制度變遷中地方核心行動者的行動空間拓展與行為異化

沈榮華 王擴建

摘要：脫胎于西方高度結構化制度環境中的新制度主義與我國低制度化的現實環境存在明顯的“錯配”，導致與常識性經驗體認不符。而以地方核心行動者為視角來解析制度變遷中地方行動空間的拓展與行為異化則可以破解這一難題。我國制度變遷的波動性、制度非耦合性及實施機制不健全都給地方核心行動者擴大了行動空間。這種空間的拓展也帶來了追求短期政績、職能錯位及類蘇丹化現象，需要我們不斷加強制度供給。

關鍵詞：制度變遷；核心行動者；行動空間；行為異化

中圖分類號：D630.1文獻標識碼：A文章編號：1001-4608(2011)01-0014-09收稿日期：2010-06-06

基金項目：國家社科基金重大攻關項目(09ZD&063)

作者簡介：沈榮華，博士，蘇州大學政治與公共管理學院教授215123；王擴建，蘇州大學政治與公共管理學院博士生215123

西方新制度主義作為一種對傳統行為主義的矯正，核心觀點是“制度形塑行為”，即實現制度的穩定性和能動性，把制度塑造成“一種關鍵性、干預性變量”，從而實現對行動者的約束。然而，脫胎于西方高度結構化的制度環境中的新制度主義與我國低制度化的現實環境存在明顯的“錯配”，導致與常識性經驗體認不符。因此，完全照搬式借鑒西方新制度主義的分析框架和分析元素解讀中國的制度變遷過程必然陷入“現象解釋現象”的困境，因而有必要梳理出新的分析框架或者說分析元素，從而可以對中國的制度變遷過程進行“外科手術般”的精準分析。正如林尚立所言：“在政治社會學看來，政治不是簡單的權力與制度及其運行，而是人與制度的不斷互動所構成的政治生活，……這決定了把握權力與制度固然重要，但是認識與把握生動的現實政治生活更為重要?！北疚慕柚轮贫戎髁x相關理論，試圖從地方政府核心行動者的視角來解析制度變遷中地方行動空間的張力，致力于闡釋如下問題：地方政府核心行動者自主性如何獲得?在我國這種低制度化的環境中，又如何利用現有制度空間拓展自己行動能力?這種能力的空間拓展又會面臨哪些問題?

一、制度變遷中的行動者成長

制度變遷成因一般認為有兩種方式：需求決定論和政府主導型?！靶枨鬀Q定論”強調追求利益最大化的單個行為主體總是力圖在給定的約束條件下，謀求確立預期對自己最為有利的制度安排和權利界定。一旦行為人發現創立和利用新的制度安排所得到的凈收人為正時，就會產生制度變遷的需要?！罢鲗汀睆娬{政府擁有絕對優勢的政治權利和資源配置權利，中央政府或者說權力中心的偏好直接決定著改革的方向、速度、路徑等。應該說，我國的制度變遷不是自發的，而是在政府引導下創造性地開始的。制度變遷的主導因素是政府制度變遷的意愿和能力。因此，我國的制度變遷是“由政府命令和法律引入和實行”的自上而下的強制性制度變遷。

制度變遷意味著現行利益分配模式的打破和再造，不同利益集團之間的利益博弈結果決定了制度變遷的過程和方向。②根據奧爾森的集體行動邏輯，利益集團的博弈力量部分取決于集團核心行動者的組織能力和行動策略。因此，對制度變遷的闡釋就必然需要落實到對行動者的解讀上。

1制度變遷中的核心行動者

對于制度變遷中行動者，我們可以從三個維度進行分析。首先，行動者的經濟人理性，具有明顯利益偏好，這也是其采取行動的前提與內在機理，“人們所奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。其次，行動者要掌握一定的行動資源。即行動者用來實現目標的工具或手段，主要包括權力等組織資源，一定物質為基礎的經濟資源和權威、輿論等文化資源。這是任何行動者采取行動的基礎。正如沙波夫所說“在缺少行動資源的情況下，即使最清楚的理解和偏好，也不能使實踐發生改變”。最后，行動者運用行動資源實現自己目的的能力。在其他條件不變的情況下，掌握行動資源越多，他的行動能力越強，達到預期目的的可能性就越大。

