陜甘寧邊區特殊性地方政府述論

霍雅琴

摘要：陜甘寧邊區為解決抗戰時期特殊的政治、經濟、民族等問題，先后設立了直轄市、民族自治區、墾區和鹽業中心區等類型的特殊性地方政府。邊區在行政區劃方面進行的創新和實踐，不僅極大地豐富了區劃類型，也較好地解決了邊區當時面臨的實際問題和困難，為建國后特殊性地方政府的設立積累了寶貴的經驗。

關鍵詞：陜甘寧邊區；行政區劃；特殊性地方政府

中圖分類號：A8文獻標識碼：A文章編號：1000-2731(2011)02-0134-07

地方政府是各國政府體系的重要組成部分，直接關系著國家的經濟發展、政治穩定以及民主制度的有效運行。地方政府可分為一般和特殊兩種類型。特殊性地方政府除滿足一般的治理要求外，還具有滿足特定需要的功能。其大體又可以分為兩大類：一是基于政治上的需要而設置的，如直轄市、民族自治區及特區等。一是基于行政管理的需要而設置的，如城鎮型地方政府、墾區和礦區等。

抗日戰爭時期陜甘寧邊區作為中華民國內由中國共產黨領導的一個特區，在地方政府層級上普遍實行“邊區一(分區)一縣一(區)一鄉鎮”三級兩輔模式。同時，為了滿足民族團結的政治要求，克服極端的經濟困難，解決難民安置等問題，邊區又開創性的設立了多種類型的地方政府。單就種類而言，已經覆蓋了現代意義行政區劃的基本類型。陜甘寧邊區時期作為新中國特殊性地方政府的初創階段，其設立目標、運轉方式、實施效果等多個方面都有著獨特的研究價值。

一、“邊區首府”——延安市

陜甘寧邊區位于陜西、甘肅、寧夏三省接壤處，地處黃土高原。邊區轄區內主要以農村為主體，整體工商業發展程度較低，人口集中度不高，公共設施極不完善，是當時中國最貧瘠的地區之一。

1937年1月13日，中共中央從保安(今志丹縣)遷駐膚施縣(今延安)。從此延安作為中共中央、邊區政府和八路軍總部所在地，成為中國人民解放斗爭的總后方和對外宣傳的窗口，具有了“邊區首府”的特別政治意義。同年1月，邊區以原膚施縣城區及其近郊設立延安市，東區轄3個鄉，南區轄4個鄉，西北區轄6個鄉。同年10月，按照陜甘寧邊區政府命令：“任命馬南風同志為延安市市長，劉護貧同志為延安市公安局局長”，市政、公安、防空、消防、衛生、建設等職能機構相繼成立。此時延安市相當于縣一級區劃，直屬邊區政府管轄。市政府內設五科：一科主管民政、人事、土地、婚姻、民事，二科主管財稅，三科主管文教衛生，四科主管生產建設，五科主管糧食。還設公安局主管治安，供給科經營工商業，裁判處，秘書處。1938年7月增設地方法院(撤銷裁判委員會)，受陜甘寧邊區高等法院和市政府雙重領導。隨著整個市政機構逐漸趨于健全，延安市發生了翻天覆地的變化，文化教育、醫療衛生、新聞出版業快速發展，經濟上呈現出勃勃生機，成為帶動周邊地區發展的重要力量。

