對完善中國《可再生能源法》的幾點思考

曾加 董飛

摘要：通過研究公眾參與原則、全額保障性收購制度、綠色證書制度的相關問題，分析中國《可再生能源法》修正后仍存在的制度設計的不足，認為其原則體系與制度設計的銜接不夠完善，確定的全額保障性收購制度不夠合理，且缺乏制度落實的相關措施。因此，應落實公眾參與原則，完善全額保障性收購制度，構建綠色證書制度。這是保證《可再生能源法》發揮理想價值的重要路徑。

關鍵詞：公眾參與；全額保障性收購；綠色證書

中圖分類號：D922.67文獻標識碼：A文章編號：1000-2731(2011)02-0147-05

《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)是我國為開發利用可再生能源，保護環境，維護能源安全，保障經濟社會可持續發展而制定的法律，是我國能源法律體系的重要組成部分。2009年12月26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國可再生能源法修正案》，修正案自2010年4月1日起施行。修改后的《可再生能源法》規定：國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度，國家財政設立可再生能源發展基金?；鸬馁Y金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等?！犊稍偕茉捶ā沸拚傅某雠_是經濟社會發展的需要，但是仍存在有待完善的地方。

從修正后的《可再生能源法》來看，主要的不足體現在以下幾個方面：(1)原則體系與制度設計的銜接不夠完善。修正以后的《可再生能源法》，雖然形成了較為完善的基本原則體系，但是很多原則在法律中體現不足，以公眾參與原則體現不足為甚；(2)修正后確定的全額保障性收購制度不夠完善；(3)缺乏相關制度落實的有關措施。鑒于此，筆者認為《可再生能源法》在以下幾個方面有待進一步完善。

一、應當充分落實公眾參與原則

(一)公眾參與原則在《可再生能源法》中的體現

“原則”是指統率和處理事務所依據的原理與準則。法律原則是對一定時代與社會中的普遍價值觀念的法律表達，并集中彰顯了人們為法律所設定的調整社會所應達到的目標，它是法律與社會普遍價值觀念的契合點。

公眾參與原則在《可再生能源法》中的主要體現是消極的參與，即以義務為主要表現，因此，在立法上是以全民義務來滲透這一原則的實現。我國《可再生能源法》的立法中確立了國家責任和全民義務相結合的原則。其中國家責任在我國《可再生能源法》中體現在該法的第四條、第六條、第七條、第12條、第15條等條款，具體制度主要體現在專項資金制度(第24條)、經濟刺激制度(第12條的財政補貼刺激制度、第26條稅收優惠刺激制度和第19條價格優惠刺激制度)。而全民義務，主要體現在給電網企業增加了負擔，與政府共同承擔發展可再生能源的主要責任。應當說，我國《可再生能源法》是以國家責任和企業責任相結合為主要原則的。

(二)公眾參與原則在《可再生能源法》中落實的不足

第一，我國《可再生能源法》在理念上沒有將發展我國可再生能源事業上升到全人類事業的角度，沒有將我們通過發展可再生能源事業服務環境保護的這一重要目的上升到服務全人類解決環境問題的大局，這種缺失嚴重影響了公眾參與的倫理基礎的實現。該法第一條規定：“為了促進可再生能源的開發利用，增加能源供應，改善能源結構，保障能源安全，保護環境，實現經濟社會的可持續發展，制定本法”。這里面所透出的確實是我們的目的，正如有的學者所指出的，該法試圖兼顧經濟、環境與社會等多個方面的利益，明顯反映著“經濟優先，環境保護與社會能源福利次之”的思想，而不是，也不可能像當前的多數發達國家，特別是歐洲國家那樣把解決環境問題特別是克服溫室效應作為其可再生能源立法的主要目的。但是《可再生能源法》本身就是義務本位的法律，它必須使得人們獲知他們承擔義務的依據。

第二，《可再生能源法》忽視了對公民通過宣傳教育從而達到切實落實法律實施的目的。既然我們的立法原則中提到了全民義務，那么就不應該忽視任何一個環節和方式來落實這些原則。以能源保護公益性為理論基礎的公眾參與原則的基本原則，有利于將來制度的設計得到良好的實現。不體現公益性，將來很多問題都沒辦法說服公眾。例如，憑什么要求電網企業買貴的電而放棄便宜來源的電?憑什么在電費或者其他費用中征收附加稅?憑什么要全民承擔漲電價的責任?上面等等問題的制度設計都可能給公眾賦予一定的義務，因此，十分有必要強調其公益性，強調全民參與，全民負擔，個別群體負主要義務。特別是在我國對于環境保護問題沒有良好的教育背景的國情下本應當以法律的形式對人們進行宣傳教育，但是該法忽視了法律這個特殊教育渠道，是一種“資源浪費”。