“在社會所有制度安排中，政府是最重要的一個”。由于國家是“在暴力方面具有比較優勢的組織”，“處于界定和行使產權的地位”，“國家具有使其內部結構有序化的相應規則，并具有實施規則……的強制力”，因而作為國家具體化身的政府“有能力以低于私人組織的成本……進行某些活動”，使制度變遷的組織成本和實施成本得以大大降低。政府作為制度變遷行動者的另一個重要優勢在于，政府的制度變遷沒有“搭便車”問題，政府的權威性有利于更好地激發人們對新制度安排的認同感，調動他們擁護和執行新制度安排的積極性，從而強化新制度安排的合法性和權威性。當然，這里的政府實際上是由眾多的行為主體構成的，如中央政府，各個層級地方政府等。在此，我們根據一些學者的研究把制度變遷的主體人格化為：中央治國者、地方核心行動者及微觀經濟行動者。

(1)中央治國者的行動邏輯。中央治國者的，效用目標可以界定為宏觀政治局勢的穩定與社會總產出的最大化。因此，基于社會總產量最大化，中央治國者樂于推進制度變遷，但是這種變遷的前提是不會影響宏觀政治與經濟局勢的穩定。也就是說，在中央治國者主導的強制性制度變遷中，雖然個體凈收益大于零會誘發微觀經濟主體對制度創新的需求，但這卻并非是制度創新的充要條件，甚至社會凈收益大于零也并不必然導致全局性的制度變遷。相反，即使某項制度安排的社會凈收益為負，但只要政治凈收益大于零，只要這一制度安排能夠增強宏觀政治局勢的穩定，能夠增強權力中心的權威或者說鞏固執政黨的執政地位，它同樣可能被付諸實施或長期保留。對于我國來說，“世界上沒有哪一個國家內部的政治非均衡性有中國這樣突出。國家整體層次的一元性、一致性與國家統轄下的政治社會的非等同性、非一致性的結合，‘大一統與非均衡的結合，才是中國政治社會的完整狀況和典型特點?！边@決定中央不可能在全國范圍內同步推進改革，而這就賦予地方政府核心行動者以極大的行動空間。

(2)地方核心行動者的行動邏輯。所謂地方核心行動者是指在制度變遷過程中，地方權力組織或結構中對轄區內制度創新啟動和具體制度實施方案進行選取與執行擁有巨大話語權的核心成員，他們往往能決定轄區內制度創新的走向和績效。地方政府也是一個由眾多的相互關聯的微觀主體如黨委政府各個部門和每個工作人員共同構成的一個錯綜復雜的運行系統。正如我們可以把中央治國者視為中央政府的人格化身一樣，我們也可以把地方政府的行為主體抽象為地方公共事務的主要決策者即地方核心行動者。他們一般是地方黨委政府的主要領導，他們的效用偏好和行政意圖貫穿在地方行政體系的整個運作過程之中。地方核心行動者作為理性的行為主體，其個人效用目標是政績最大化或者說政治晉升機會最大化。而作為地方利益的代言人，其追求的是地方利益的最大化。因此，地方核心行動者由于并

不完全承擔區域制度變遷的宏觀政治風險和經濟后果，具有“搭便車”的機會主義動機，因而，他們對推動制度變遷通常持有比中央治國者更為積極的態度。在制度變遷的過程中，地方核心行動者一旦意識到制度變革能激活微觀行動者的經濟活力并由此帶來顯著的地方經濟增長績效，主觀上就會傾向于滿足微觀主體的制度變遷需求，保護、支持微觀經濟行動者從事制度變遷，甚至直接充當制度變遷的“第一行動集團”。因此，中國改革的特殊歷史與社會現實，決定了地方政府在制度變遷過程中有更大的行動空間。

(3)微觀經濟行動者的行動邏輯。微觀經濟行動者即成長中的市場主體，基于經濟利益最大化或者說生存與發展機會最大化的“經濟人”效用目標，本能地存在著破除舊的體制，推進制度變遷的動機。在改革初期，對于體制外的市場主體而言，改革的進展直接決定了他們生存空間的大小。對于微觀經濟行動者來說，只要制度變遷所帶來的個體凈收益大于零，或者說這種變遷能夠給他們帶來更大的獲利機會，就會誘發出他們對制度變遷的需求，甚至主動地從事各種制度變遷的試驗，或者鼓動地方政府從事制度變遷。但是，微觀經濟行動者的制度變遷要求面臨著中央與地方認可問題。