“市”的產生和發展是社會經濟和城市化發展的重要標志。1938年8月邊區政府在延安西川口創辦了難民紡織廠，生產布匹和毛氈。1943年，中央軍委機關在延安創辦利民毛紡廠，生產毛毯、粗呢等；1937年起，邊區大力發展煤炭業，公私合營小煤礦、私人煤窯迅速發展。1939年，“邊區到處有煤，人民自由開采，僅延安有煤礦八處，一月能出一百余萬斤”，基本保證了軍民日常生活及生產所需的燃料。除了直接利用邊區自然資源辦工礦企業外，延安還先后創辦了一批深加工的醫藥化工企業。1937年后，延安建立八路軍化學制藥廠和延安光華制藥廠，生產100余種中成藥、西藥和衛生材料，結束了陜北地區在20世紀30年代前無醫藥生產廠家的局面。1938年2月，愛國人士沈鴻創辦了陜甘寧邊區機器廠，制造油墨機、造紙機和兵器等設備。1942年，中共中央機關創辦新華陶瓷廠，生產缸、盆等民用品。1944年，延安新華化學廠成立，有職工80余人，年產肥皂62萬余條。自延安市成立以來，在中共中央的領導下，在工業發展方面依據實際需求和地區特點，先后建成了紡織廠、煤礦、日用化工、醫藥廠和軍工廠等，有力地促進了延安經濟和社會的發展。

在教育培訓方面，延安作為革命圣地吸引了為尋求真理而來的大批有為青年，并以此為主體創辦了眾多學校。其中有：中央黨校、中國女子大學、陜北公學、毛澤東青年干部學校、行政學院、民族學院、自然科學院、新文字干部學校、延安大學、日本工農學校、馬克思列寧主義學院、延安外國語學院、中國人民抗日軍政大學、中國醫科大學等，為邊區培養了大量干部和人才。正如美國記者埃德加·斯諾曾經就延安市的教育發展說過，“延安這個小城，六年前多數中國人都沒有聽說過，現在成了全國最大教育中心之一”。

在文化生活方面，邊區先后組建了延安平劇院、中央魔術團、青年藝術劇團、魯迅實驗劇團、中央管弦樂團、戰斗劇團等藝術團體。在延安修建了市場溝大眾劇場、黨校大禮堂、八路軍大禮堂、邊區政府大禮堂、中央大禮堂、軍委禮堂等集體活動場所，豐富了延安人民的精神文化生活。

延安市的設立極大地促進了當地社會經濟的發展。經過十余年的建設和發展，延安市從1937年只有3000多人的落后小城一躍成為經濟、文化繁榮的革命圣地。在這里經歷了抗日戰爭、解放戰爭、大生產和整風運動等一系列影響和改變中國歷史進程的重大事件，特別是老一輩革命家培育的實事求是、自力更生、艱苦奮斗、全心全意為人民服務的延安精神，是中華民族的寶貴精神財富。隨著1948年3月23日中共中央東渡黃河，前往華北地區西柏坡村。1949年3月，陜甘寧邊區政府決定將延安市并入延安縣，延安市圓滿地完成了作為邊區首府的特殊使命，在中華民族歷史上留下了光輝的一頁。

二、“民族自治”——少數民族聚居區

陜甘寧邊區北與蒙古民族所在地相連，西與甘肅、寧夏回族居住地接壤，自古就是游牧民族與漢族交流、融合區域，并且少數民族在邊區的分布具有明顯的“大分散、小聚居”的特征?？谷諔馉幈l后，在日本帝國主義大肆分裂回族、蒙古族，企圖分化中國抗戰力量的嚴重形勢下，執行正確的民族宗教政策，對團結西北地區少數民族群眾共同抗日有著十分重要的現實意義。1938年10月中共中央擴大的六屆六中全會和1940年中央書記處批準發表《關于回回民族問題的提綱》《關于抗戰中蒙古民族問題提綱》，成為指導我黨民族工作的綱領性文件。特別是1941年5月，陜甘寧邊區第二屆參議會通過的《陜甘寧邊區施政綱領》中明確規定：“依據民族平等原則，實行蒙、回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利，建立蒙、回民族的自治區。尊重蒙、回宗教信仰和風俗習慣”，為民族自治性地方行政區的設立指明了方向。

1942年5月，邊區“劃定邊縣的第四、五區和城關鎮的兩個村為回民自治鄉，劃曲子縣三岔鎮、鹽池縣的回六莊、新正縣的一、九區為回民自治區?！倍?，又在三邊分區伊克昭盟設置了城