第三，賦予公眾參與權利表現不足。我國公民有廣泛的環境權利，因為國家行政機關的一切活動最終都是為了人民，對與生命健康有密切關系的環境，人民當然擁有享受的權利。因此公眾參與原則的落實一定要保證公民應當有要求環境信息情報公開，參加環境管理的積極參與權利，國家推行一些開發計劃、方案，應當保障公眾的環境權利，允許公眾以聽證會、座談會、論證會、公聽會等形式實現其的環境參與權。而我國《可再生能源法》中對于很多政策的實施和很多標準的制定都只是經過所謂的一些科學論證，而沒有經過公民參與的，這與公眾參與原則中公眾對環境保護措施的監督是相沖突的。

第四，關于公眾主體的涉及不明確。以我國現行法律來看，我國在發展可再生能源上主要是電網企業的義務和國家的責任。個人、非電網企業、政府機關等都很少涉及，只是在平攤電價的問題上涉及但是又體現不突出。國家是公民環境參與權的義務主體，因此這里面說的國家責任與公眾義務相結合，實際上是剔除了公民環境參與權中的權利，把國家和公眾都變成承擔責任和義務的主體，雖然《可再生能源法》以義務為本位，但是理念上還是應當有所保留的。由于對主體的確定不明確，導致了一些權利和義務的缺失，進而導致了制度設計的漏洞，是我國《可再生能源法》對其基本原則實現的不足。

(三)落實公眾參與原則的構想

正如克勞斯·鮑斯曼(Klaus Bosselmann)所說“如果民間社會加以倡導，則國家必然跟從?！彪m然它反映了國外的變革經驗，但是在我國建設法治社會的階段，該經驗同樣適用，我們已經有了自下而上的變法經驗了。因此，公眾參與原則的實現是我國《可再生能源法》得到實效的重要基礎。我國在立法上完善公眾參與原則可在以下幾個方面著手：

首先，我國在立法上應當明確規定發展可再生能源的公眾參與原則。例如以單一法條形式規定“發展可再生能源乃公眾之義務”等。也許有人會站出來說，這樣制定過于空泛、說大話，但是法律作為一種一個國家的意識形態的體現，它代表了一個國家對一個問題的態度，是支持、提倡，還是反對，不

論是發達國家還是發展中國家，都會有不能執行的法律，但這不一定就代表了立法者的失敗，有些法律就不需要執行即可達到效果，因為它宣揚的就是一種精神、一種態度。正如有的學者提出的，西方的法律上普遍規定，在香煙盒上要注明“政府警告公民，吸煙危害健康”，這里法律的作用就是理念的昭示。而我國既然確定了公眾參與原則，就應當將此原則在法律中加以具體和明確，否則我們的法律就只能是精英的法律了。

其次，明確公眾參與的主體。明確公眾參與的主體，有利于將來我國構建實現總量目標制度的實現效果。公眾參與的主體不僅是權利主體，也是義務主體，只有明確了公眾參與的主體，在未來對其權利的設計以及對其義務的賦予才會達到預期的效果。例如，如果在我國建立“全額保障性收購制度”“綠色證書制度”以及政府“綠色采購制度”，公民與企業的“綠色消費制度”，都是以公眾的義務為基礎的。而這些制度若要得到良好的實效，必須獲得公眾的認同。因此，必須以法律明文的方式明確我國發展可再生能源公眾參與的主體。

第三，完善公眾參與的監督機制。建立有效的公眾參與機制是公眾義務得以實現的重要前提。國家制定政策、指標、公布能源信息等等都應當受到公眾的監督。否則，難以保障公眾參與的實現。

二、完善全額保障性收購制度

《可再生能源法》第四條規定：“國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域，通過制定可再生能源開發利用總量目標和采取相應措施，推動可再生能源市場的建立和發展?！毙拚蟮牡?4條規定：“國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度。國務院能源主管部門會同國家電力監管機構和國務院財政部門，按照全國可再生能源開發利用規劃，確定在規劃期內應當達到的可再生能源發電量占全部發電量的比重，制定電網企業優先調度和全額收購可再生能源發電的具體辦法，并由國務院能源主管部門會同國家電力監管機構在年度中督促落實?！?/p>