一般來說，地方核心行動者希望通過制度變遷搞活本地經濟，贏得中央或上級政府認同的最佳政績，因而具有捕捉潛在制度收益的動機。中央治國者則為了控制由不確定性帶來的風險，需依賴于地方政府的改革經驗積累和傳遞。而微觀經濟行動者缺乏向中央治國者反映制度變遷需求的有效渠道，廣泛的“搭便車”心理更是使得他們難以形成向中央治國者表達制度創新愿望的集體行動。能夠整合和表達微觀主體制度創新需求、承擔聯結中央治國者制度供給意愿和微觀主體制度需求中介的正是地方核心行動者。因此，地方核心行動者是制度變遷中的核心變量。

2地方核心行動者的成長

改革前，由于意識形態的塑造和利益結構整體化，配之以高度集中的計劃經濟體制和高度集權的政治體制，地方核心行動者的作用僅僅作為一個“權力傳送帶”，行動意愿、資源和空間均較為有限，無法成為推動制度變遷的核心行動者。即使中央在上世紀50年代末和70年代初的兩次及以后的數次分權向收權逆轉的過程中，雖存在地方設法截留一部分權力的現象，但總的來說，制度變遷核心行動者尚未生成。

我國的制度初始模式是建立在通過革命取得合法性基礎之上的，是一個強勢行動者“精心設計的改變博弈形式的產物”。而這樣的制度必然體現的是強勢行動者的利益和價值偏好，他們擁有強大的行動資源和巨大的行動能力。此外，由于制度一經產生，就會形成一定的維持制度的路徑依賴，即制度把相關行動者(核心行動者)鎖定在其路徑內，在短時期內無法獲得制度變遷的資源與動力。只有當某種制度為主要行動者帶來的報酬邊際遞增接近或達到極限，或制度功能出現紊亂、并為行動者所覺察時，行動者才會產生變遷制度的動機與動力。用理性選擇制度主義者的觀點來說就是，之所以有對制度的需求，是因為制度能增進理性行動者的福利，或制度功能紊亂或產生次優結果時，制度才被改變。這樣，制度變遷不是制度內生調整機制的結果，而是部分行動者戰略決定的產物?；蛘哒f，制度的變與不變，是由核心行動者決定的。這也間接決定我國制度變遷是一種制度安排的策略性調整。

70年代末，面對瀕臨崩潰的國民經濟體系和僵化的政治體制，中央開始給地方行動者松綁：首先下放部分財權，改“一灶吃飯”為“分灶吃飯”，擴大地方政府的財政管理和支配權。特別是將一大批大中型國有企業管理權下放到地方政府，而原本下放給企業的經營管理權力也基本被地方政府截留。其次，中央下放了部分事權，擴大地方政府管理地方事務的權限，這主要是一些審批、物價、稅收等，同時，也承接更多的責任，如教育、衛生、地方基礎設施開支等負擔，這樣一來，地方政府在財務上越來越自治化了。最后，從1984年開始，干部人事制度進行改革，實行“下管一級”的體制。這無疑擴大了地方干部調配的權力，使地方政府核心行動者獲得了任命下屬的權力，增強其控制下屬，貫徹自己行政意志的能力。

這樣一來，地方政府核心行動者控制著最重要的政治、經濟和文化資源，加之他們與應然的委托人之間的授權關系鏈條斷裂(更確切地說是從來沒有完整地建立起來)或弱化，致使他們所掌握的機構與權力，在縱向上缺乏有效的信息而監督乏力，在橫向上由于社會力量發育不足而缺乏有效制衡，從而使地方政府核心行動者在制度變遷中獲得一定的自主性。由于我國獨特的政治體制，核心行動者掌控著絕對的、前制度性的力量，并成為規則的制定和修訂者，因此，他們在制度創制與變遷中，會把自己的利益、價值偏好注入制度之中，在制度非均衡中謀求制度均衡。