川蒙民自治區，并在關中分區回民聚居區域設立了若干回民自治區和自治鄉。邊區政府的一切工作如政權建設、生產發展、文化教育等均通過自治政府執行。加強了各方面的團結，實現了各民族在政治上一律平等。

盡管抗戰時期陜甘寧邊區的民族自治區政策并沒有一套專門、系統的制度，但各民族自治區能在實際工作中通過各種方式落實邊區的民族政策，取得了較好的成果。在政治權利的保障方面，依據1939年1月陜甘寧邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區選舉條例》和1941年11月，邊區第二屆參議會修正通過的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》，規定少數民族可以單獨進行選舉，設立少數民族選舉委員會。少數民族享有自治權，選舉自己的縣長、區長、鄉長，管理自治區政府。以定邊縣為例，1942年成立回民自治區，由回民自己民主選舉區、鄉、村干部，回民楊彪、金鳳麟、馬相德、金鳳平先后擔任鄉長，金三壽擔任縣政府委員。

在經濟權利方面，邊區政府大力幫助少數民族同胞發展生產，提高他們的生活水平。據不完全統計，關中撥給回民耕地4006畝，荒地11135畝；鹽池縣城區撥給回民住宅地基300畝；環縣撥給9戶回民耕地400畝、窯洞5孔。對居住在邊區的3戶蒙民，因不慣農耕，政府貸款1萬元，幫助販賣牛馬謀生，皆達溫飽。對城川15戶蒙民，政府撥公鹽200馱(每馱165斤)給予救濟。

在文化權利方面，邊區政府幫助少數民族發展文化教育事業，使他們的言語、文字、風俗、習慣和宗教信仰得到尊重。1941年9月邊區正式成立民族學院。學生來自蒙、回、藏、苗、夷、彝、滿、漢等各民族青年300余人，蒙古族學生占40％，回族學生占20％，其中女生32人。1944年7月，成立三邊公學，該校是蒙、回、藏、苗、夷各民族的聯合學校，設中學部、地干班、研究班，學生300余人。1938年至1945年，邊區先后開辦8所伊斯蘭小學。1941年10月設立定邊伊斯蘭公學，該校附設夜校和識字班，進行社會教育。在巴勒葛素、哈拉西里及內蒙古城川蒙古族聚居區，開辦3所蒙古小學，課本均采用蒙古文字。邊區通過開辦各級各類少數民族學校，培養了近千名少數民族青少年。進入解放戰爭時期，陜甘寧邊區的民族自治政策以日臻成熟。1947年5月1日，根據內蒙古當時的情況，參照陜甘寧邊區的經驗，建立了內蒙古自治區，實行內蒙古民族的區域性自治，頒布了《內蒙古自治區施政綱領》，成為新中國第一個省級大規模實踐民族區域自治的典型范例。

這些少數民族政權的建立，使當地回蒙民族人民初步實現了當家作主，使其在政治上、經濟上、文化上獲得解放和發展，極大地激發了他們的抗日熱情。邊區模范地執行了中國共產黨的民族政策，成為民族解放的燈塔。邊區民族自治區的建立是對我國民族區域自治制度的有益嘗試，并為新中國民族區域自治區的建立積累了寶貴經驗。

三、“難民安置”——移民墾區

隨著抗戰的全面爆發，淪陷區和交戰區的不斷擴大，大批難民為逃避戰火、災荒和敵偽的壓榨，從河南、甘肅、寧夏、河北、陜西等敵占區和國統區源源不斷地涌向邊區。1939年1月邊區政府對邊區第一屆參議會作的工作報告中指出：“邊區鄰近戰區，從山西、綏遠以及冀、晉、豫各省流入邊區之難民，前后為數在3萬以上。另外邊區四周的抗日軍人家屬，因在各地不能得到救濟優待而逃入邊區的亦復不少。例如，從綏德、米脂、清澗等地逃入延安的，至今尚有300余人，在延長者440人，在延川者1082人，在安定者716戶人口約3000左右，其他如關中、靖邊、慶環各地方都有”。據不完全統計，八年間，涌入陜甘寧邊區難民人數約26萬人。

