網絡廣告監管的難點與對策

安　娜

近年來，隨著互聯網的迅速發展，網絡廣告成為網絡公司主要營收來源的同時，也出現了大量違法行為。嚴重影響了網絡市場秩序。工商部門作為廣告監管部門，必須從網絡廣告發展現狀出發，分析其存在的問題，進行積極探索，提出相關對策。

一、網絡廣告概述

網絡廣告屬于電子商務的范疇，從直觀理解，就是通過計算機系統，在互聯網上制作和發布的廣告。

目前，網絡廣告形式有以下幾種：1、通過網絡出版物發布廣告。這種方式與傳統廣告的發布方式非常相似，只是載體由紙面媒體轉變為電子版本；2、開設網址直接發布商業電子信息。一些著名的企業。依靠其知名度吸引社會公眾來訪問自己的站點，從而實現廣告宣傳的目的；3、電子郵件廣告。通過電子郵件的方式散發廣告，實現廣告宣傳的目的，比傳統的信函廣告在操作和發送上要簡便得多；4、通過ISP(互聯網服務提供商)服務發布廣告。這種方式主要是在ISP的主頁上發布廣告，公眾在訪問ISP主頁尋求服務時，就必須要接觸主頁上的廣告內容；5、通過個人主頁發布廣告。此種方式目前較為少見。

二、目前網絡廣告存在的問題

相較之于傳統的電視、報紙等媒體廣告而言，我國網絡廣告仍處于不成熟階段，缺乏規范性，存在多方面問題。

(一)行業發展無序，社會認可度不高

當前我國網絡廣告規模持續迅速增長，但很大程度上受益于外生性需求，經營理念、創意等尚處初級階段，行業的整體狀態也尚屬自發無序階段。據調查，11.3％的網民表示網絡廣告亟須加強內容質量建設，44.35％的網民對網絡廣告不接收，僅8.8％的網民經常點擊網絡廣告。廣大用戶對網絡廣告的認可度不高，很大程度上與我同網絡廣告的形式、創意落后密切相關。

(二)網絡廣告騷擾現象嚴重

1、插播廣告多。在下載或瀏覽的過程中，突然出現彈出式等帶有強迫性閱讀特征的網絡廣告，甚至不點擊還無法關閉，嚴重影響用戶瀏覽和閱讀網頁。網站經營者通過網站訪問者人數、廣告點擊率等獲得商業利益，網民的瀏覽行為與網站的商業利益有著直接的、必然的因果關系，二者之間的關系，也應看做是一種消費者與經營者之間的關系。因此，強迫式的廣告更有侵犯消費者自主選擇權和強迫交易之虞，需要一定程度的規范。

2、濫發垃圾廣告電子郵件。南于成本低，速度快，覆蓋面廣，發垃圾廣告催生了大批靠此贏利的運營商。但這一行為客觀上給用戶和商家帶來很大的損失。對于用戶而言，郵箱充斥大量垃圾郵件，嚴重占用信箱空間，甚至可能致使重要郵件無法接收到，貽誤商機。對于郵件服務商與政府而言，垃圾郵件占用帶寬，浪費網絡，耗費大量精力來治理郵件垃圾。

(三)消費者個人隱私外泄

網絡技術的發展，使上網者真實的身份證明及信用證件、居住地址、工作單位等個人資料常被網站當作商品賣給某些廣告商或企業。在美國，互聯網旗幟廣告客戶就經常收集廣告訪客的信息，用以確定它們的市場策略。在網絡消費中，大量個人數據被計算機信息系統收集和儲存，并由網絡傳輸調閱。對公民隱私構成一定威脅和侵害。

(四)廣告內容的真實性、合法性缺乏保障

由于在線交易還沒有完全開展和普及，因此目前網站大多數是靠廣告支撐，因而采用各種方式吸引用戶、擴大影響。各種不實廣告充斥網上，利用網絡廣告欺騙用戶的行為時有發生。一些空殼企業在網上開設網站進行虛假宣傳，甚至偽造企業名稱，或者冒用其他企業的名義發布虛假廣告，欺騙、誤導消費者，嚴重阻礙了網絡廣告的健康發展，導致網絡廣告市場混亂和行業誠信度的缺失。

(五)發布廣告行為不規范

根據法律規定，藥品、醫療器械、保健食品、醫療服務等廣告，在發布前必須經過有關行政主管部門對廣告內容事先審查，未經審查不得擅自發布。但目前，一些藥品、醫療器械生產經銷企業或者醫療機構的自有網站或者網頁大多未經審查即自行發布宣傳自己的藥品、醫療器械和醫療服務的廣告信息，存在不規范現象。