總的來說，通過30多年改革，地方政府通過接收上級權力下放獲得了巨大的政治經濟資源，而地方內部的權力結構也不斷加劇橫向集權。其主要原因是由于中央政府在下放權力的過程中，并未能同時建立起對地方政府行為進行有效監控的機制，也沒有能引導地方針對政府行政權力擴大而建立起一種地方內部的權力監督制衡機制。這就使得地方政府的行為在相當程度上擺脫了中央政府的監督和控制的同時，在地方又擺脫了橫向的政治控制和行政上的制度化約束。在某種程度上，地方權威擴散也就成了地方政府核心行動者個人權威的擴散。這是因為由于計劃體制下建立的政治與行政高度一體化的高度集權的權力結構，權力的高度集中既表現在政府間縱向權力的配置上，也表現在橫向權力結構上企業、社會組織的自主權為政府所壟斷，而政府的權力實際上又掌控在地方黨委手中，形成地方黨委絕對的一元化領導體制。

二、制度變遷中地方核心

行動者行動空間拓展

(一)行動空間的界定

空間是地理學界的概念，其主要關注空間作為信息交流與傳遞平臺的功能，一般理解為物質形態的實體空間。而政治學界對空間的理解則更側重于關注價值、規范的形成與社會建構的可能性范圍。

學界很早就開始關注中國地方核心行動者行動空間問題。在20世紀80年代以前，西方學者對于我國地方政府核心行動者的行動空間研究比較有代表性的分析模式是“總體性社會”(Totali－tarian Society)的分析框架，認為這種相對集中而僵化的體制下，地方政府核心行動者主要任務就是執行中央政策和命令，其活動空間是極其有限的。80年代以來，他們又提出了“蜂窩狀組織”(honeyeomb-structure)“碎片化的威權政體”(fragmented authoritarianism)的概念。德國學者托馬斯·海貝勒更是認為中國是一種非同質的(homogenous)的政體，屬于分散的或分權的權威主義體制。不同的政策行動者(中央政府、地方

政府、軍隊、新興的社會階層與社會組織、公眾輿論等)對政治產出都有不同程度的影響，各種政策與政治行動由不同的行動者共同決定。李連江(Lian-jiang Li)和歐博文(Kevin J.O'Bfien)認為對中國鄉村已經形成一種選擇性的政策執行模式，鄉村干部可以根據自己的意愿有選擇地執行對自己有利的政策。

國內學者而言，陸德泉將改革前中國社會高度組織化與組織體系的低度整合并存現象稱作為“高度組織化國家內的低度整合?！睂O立平認為集權型體制與不完備的技術手段之間的內在張力導致“蜂窩狀”結構存在，并提出社會結構上的低度整合。戴長征提出國家權威“碎裂化”。林尚立從體制內分權所形成的體制與權力沖突現象進行分析，提出分權“擴展性”問題。周振亞指出“在實際生活中，政府權力具有很大的伸縮性?！?/p>

應該說學界上述研究表現出他們超強的邏輯闡釋能力，他們從多學科方法對地方政府核心行動者所面對的空間進行了一定的探討。但是，總的來說，學界更多的是對行動者行動空間狀態及其對行動者影響的描述，缺乏一個準確的界定。因此，本文認為對于核心行動者行動空間的把握必須返回行動者所面對的客觀制度環境的事實中來，認為核心行動者的體制空間就是地方核心行動者在一定的權力關系沖突的場域中所面對的政治體制架構及其運作機制。具體來說，我國地方政府核心行動者當前所面對的主要制度空間一是憲法秩序，指的是國家政治、社會和法律的基本結構，“它規定確立集體選擇的條件的基本規則，這些規則是制定規則的規則?！钡怯捎谖覈毺氐恼误w制，中國基礎性的制度變遷，都是由黨的重要會議來作出決定的，黨的綱領、方針及政策所代表的官方意識形態構成制度結構的核心。此外，我國憲法是一種柔性憲法，地方政府核心行動者的行為選擇違反憲法精神在許多時候也許并不是不可寬恕的，但在任何情況下，地方政府核心行動者對官方意識形態的公然對抗，都意味著政治生命的終結。因此，這些不是地方核心行動者在制度變遷中所能拓展的空間，也不是本文所闡述的內容。二是中央政府與地方政府的權限、職責關系方面。雖然單一制國家中的地方政府核心行動者所有權限都是上級所賦予的，但是由于中央與地方關系沒有納入法律化的制度框架，其政策性調整的關系結構及制度非耦合性都給地方政府政府核心行動者行動提供了相當大的彈性空間，這是本文研究的重點。