隨著移民、難民的增多，至1940年邊區開始改變安置移民的方法。將起初只是當作社會救濟事業看待的安置移民工作從自發狀態進入到有計劃、有準備、有組織的規范化階段。按照移民、難民比較集中的新寧、赤水、淳耀、同宜耀四縣的統計，移民、難民中手工業者占5％、商人占1％、士兵學生占0.4％，其余93.6％的均為農民。邊區結合“除綏德分區外，邊區其他四分區的人口密度遠遠低于全國”的實際情況，把安置移民和開放發邊區有機地結合起來，把獎勵移民墾荒生產與邊區大生產運動結合起來，移民政策被放到了戰略高度。

在政策指導和制度保障方面，邊區制定出一系列優待難民和鼓勵移民的辦法，1940年3月1日邊區頒布了《陜甘寧邊區優待外來難民和貧民的決定》，1941年4月10日頒布的《陜甘寧邊區優待移民辦法》，1942年4月5日頒布的《陜甘寧邊區優待移民實施辦法補充要項》，1943年3月1日頒布《陜甘寧邊區優待移民難民墾荒條例》等，為移民墾區的設立提供了制度保證。

實際管理層面，邊區政府專門成立了“移墾委員會”，專管移民墾荒、從事農業生產的一切事宜，并調查各地的土地人口和勞動力狀況，籌措經費，維持墾區社會治安，保證移民、難民安居樂業。1942年2月6日，邊區政府在荒地較多的地區設立移民區，劃定延安、甘泉、華池、志丹、靖邊、富縣、曲子等縣為墾區，在綏德、隴東、關中三個分區的專員公署和安定、靖邊、富縣等縣政府內設移民站，并在移民、難民集中的地方建立移民鄉、移民村。

移民開墾區成立后，主要任務是宣傳邊區的移民政策，安置住所，分配土地，發放農貸，提供農具，組織難民開荒種田，開展生產自救，解決吃飯問題。移民區政府發動老戶調劑熟地、窯洞、糧食、種子和耕具，幫助難民；嚴禁老戶欺壓難民等，保護移民、難民的權益。通過這些方式，移民安置工作取得了顯著的成效，不僅保障了移民的基本生活需求，而且也為邊區提供了大量勞動力，使邊區耕地劇增，糧食產量大大提高，有力的支援了全國抗戰的順利進行。據非正式統計，1937年至1942年，“五年來邊區共擴大了兩百四十多萬畝耕地，其中有兩百萬畝是靠移、難民的力量開荒增加的”。

移民開墾區的設置不僅有效的解決了移難民的安置、生活、生產問題，推動了邊區工農業的生產，促進了邊區經濟建設的發展，增強了抗戰的力量；而且，基層政府通過大量而細致的宣傳、動員工作，使得移難民政治、經濟權利得到保障，提高了共產黨、八路軍的威信。

四、“軍隊屯田”——南泥灣墾區

由于日本帝國主義野蠻侵略，國民黨頑固派的包圍封鎖，以及連年自然災害的襲擊，1941年各抗日根據地遇到嚴重財政經濟困難。1941年3月12日，為了戰勝困難，堅持抗戰，八路軍120師359旅響應毛澤東、朱德提出“屯田政策”的口號，把主力開進延安城東南45公里處的南泥灣，開展大生產運動。1941年3月到1942年春，359旅部隊分四批進入南泥灣，其中包括717團、718團、719團、補充團、特務團、旅直屬團。1944年5月邊區政府將南泥灣、金盆灣、南蟠龍和清泉鎮一帶，從延安縣