(六)不正當競爭行為普遍存在

網絡廣告有其不同于傳統廣告的特點。利用網絡廣告進行不正當競爭的具體方式主要有：

1、利用超鏈接技術。為了提高營利，一些網絡公司主要通過兩種方法進行超級鏈接：一是利用超級鏈接跳過他人主頁直接訪問他人網站的主題內容，減少他人網站主頁的訪問量。二是利用超級鏈接將他人的頁面內容作為自己頁面的一部分，使用戶無法辨別自己選擇的服務商是誰，混淆要瀏覽的內容和當前頁面，從而輕易增加自己網站的訪問量以獲利。

2、抄襲或模仿他人網站的內容。有些不知名的網站有意模仿或抄襲知名網站的內容或網頁布局，混淆瀏覽者，使瀏覽者誤認為此網站為某知名網站。這是一種明顯的搭便車行為，除了可能侵犯網站版權之外，也是一種通過混淆視聽達到提高點擊率目的的不正當競爭行為。

3、利用關鍵字技術。這是指投機者利用一定的技術或以關鍵字的方式把他人的馳名商標寫入自己的網頁，當瀏覽者利用搜索引擎搜索該關鍵字所屬網站時，該投機者的網站和該馳名商標的網站便能一同顯現，投機者以此來提高點擊率。

三、網絡廣告監管的難點

網絡廣告發展中存在的問題和不正當競爭行為。危害了公平競爭的市場秩序，侵害了網絡消費者合法權益。因此，強化對網絡廣告的監管勢在必行。但網絡的開放性、自由性、迅捷性、無國界性、互動性等特征，決定了網絡廣告監管的難度。

(一)廣告立法嚴重滯后

1、主體的泛化。傳統廣告管理要求所有從事廣告業的主體都必須取得相應的資格，至少要取得營業執照才能進行廣告活動，個人不允許從事廣告發布活動。而在網絡上，任何單位和個人都可以注冊網站，都可以成為網絡廣告的經營者和發布者。

2、合同簽訂手段更為隱蔽?！稄V告法》規定，廣告主、廣告經營者、廣告發布者之間在廣告活動中應當依法訂立書面合同，明確各方的權利義務。而互聯網廣告的廣告主和廣告發布者往往不在同一個行政區域，他們之間通過網上簽約投放廣告。雙方缺乏書面的、正式的發布合同。關于廣告內容、發布次數、發布費用等違法事實很難用傳統執法手段來取得和固定。

(二)具體查處困難重重

1、動態監管實現難。文字鏈接廣告是常見的突出問題，但其最終鏈接的廣告主網頁內容基本上由廣告主決定。也即廣告主可以不經由網站同意隨意對內容進行修改。網站無法對鏈接內容進行固定，互聯網廣告發布者很難對內容不斷變化的廣告開展審查，更遑論工商部門。

2、管轄地域界定難。網絡廣告不受時間、區域的限制，只要具備上網條件，任何人都可以上網瀏覽。服務器所在地、網絡廣告發布地、違法行為結果地可能重合，也可能各不相同，難以界定管轄權。在執法實踐中，對于在外地網站發布虛假廣告的本地企業。往往最終受到處理的只是本地企業，因管轄權、執法成本、監管認識方面的

問題。外地的廣告主、廣告經營單位一般無法得到應有的處罰。

3、違法證據固定難。查處違法廣告關鍵在于證據的認定，但網上電子文檔可以任意修改，不留痕跡，對網上證據的證明存在爭議，且電子證據易丟失，當事人完全可以對違法事實加以否認。網上的無照經營戶可以通過輕點鼠標，銷毀所有經營記錄；違法廣告的證據若未經先行固定，也許調查過程中就此滅失。

4、法律依據尋找難。從目前來看，國家尚未出臺專門規范網絡經營行為的法律法規，各地工商機關出臺的規范性文件，如北京等地，也主要集中在對網絡經營單位的備案上。最為關鍵的是，這些規范性文件往往對外缺乏強制約束力，難以作為執法處罰的依據。

5、違法責任追究難。網絡本是虛擬空間，違法廣告經營者并未披露真實的經營地址和名稱，難以尋找。即使有真實的地址和名稱，有的違法者遠在外地，有的本身就是皮包公司，出事后人去樓空。處罰決定書將成為一紙空文，使得行政處罰執行難。

四、加強網絡廣告監管的對策

(一)完善法律，做到有法可依

目前，除了2001年北京市工商局發布的《北京市網絡廣告管理暫行辦法》外，國內還沒有專門針對網絡廣告的法律法規。作為調整廣告業的《廣告法》和維護市場秩序的《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》對此都沒有作專門規定。因此，為了規范網絡廣告行為，防止網絡廣告問題的出現，應當對上述三部法律進行必要的修改，將網絡廣告納入其調整范圍。主要包括：明確網絡廣告的定義、范圍；對廣告主、廣告經營者、廣告發布者進行清楚的定位；建立廣告內容、主體資格、審批權限、審查、登記、備案等制度，解決主體界限的劃分與市場準入資格問題；完善網絡廣告登記審查制度，必須按照規定對網絡廣告的經營主體、發布的廣告內容、發布主頁以及發布形式進行審查登記。