(二)制度變遷與行動空間拓展

具體來說，制度變遷帶來地方行動空間轉變主要表現在以下幾個方面：

1制度變遷波動性與地方核心行動者行動空間拓展

在我國這樣一個單一制國家，憲法、意識形態和中央制定的重大政策、財政分配制度的調整都會直接影響地方政府的職權。在我國這樣一個幅員遼闊的大國，中央與地方關系自古以來就是一個歷史性難題。加強中央集權，保持中央的高度權威，可以使中央政令得到有力貫徹，維護國家統一，但是高度集權體制卻會帶來行政低效，制約經濟發展。相反，如果充分放權，雖然有助于激發地方活力，但是往往又導致中央權威喪失。這種集權與分權的歷史循環在建國后并沒有發生根本性的轉變。為解決這個歷史難題，1958年和1970年，我國先后進行了兩次大規模的行政性放權，但是發揮中央與地方兩個積極性的設想只是一種美好的主觀愿望，我們仍然沒有逃脫“一統就死，一放就亂”的困局。改革開放以來的行政放權相對改革前是取得一定成功的，但是依然沒有擺脫政策治國的模式，正如毛澤東曾經說過：“中央集權多了，我就下放一點；地方分權多了，我就收上來一點?！边@種波動性的制度變遷無疑使地方政府職權處于一種不確定性的狀態。也就是說，中央政府會隨時根據對經濟、社會、政治形勢的判斷，根據改革進程遇到的問題，甚至領導人觀念、思路的改變，不斷出臺各種政策，對某一時期地方工作的重點進行規定和布置，地方政府必須根據中央的精神及時調整自己工作的重點。而這又取決于地方政府核心行動者對中央精神的領會和把握，具有很強的人為性，客觀上決定地方政府核心行動者具有很大的自由裁量的空間。

其次，這種制度變遷的波動性，主動權完全掌握在中央政府手中，地方政府無法在權限上與中央討價還價，但是地方政府核心行動者具有中央所不具備的信息優勢，基于歷史經驗，會在中央每次放權時將下放的權力用足，甚至自行擴張權限。此外，在每次發生由分權向收權逆轉時，總會設法截留一部分權力，不斷擴大自己行動空間。特別是在當前地方政府核心行動者之間存在激烈的政治晉升錦標賽，如果“不抓住機遇”、“用足政策”，勢必會在激烈的政績競爭中處于不利位置。當前各地抓住中央擴大內需機遇，加大市政基礎工程建設，紛紛上馬地鐵項目就是其中突出的例子。

最后，建國以來為加強中央權威，我國建立了一種獨特的條塊分割體制，即就是以中央的“條”的專業管理去分割本來屬于地方政府在“塊”上應有的綜合管理。在條塊分割的體制下，許多掌握重要資源和公共權力的機構，都采取雙重管理體制，縱向的上下級職能部門之間的關系更多的是一種業務指導關系，而關鍵性的管理權限如人事任免、財政供養等大多控制在地方政府手里。這就在很大程度上決定了這些部門首先必須服從地方政府核心行動者的意志。因此，現行“條”與“塊”之間職能分工和權力配置含混不清，是地方政府同中央博弈贏得更大空間的重要平臺。正如林尚立所分析的，在條塊分割的體制下，國家管理體制同時存在“條的分散性”和“塊的分散性”，體制內的雙重分散性，使得權力關系在任何狀態下都可能存在分散性。近年來，中央開始加大對條的管理，如王商、土地的人事財政權收歸省管，但是基于路徑依賴，地方核心行動者仍然具有很大的影響力。這點可以在不久前發生的安徽蕪湖市土地儲備中心狀告安徽省發改委案體現出來。

制度變遷的波動性使地方政府核心行動者面對的條件充滿不確定性，這一方面允許其追求潛在的收益，也增加其活動空間的彈性。而另一方面，地方政府核心行動者對改革的要求、主張和堅持，又對制度變遷的波動性形成了一定的約束力，并有助于改革政策的持續性。