和甘泉縣劃出，組成南泥灣墾區，專門用于三五九旅屯田墾荒生產之用。

墾區采取軍隊管理方式，初期由地方政府協助，1941年1月至1944年11月，359旅克服了種種困難，開荒種地，共墾種土地36.1萬畝，其中稻田2000畝，收細糧共計54278石。自己動手蓋房667間，挖窯洞1264孔，建禮堂3座，購置、自造農具萬余件。同時，發展織布機66架，職工250人，每月可出寬臺布1000多匹，毛巾500打，毛氈百余條。不僅解決了自己的全部吃飯、穿衣問題，還節約了大量的經費，上繳公糧500萬公斤。359旅在以農業生產為主的同時，還大力發展了工業、運輸業和商業。另外，還興辦了被服廠、修械廠、2個紙廠、4個木工廠、3個軍鞋廠、2個油坊、1個肥皂廠、3個鐵廠、8所粉坊、6所豆腐坊、磨坊，開辦鹽井7個、煤窯2個。運輸隊有牲口800匹，運輸員400名，設立68個騾馬店，溝通了邊區各縣、鄉鎮的運輸。通過光華商店進行的商貿活動，四年獲得利潤21240萬元(邊幣)。

另外，359旅在生產的同時，也充分利用時機進行部隊整訓。依靠南泥灣部隊自建的營舍和自我供給、集中守備的環境，該旅制定軍事教育計劃，進行軍事學術科目的教授與操練，練習投彈及射擊，進行特種部隊通訊、偵察、炮工等教育。并進行干部、戰士整風學習，提高文化水平，該旅的戰斗力和文化政治軍事的素養都更為提高。

1944年11月至1945年6月期間，為應對侵華日軍的新攻勢，中共中央從陜甘寧邊區抽調359旅大部南下。1945年8月，為配合蘇軍作戰，毛澤東號召全國人民舉行反攻，359旅余部開赴東北。隨著軍隊的調動，南泥灣墾區從軍墾農場逐漸向移民農場轉變。1946年5月，邊區政府決定撤銷原南泥灣墾區區級建制，批準將延安縣的金盆區和固臨縣的臨鎮區劃入南泥灣墾區，成立等于縣一級的區政府。1948年7月，陜甘寧邊區政府決定將南泥灣墾區和固臨縣合并為臨鎮縣，成為一般縣級地方政府。

南泥灣軍隊墾區在抗戰最困難的時期，借鑒歷史上軍隊屯田的經驗，充分發揮了勞動力最為強壯、組織紀律最嚴密的軍隊的作用，不僅達到了軍隊生產自救，減輕邊區人民負擔的目的。而且將軍隊駐防與發展生產結合起來，密切了軍民關系，有力推動了地方建設，這種軍墾模式成為建國后許多邊疆墾區的雛形。

五、“經濟支柱”——鹽業中心區

陜北產鹽，歷史悠久。據史志記載，定邊縣漢代已開始生產食鹽。1936年夏，定邊、鹽池兩縣先后由紅軍解放，鹽務歸蘇區。1940年前，鹽業的基本政策都是自由開采、自由買賣，邊區地方稅務局只負責征收鹽稅。

1940年，由于山西潞鹽產地被日寇占領、淮鹽因隴海鐵路被切斷，來路斷絕，河南、陜西廣大地區發生鹽荒。為了解決邊區內外廣大軍民吃鹽困難和增加邊區財政收入，中共中央和邊區政府決定利用三邊地區盛產食鹽的條件，大力發展鹽業生產和貿易。1940年6月，邊區設立三邊鹽務局，鹽務局由軍委后勤部主管。1941年“皖南事變”之后，國民黨政府停發八路軍軍餉，使邊區財政經濟處于極端困難境地。為進一步加強鹽業的管理，邊區對鹽務機構和管理進行調整。1941年8月，邊區政府主席林伯渠任命張道吾為三邊鹽務局局長，趙云駛為副局長。同時，邊區政府決定：將茍池、花馬池、濫泥池劃為鹽業中心，中心區直屬三邊分區專署。1942年1月鹽務主管權由中央軍委后勤部收歸邊區政府財政廳。鹽務局歸財政廳直轄，鹽稅征收和鹽務緝私都由鹽務局單獨負責，不與稅局、稅警混合。鹽務局是邊區鹽業生產的最高管理機構，鹽池及鹽田均歸其管理。同時，鹽務局代管鹽民區，負責鹽業組織和生產管理。

