服務質量,對于良好的統籌協調能力具有很高的要求。服務是多方面的工作,服務對象同時也可能是多個對象,要保證有限的服務資源能夠得到最充分的利用,發揮最大的效力,就必須統籌協調好服務的順序,投入的程度,服務的方式,服務的周期等等問題。統籌協調的關鍵是要分清主要矛盾和次要矛盾,學會科學分配時間資源、服務資源,能夠進行科學的排列組合設計,使得問題按照最短的時間、最少的投入獲得最好的效果。(4)較強的化解矛盾的能力。服務性工作同樣也會產生矛盾,在服務對象之間的利益獲得的多少,服務的先后程度,政府提供的服務與群眾的需求之間等等都可能產生矛盾,而作為政府與服務對象之間的公務員群體,就必須能夠化解這些矛盾?；饷苁枪珓諉T的一項基本的行政技能。服務型政府除了提供大量的服務產出,就是維護現在的社會機制正常的運轉,而其中化解矛盾也是政府的一項大任務。實際上,從某種意義來說,化解矛盾也是一種服務,而且是相當重要的服務內容。(5)符合政策的創新能力。服務型政府的管理難度相比傳統政府有了很大提升。這是因為服務型政府是新生事物,而管理型社會同樣也是,這兩者的組合必然產生很多新問題。再有,服務的需求各式各樣,不同群體的服務需求不同,即使是相同的群體也有不同的需求,從群體到個體都有著對服務不同的要求,因此,由于需求的多樣化,也導致服務型政府工作的復雜化,這就要求服務型公務員能夠創新的解決問題。而這種創新的嘗試又不能違反政策,因此,在堅持政策的前提下的大膽創新,就成為公務員的一項重要的行政技能。

三、 打造服務型公務員隊伍的基本路徑

所謂服務型公務員,簡言之就是適應服務型政府要求的公務員。隨著政府向服務型轉型,公務員隊伍同樣也面臨轉型的問題,主要有以下方式:

(一)將培養周期向大學延伸,從大學生中選拔鍛造具有服務型公務員素質的人員。

服務型公務員是長期代表政府工作,處理問題的群體,關系到政府各項方針政策的落實,關系到人民群眾的利益訴求的滿足程度。因此,服務型公務員隊伍的素質要求是很高的。當前,在公務員選拔過程中,基本上屬于不進行培養,短時間選拔,這種選拔的質量很難達到更高的層次。因此,可以在全國大學中設立公務員選培辦,按照軍官選培辦的模式進行提前選拔,針對性培養,高比例的淘汰,從而保證服務質量。這樣一來,具有三個方面的優勢:一是針對性培養時間長?？梢猿浞掷脙r值觀、行為習慣的生理重要形成時期,對公務員候選對象進行針對性培養,更有助于把公務員的能力、素質要求潛移默化,為候選對象所接受。二是觀察淘汰期充分。利用四年來觀察和淘汰不適合公務員隊伍的人選,比起現在的筆試和半個多小時的面試,無疑要準確的多。特別是現在考前應試培訓機構的增加,能夠訓練考生以一個行為假象騙過考官,給選拔帶來難度。因此,更長的觀察淘汰期更有助于選拔準確。三是淘汰起點高。競爭的人選都是經過四年的長期針對性培養,基本素質都具有了較高的水準,在這種人選中的淘汰,當然屬于水漲船高,選拔出來的更是“公共精英”,具有非常強的能力素質。

進行針對性的培養課程中,除了服務型政府的相關理論外,也要加大實踐鍛煉力度,到地方機構中去實習,到基層去調研,通過研究、實際操作,加深對理論的理解,打造準公務員們的服務公共的意識。

(二)科學制定選拔標準和方式,提高挑選的準確率。

選拔是進入公務員隊伍的必要途徑,同時也是控制公務員隊伍素質的關鍵。當前,通行的做法是筆試考知識,面試考素質,這種筆試+面試的考試方式,仍然存在一定的問題。對于那些相貌、發言等不占優勢的人選很難進行公務員的行列,而一些善于表現,長于言而衲于行的考生卻常常贏得考官的青睞。因此,科學制定選拔標準和方式十分必要。

在選拔服務型公務員時,最關鍵的是品質、道德和實際操作水平,可以在前文的構想基礎上,利用四年的時間,模擬實際問題或進行真正實際問題的解決來考察,通過四年的長期觀察,判斷學員的服務理念和服務意識的強弱。要樹立在實踐中考核是最準的考核的觀念,貫徹從實踐中來到實踐中去的考核原則。根據這一原則,科學確立評判標準,在競爭中選優汰劣。

(一) 通過激勵機制,強化服務意識和服務創新

要使得組織內的群體的某種行為得到持續的強化,有效的激勵機制是必不可少的。通過激勵機制,對服務型公務員隊伍中服務意識強的,服務創新多的,進行激勵,以明確努力方向,強化群體行為方向。激勵機制既包括物質獎勵方面,也包括精神獎勵方面;既包括常規制度規范的獎勵,也包括隨機的獎勵;通過這種全方位的激勵,最大限度的促進公務員服務水平的提高。

激勵對象的選擇評價,來更多吸收來自服務對象的評判,他們更有切身的利益和感受,因而評判的也最準,最公正。激勵的對象如果不準,組織希望成員的行為很可能發生逆轉,產生負效應,因而,必須準確。激勵的最好方法對于公務員來說就是晉升職務等級和調整到領導崗位,在此過程中,既可以更大的發揮服務能力,又可以獲得自我價值的更大滿足,因而要多利用晉升杠桿進行激勵。

(二) 積極培育服務型公務員文化

服務型公務員文化是指服務型公務員在與服務型政府和社會公民關系中,所形成的特有的價值取向、行為習慣、道德規范等精神層面的集合。服務型公務員文化包括對服務的價值判斷,對服務型公務員的職業道德的內化,對服務型公務員行為的規范等方面。這種文化的形成一方面要靠政府有意識的培養構建,另一方面還要靠公務員本身對此文化的認同和維護。此外,還有社會對服務型公務員文化的尊重和肯定。因此,培育服務型公務員文化必須三管齊下,共同締造,促進文化的健康發展,逐步成熟。

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作者簡介:何元茂,四川廣元人,解放軍西安政治學院副教授,大校軍銜,碩士研究生導師;夏雷,浙江溫州人,解放軍西安政治學院軍隊人事管理學系講師,本科就讀于北京大學政府管理學院,研究生就讀于西安政治學院軍隊人事管理學系。研究方向:軍隊人才隊伍政策制度建設,地方公務員制度等。