2制度軟約束與地方核心行動者行動空間拓展

制度的功能是激勵與約束的統一。制度是行動者行為的規則系統，決定了行動者的行為邊界、行為規范及激勵和懲罰的一套信息，使得行動者可以自主做出判斷，也就是說行動者是被“嵌入”在制度中并被其創造和指引的。制度約束力只有在行動者服從的條件下才能體現，這就需要制度實施機制。制度的實施機制指的是監督制度執行的組織機構及其擁有的激勵、懲罰手段。實施機制對于制度功能的發揮是至關重要的。如果沒有強有力的實施機制，對于行動者來說，制度就可能形同虛設，甚至會產生蔑視制度的文化心理，導致機會主義行為盛行。這也是由我國試錯性改革戰

略決定的。作為一個幅員遼闊、地區差異極大的大國，各地區之間的資源稟賦、經濟條件和社會環境存在著很大的不均衡性，因而直接由中央整齊劃一地去推行某種并沒有經過驗證的制度，將可能面臨極大的經濟和政治風險。降低全盤性改革風險的最有效的辦法，是讓地方政府核心行動者在某些原則的框架內進行自主改革試驗。這種改革的邏輯是選擇部分地區進行試點改革——總結試點改革經驗——在全國推廣試點經驗。許多重大制度創新，都是在局部性試驗取得必要的經驗，證明新制度安排的收益大于舊制度安排，并具有可行性和普適性后，才由中央政府賦予其合法性，進而推行自上而下的強制性制度變遷的。如家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業崛起等。而這樣做的前提，不僅要充分賦予地方政府核心行動者某些改革的自主權，而且必須對地方政府核心行動者在改革試驗過程中擴張其自主性的沖動，保持必要寬容態度。也就是說要發揮地方政府核心行動者在體制創新試驗中的積極性、主動性和創造性，從局部性改革的試驗中獲取市場化改革的知識以及改革運作的相關信息，一個必要的前提，就是賦予地方政府核心行動者較大的改革自主權，允許其在改革試驗中發生失誤。因為制度創新可能引致的這些后果，不是中央事先所能預知的，需要通過實踐來加以檢驗、測試。而中央政府通常要借助地方進行制度創新“試驗”以便對其加以事后的追認或制止，借助地方政府核心行動者臨近現場、能夠掌握較多信息的優勢去推動制度創新。為此，中央為激勵與約束地方政府核心行動者，借鑒“財政包干制”，在行政上也開始實行“政治承包制”。也就是說“國家放棄了對承包內行政權力的監控權，國家首先設定了各種硬性指標和禁止性規范，只要部門、地方和基層達到了國家各項硬性指標的規定，不違背各項禁止性規范，它們的行動就是自由的?！?。也就是說，中央政府往往要預留給地方一定的制度創新空間，包括對許多在市場經濟環境下新出現的產權束和許多源于計劃經濟體制內在機理的制度安排不做出及時的界定和調整。這時，地方政府核心行動者實際上面臨著相對“軟化”的制度約束環境。核心行動者要取得體制改革的突破，必然要選擇制度約束相對“軟化”的領域來突破既有體制、政策的框框，甚至有意無意地突破自身的權限。換言之，地方政府核心行動者只有擁有較大的行為自主性的情況下，才有可能為權力中心提供真正具有創新性的制度變革啟示。正如阿瑟，劉易斯指出的那樣，“如果統治者思想的變化允許人們以從前被禁止的方式進行活動……在基本的經濟因素沒有變化的情況下也可能存在著允許有更大的行動自由的制度變化?！边@樣一來，中央政府就難以根據其違規情況給予嚴厲的懲罰，而只能選擇個別突出的典型事件給予懲罰，或者制定一些下不為例的禁止性規則。而這無疑促使地方政府核心行動者極盡可能擺脫一些制度約束，擴大其行動空間。