1943年1月，為便于領導，將鹽務機構、地方行政機構合并。三邊鹽務局改設為鹽務總局，在花馬池、茍池、濫泥池三個鹽池分別設了分局。鹽務局長張道吾兼任鹽業中心區區長和區委書記，各分局長兼任各鄉鄉長和支書。這樣一個以鹽業管理為中心的行政區正式形成。

自1942年，鹽務局歸邊區財政廳管轄后，先后在鹽務措施法規方面、頒布了一整套管理措施和辦法，并在實踐中不斷完善修正。如：《鹽務管理辦法》《鹽場管理暫行辦法》《鹽質檢定辦法》《管理鹽本辦法》《關于偷漏鹽稅處罰、減罰、免罰暫行辦法》《鹽務局緝私暫行條例》《緝私獎懲條例》等等，這些規章制度得到了較好的貫徹，取得了良好的效果。

在具體生產方面，鹽業中心區結合鹽業生產的特點和所轄區域鹽民的實際情況，創新了許多管理的好辦法。第一，由政府負責人與鹽民代表共同組成鹽產管理委員會，形成了一個有力的生產指揮系統，在興筑鹽田、修建道路、開鉆溝渠以及保證鹽的質量，協商解決糾紛問題等方面發揮了重要作用。第二，在鹽產管理委員會下，按地段成立產鹽委員會。由各鄉鄉長任主任委員，督促各鹽戶生產，幫助鹽戶制定計劃，負責發放貸款等。第三，除了繼續使用軍隊參加鹽業生產外，發動鹽戶雇傭長、短工，鼓勵鹽民動員親友來池打鹽。第四，組織了變工隊，開展勞動競賽，學習打鹽技術。第五，改進生產技術和方法。在生產技術和方法做了一些改進，主要有灌小水，增加打鹽次數；灌冬水肥鹽田；創造了大浪耙；發明木軌車運鹽等等，提高了生產效率。第六，組織鹽業合作社。合作社設有理事、常務理事、主任等負責管理，如制定計劃、組織生產等。合作社是邊區鹽業生產的一種行之有效的組織形式，在鹽業生產中發揮著重要的作用。

這種企業生產與地方政府管理相結合的方式，在鹽業生產、銷售、運輸、稅收、緝私等方面發揮了重要的作用和優勢。1942年鹽業中心區產鹽70余萬馱，創抗戰時期最高紀錄。1943年，鹽壩子達2834塊。僅茍池、花馬池、爛泥池、蓮花池四池，即有鹽民521戶，2037人。實際生產鹽52萬馱，大大超出原計劃生產鹽40萬馱。鹽業中心區的設立為鹽業生產提供了保障，不僅極大地改善了邊區人民的生活，也為邊區軍政機關提供了相當的經費。對打破國民黨反動派的經濟封鎖平衡出入，穩定金融秩序和平抑物價起到了重要作用。建國初，我國設立的一批以“特區”“礦區”“墾區”“山”等作為政府單位名稱的特殊性地方政府，大多借鑒了這種模式。盡管這些地方政府因設置目的的完成已經相繼被取消或轉變為一般類型地方政府。但它們在我國建國初期關鍵的工業轉變發展階段中，發揮了良好的作用，功不可沒。