(二)完善廣告監管體制

1、放寬互聯網廣告市場準入門檻。允許已經依法履行備案手續的非經營性網站經營發布廣告，將廣告聯盟納入監管范圍。廣告聯盟一般覆蓋數千個中小網站，是互聯網廣告規?；洜I的群體。它既是廣告代理者，又是廣告發布者，應當認可其存在并給予其法律地位，嚴格其廣告審查責任，納入互聯網廣告監管范圍。

2、實行市場準入登記管理。網絡廣告發布面廣、數量大，廣告監管部門對違法廣告發現和處理較難。為了使網絡廣告監管工作準確、快捷、高效，建議廣告監督管理部門和域名登記管理部門協同管理對沒有取得經營主體資格的，域名登記管理部門一般不予受理域名申請，對準予域名登記的。域名登記管理部門將有關登記信息抄告工商部門，以便實現有效監管。

3、創新監管方式。一是利用網絡審查廣告內容。對須經廣告審查機關審查后才能發布的食品、化妝品廣告等，建議以電子郵件的方式送審，廣告審查機關用電子郵件回復審查結果，以簡化審查手續，縮短審查時間。二是引入鑒證人?？刹扇〉谌借b證以及公證部門公證等多種取證方式對動態廣告內容予以先行固定，確保證據的公信力，避免因時間延誤造成證據丟失。三是逐步推行網上專用標識。上海規定，凡在網站上進行經營活動和宣傳活動的企業和個體工商戶，必須到本市工商部門進行營業登記，領取營業執照副本(網絡版)，并在網站主頁顯著位置，展示營業執照副本(網絡版)的專用標識。參與交易的另一方則可以通過點擊電子識別符號。打開并查看該網上經營者的營業執照副本(網絡版)，并在紅盾網上查看其有效期。從而對經營性網站信息的真實性加以核實。通過這種方式可確認企業和個體工商戶在互聯網上的經營主體資格的真實性，推動建立網上公平交易經營秩序。

4、放寬個人網站發布廣告的合法行為。對于非網絡服務商及個人所做的一般網上宣傳，不視為專業性廣告經營活動，可作為自身宣傳，實行備案管理。對于網絡服務商相互鏈接的廣告形式?？刹患{入重點管理范圍，也不需要備案，實行事后監管。

(三)根據行業特點，創新監管方式

1、突出監管重點，逐步推進?？上冗x取矛盾和問題較為突出行業領域的虛假、誤導廣告，有針對性地集中進行治理，在整治中加強引導和規范，以點帶面，形成示范效應。對網絡廣告鏈接眾多，難以一一監管到位的，可將網站主頁的文字、圖像及其第一層鏈接為監管內容。

2、實行信用評級制。借鑒金融系統的信用評級系統，采取定期檢查與隨機抽查相結合，對網絡廣告商發布的網絡廣告進行檢查，根據檢查結果評定其信用等級，并將評定結果向公眾公布。對于信用評級較差的網絡廣告商處以罰款甚至取消其營業執照。

(四)建立健全聯席會議制度

加強與通信管理、公安等部門的溝通協作機制，通信管理部門對發布違法廣告的互聯網站實施行政處罰直到關停網站、吊銷ICP許可證等。公安部門對廣告內容及互聯網其他信息中涉及治安管理、刑事犯罪的行為進行管轄。如近日，重慶市工商局就聯手該地通信管理部門，對8家違法廣告網站停止其所有數據接入服務，并通知域名注冊單位停止域名解析，徹底遏制了這些非法網站的死灰復燃。

(五)積極引導行業自律

1、由行業組織制定自律規范。在我國尚缺乏網絡廣告方面的自律性的行業組織和行業規范，為此建議在廣告業界最具影響力的廣告行業組織——中國廣告協會中設立網絡廣告專業委員會，并在具備條件的地方廣泛設立相應機構，制定網絡廣告的行業規范。在網絡廣告的管理、規范方面取得業內的認可和國家立法機關、廣告審查和監管機關的支持。

2、政府管理與ISP、ICP自律相結合。較之傳統廣告，網絡廣告具有迥然不同的開放、互動的結構，因此有學者提出，不能照搬規范傳統媒體的辦法來規制網絡廣告，而是采用一種比較緩和的規制方法，即政府管理與ISP(因特網服務提供商)、ICP(因特網內容提供商)自律相結合。這里的自律包括兩層意思：一是ISP、ICP自身遵守廣告法和相關法規，抵制不正當競爭和虛假廣告；二是ISP、ICP應當在經營的范圍內，規制所托管的主頁，一旦發生惡意廣告行為。立即予以糾正。為確保網絡廣告的真實性、合法性，各網絡廣告經營者應當建立內部的廣告審查員制度和廣告登記制度。自覺承擔審查廣告內容的責任，營造依法經營的良好氛圍。