3制度非耦合性與地方核心行動者行動空間拓展

制度是規則的集合，而制度體系則是制度的集合。只有當各種制度之間形成了相互支持、相互匹配的耦合關系時，制度體系的整體約束力才能得到充分體現。然而新時期我國社會重大的特征就是社會制度不間斷的劇烈變動，使得制度體系實際上成為新舊制度集合體。新舊制度的沖突，以及制度規則缺乏相互支撐，造成整個制度體系實際處于某種程度的紊亂狀態，因而地方政府核心行動者往往得以根據自身的目標集合，援引不同的制度規則為自己的行為辯護，拓展行動空間。如在當前城市化的急速推進中，拆遷問題已成為一個受到各界關注的熱點問題。2001年國務院制定了《城市房屋管理拆遷條例》，引發一定爭議。其實早在2004年修改憲法時，各界就要求憲法中加強對私有財產的保護，并最終使對公民合法的私有財產不受侵犯的保護性規定寫進憲法。2007年人大通過的《物權法》更是強調對公民私有財產的保護。根據法律相關適用原則，《物權法》作為上位法，其效力自然高于《城市房屋管理拆遷條例》，然而由于我國在制度變遷中的缺乏對制度的系統清理，地方政府核心行動者在面對拆遷問題時，大多援引的都是《城市房屋管理拆遷條例》。

三、地方核心行動者行動空間

拓展與行為異化

面對波動的制度變遷、相對軟化及非耦合性的制度約束機制，地方政府核心行動者在博弈中獲得了極大的行動空間。在這個空間內，地方政府核心行動者可以按照自己的效用偏好而自主確立各項職責的順序，并且可以選擇實現自己行政目標的方式和方法，其積極性得到極大的釋放，這也是改革以來我國取得巨大經濟奇跡的一個重要因素。但是，與此同時，短期政績最大化，職能錯位及類蘇丹化現象的出現也是需要我們給予高度關注。

1追求短期政績最大化

改革以來，中央對地方政府核心行動者的考核標準由過去的政治忠誠和政治素質過渡為經濟增長和提高人民生活水平，把核心行動者的利益與地方經濟發展緊密相連。而地方經濟增長無疑是最根本的。為了在激烈的政治晉升中勝出，地方政府核心行動者的政績效用目標必然是一種本屆政府或個人任期內的政績最大化。而這無疑催生了政府行為的“界別機會主義”傾向。①短期政績最大化在一定程度上就是經濟指標增長速度的最大化，為此，地方政府核心行動者會充分利用制度空間的彈性，動用一切手段，集中一切資源，追求主要經濟指標的增長。而追求經濟增長必須最大限度獲取地方資源，因為沒有較強的經濟實力，資本密集型政績工程就難以實施，也不可能出臺各種扶植企業的優惠政策。這樣地方政府核心行動者就必須關注地方政府的財政能力，而1994年財稅改革使財權大量上收，地方財源減少。為擴大地方可支配財政收入的一個必然的選擇就是擴大預算外收入，即使這種行為會導致粗放式增長、產業雷同、資源大量消耗抑或生態環境的惡化。而各個地方政府核心行動者在上世紀90年代關注企業改制，進行甩包袱式民營化及當前各經營城市的土地財政都是為此目的。

地方政府核心行動者追求其短期政績最大化的另一個惡果就是利用政治動員機制進而導致常規行政效率低下。地方政府核心行動者在確認某項工作對地方經濟發展及其政績有重要作用后，就會將其上升到政治高度，通過自上而下的政治動員，集中人力、物力進行突擊性實施，這種“只要結果不計成本”與“只要結果不問過程”的政治動員機制，一般都會在短期取得顯著的效果。但是這種政治動員機制短期內的高效率，往往是損害政府行為的規范性和程序性為代價的，會給常規行政帶來低效，而常規行政的低效積累的問題，反過來會進一步強化地方政府核心行動者借助政治動員機制來“集中政治”。這主要表現在很多地方政府對招商的重視，以招商是“第一政治”、“第一政績”，各部門，各單位都有招商任務的“全民招商”，為此常規行政工作被推到一邊。