結語

托克維爾在其名著《論美國的民主》中，對聯邦制體制下的一般政府和特殊政府提出過如下見解：“美國有兩個截然分開和幾乎各自獨立的政府：一個是一般的政府，負責處理社會的日常需要；另一個是特殊的專門政府，只管轄全國性的一些重大問題”。他還明確指出：“聯邦政府是特殊的政府，各州的政府才是一般的政府”。顯然，托克維爾是把“自治邊界”視為區分一般政府或特殊政府的

原則：能自主治理的公共事務由一般政府處理；自主治理有困難或“不經濟”的公共事務才交由特殊政府處理。這就使它們之間的關系表現為幾乎“截然分開”和“各自獨立”。但對于單一制體制而言，日常事務與特殊重大事務的區分雖依然有效，自治邊界的原則卻難以成立，因而一般政府與特殊政府的關系不再具有截然分開和各自獨立的特征?？谷諔馉帟r期陜甘寧邊區行政區劃的主要特點是在邊區政府的統一管轄下，通過“邊區一(分區)一縣一(區)一鄉鎮”的層級式建制履行一般政府的職能，并在相應層級中分化出若干大小不一的“特區”，以履行特殊政府的職能。雖然其在組織上存在隸屬關系，人權、事權、財權也談不上完全各自獨立，但在職能上卻起到同一般政府相互補償的作用。

地方政府作為治理國家部分地域的政府單位，是按照行政區劃設置的。對于像中國這樣的一個地域遼闊、人口眾多、民族構成復雜、社會發展不平衡的大國，不同地域存在不同的管理需求是十分自然的。國家應該通過地方政府行政區劃上的必要安排來應對來自各方面的挑戰和需求。邊區以層級建制為主干的行政區劃中，之所以需要分化出若干類型的特殊地方政府，顯然是因為行政建制所面對的公共事務具有特殊性。在當時條件下，完成此種職責的基本途徑是制定和執行有效的公共政策，諸如民族自治區的民族政策、移民區的墾荒政策、軍墾區的屯田政策、鹽業區的鹽業管理政策等。公共政策是一類公共產品。只要政策制定有針對性和可行性，只要政策執行有公平性，那么，特殊性地方政府圍繞特定公共政策的運作，就會惠及轄區內的廣大民眾，進而有利于邊區的各項事業。在這個意義上，可以把邊區特殊性地方政府視之為制定和執行特定公共政策的行政建制。對這種行政建制而言，重要的事情不在于建立刻板固定的組織形式和工作機構，而是使組織形式和工作機構有利于特定公共政策的制定和執行。著名行政學家奧斯特羅姆曾把公共行政理論的核心概念梳理為兩個階段：“官僚制理論是傳統公共行政理論的核心概念”；“公益品理論”則是當代公共行政理論的“核心性組織概念”。公益品有多種形式，公共政策是其重要組成部分。在這方面，邊區特殊性地方政府所提供的實踐經驗，彌足珍貴。

在陜甘寧邊區的特殊性地方中，除延安市和南泥灣墾區外均為縣級以下建制。此種低層級建制，具有問題集中、地域集中的優點，既有利于政策聚焦，也有利于減小管理幅度。由此帶來的機構精簡和人員精干，為特殊性地方政府創設了高效運作的管理條件。這也是第二次國內革命戰爭時期紅區政權建設的經驗延續。早在1933年，在《中華蘇維埃共和國劃分行政區域暫行條例》中，就明確把“縮小行政區域”“區別山區和平地不同需要”“減小級數”作為行政區劃的主要原則。一般而言，在管理經驗不足、信息手段簡單的條件下，針對復雜或專門的重大問題，建立或短期或長期的特殊行政建制進行處理，往往是必要而有益的，不論這類建制是以特殊性政府的形式出現，或是以政府派出機構的形式出現。

在可見的未來，中國仍將處于一個迅速發展和變化的過程之中，特殊性地方政府的多樣性、補充性，以及能因時因地設置和撤銷的特點，使它在面對特殊矛盾和困難時，仍然能發揮獨特的作用。