2地方政府職能錯位

地方政府作為中央政府在地方的代表和地方利益的代言人，其需要承擔的職能是多樣的，其中重要的一項是提供符合本地實際的公共產品和服務。然而，地方政府核心行動者在履行職能過程中，會自然地把職能分為剛性職責和一般職責。所謂剛性職責通常是一些重要經濟增長量化指標，對于這些地方政府核心行動者會調動一切資源，用盡一些手段來加以完成。而對于一般職責，由于其在地方政府核心行動者考核指標中所占的權重相對較低，或者難以量化，故而很難得到重視。而這種地方政府核心行動者在履行職責過程中的選擇權，根源在于其擁有相當大的彈性行動空間。由此導致的結果是地方政府核心行動者都以經濟發展作為第一職能或核心職能，調動一切力量推動地方經濟發展，忽視提供公共產品的職能。同時，由于公共產品都具有投資較高，短期難以產出政績及存在“溢出效應”，加之，政府行為在缺乏剛性制度約束的前提下，政府職能很大程度上是一個激勵和約束機制問題，所以地方政府核心行動者對公共產品提供普遍激勵不足，甚至挪用教育、衛生等經費用于發展經濟。地方政府職能的不確定性和不規范性是轉型期中國政府管理體制面臨的一個突出問題。即使地方政府核心行動者對市場經濟條件下的政府職能有了清醒和正確的認識，如果履行這些職能缺乏足夠的激勵機制，其同樣缺乏必要的積極性。換言之，地方政府做什么、不做什么，以及做什么事真心實意，做什么事敷衍了事，在很大程度上取決于地方政府核心行動者對自身利益的權衡，取決于其有多大的行動空間。

3類蘇丹化現象

長期以來我國形成一種類似行政承包制的體制，地方黨委充當一個節點的角色。而在黨的領導體制下，各級地方黨委演變為既高于政府又同時是政府本身的格局，在客觀上形成了黨委在地方統攝一切的權力格局。一方面，執政黨本身就是一個行政化的組織體系，黨組織直接控制著整個國家各種權力資源的配置，黨組織的指令具有同行政指令一樣，甚至高于行政指令的權威性。借助于現行政治體制的運作，地方黨委可以將自己的意志貫穿于政府行為過程之中，將自己的意志轉化為政府的行政目標，實現政治過程的行政化。另一方面，借助于現行黨的領導體制，地方黨委是地方黨組織、人大、政府、政協、社會組織等各種政治與行政力量的整合者，一旦自己確定的政府行政目標難以通過正常行政程序實現，或者可能面臨人大、政協、社會組織等方面的制約，又可以運用政黨的政治動員機制加以克服，實現行政過程的政治化。這樣一來，地方政府核心領導者意愿就可以在地方暢行無阻，幾乎不受任何限制。而一些地方政府核心領導者利用其極大的行動空間，在地方以自己為主體，以公安司法系統和黑惡勢力為左右手，形成一個龐大的庇護網，謀取私利。這點在山東泰安的胡建學案、安徽阜陽的王懷忠案等都是典型代表。

四、結語

總的來說，80年代以來，制度變遷的波動性、制度非耦合性和制度實施的軟約束，使地方政府核心行動者獲得了很大的行動空間。這就形成一種在集權體制下給予地方政府保護自身利益空間，也就是賦予地方政府一定的激勵，這些造就了30年的經濟奇跡。但是這種以經濟增長為基礎的政治考核模式促使地方政府核心行動者追求短期政績最大化，忽視許多問題的長期影響。在發展地方經濟中，地方政府核心行動者一方面要擔任管理經濟發展的任務，另一方面卻又要積極推進經濟發展，這種既當運動員又當裁判員的職能錯位決定了政府職能轉變之艱。而把權力集中于地方政府核心行動者手中，缺乏相應的制衡，也在一定程度上造成了類蘇丹化現象。

而突破這種種制度變遷帶來的困境，當前一些做法可以參考：一是在地方核心行動者晉升考核體系中引入綠色CDP的概念，把經濟活動環境成本納入傳統的GDP核算。二是打破傳統黨委組織部門作為單一考核組織，加入人大、政協和民意評測。這點很多地方實行的公開選拔領導干部做法是一種有益的嘗試。三是自上世紀90年代以來，中央陸續上收了很多原來下放的權力，如國稅、銀行、海關等，地方分支機構的人財物都歸中央負責，與地方脫離。而工商、質檢、國土等變成省內直管，也與基層政府脫鉤，這樣有助于打破地方政府核心行動者形成地方庇護網的可能。當然，對于破解制度變遷中的地方核心行動者空間擴大帶來的問題，根本上還應該加強制度供給，以制度保障改革所取得的成果。

(責任編輯：楊嶸均)