(一)關于全額保障性收購制度

全額保障性收購制度是我國《可再生能源法》實現總量目標制度的重要措施之一，從法律規定上，我們可以總結出，該項措施的含義有以下幾個方面：

首先，國務院能源主管部門和有關部門制定全國可再生能源發電量的年度收購指標和實施計劃，確定并公布對電網企業應達到的全額保障性收購可再生能源發電量的最低限額指標。這個指標在全國的分配還要經過一個程序，假設一年要求可再生能源發電占總電量的20％，那么這個數額的實現還要因地制宜，因時制宜。例如，夏季陜西省承擔13％，而遼寧省因其地域上的特征，只適宜讓它承擔4％。最低限額指標的實現應該有這么一個分配的過程。

其次，電網企業應該收購不低于最低限額指標的可再生能源并網發電項目的上網電量。這里的電網企業包括全國各個行政區域的電網企業，而這也意味著不同行政區域的電網企業的成本可能不同。

(二)國外總量目標制度的實現路徑及比較分析

全額保障性收購制度是我國實現總量目標制度的措施，國外實現這一制度的措施有很多優秀的經驗值得我們借鑒。

第一，英國在可再生能源發展方面的制度上實行配額制。英國于2002年實施了《可再生能源義務法令》和《可再生能源(蘇格蘭)法令》。這些法令明確了供電商必須履行的責任，即在其所提供的電力中，必須有一定比例的可再生能源電力，可再生能源電力的比例由政府每年根據發展目標和可再生能源實際發展情況和市場情況確定。這實際上是一種配額制度，在法令中具體規定了合格的可再生能源電力的范圍和指標要求。

第二，德國實行固定價格制度。所謂固定電價制度又被稱為強制購電法，是指國家根據各種可再生能源發電技術的實際發電成本，或者根據電力平均價格，確定可再生能源電力上網電價，并要求電網企業必須購買可再生能源開發商生產的可再生能源電力的制度。固定電價的主要特點是：可以根據政府的意愿，通過價格水平的高低和適用年限等的規定，大體確定可再生能源的投資水平，從而選擇促進可再生能源發電發展的速度。在固定電價制度框架下，國家對發電商的可再生能源的生產量不做強制性要求。

第三，在美國，目前有16個州在制度上采用發電配額制。但是不同的州采取不同的實施戰略和相關措施，主要包括確定管理模式、確定配額目標、確定義務承擔者、確定差價處理方法、實行綠色證書交易以及建立跟蹤系統。美國的配額制的實施有其優勢，但是它是以其政治體制模式和地理人口分布為基礎進行的，這是可值得我國借鑒的重要方面。在我國還沒有采取分區劃實施方案，如果我們最終在中心制度上采取的是配額制，那么像美國這樣有區劃性地實行配額制，同時借鑒美國有代表性的州的有效相關措施的做法是很值得我們考慮的。

(三)全額保障性收購制度的不足之處

我國實現全額保障性收購制度不同于配額制，配額制的市場色彩濃一些，不必要求企業全額收購；而固定電價制度，完全是政府主導的。與配額制和固定電價制度相比較，我國全額保障性收購制度存在以下問題：

第一，全額保障性收購制度可能會導致不同地區因資源不同難以實現統一的要求。全額保障性收購制度要求電網企業要全額收購最低限額比重的可再生能源發電。由于不同地區的可再生能源享有水平不同，最低限額比重可能會使在有的地域不能收購發電商所發的全部電量，而在有的地區卻不能滿足最低比重的要求。

第二，全額保障性收購制度從發電商方面來看可能會有刺激作用，導致不正當競爭。最初在提出修改草案時，全額保障性收購制度的最低限額是指一個數額，后來經討論研究，最后在修正案中確定了“最低比重”。這里出現了顧前不顧后的情況。之所以改掉“最低數額”換為“最低比重”是為了盡量避免地區差異導致的一些企業難以實現目標額，而成為行政處罰的對象。但是這樣一來，“最低比重”可能會導致發電商生產過量的電力，導致資源的浪費。為減少自己的損失，發電商很可能以一些不正當的方式來將自己的利益最大化。

第三，全額保障性收購制度行政性色彩過濃，它是政府主導的、企業負擔的制度方式，不利于企業情緒的安撫。全額保證性收購制度是以政府為主導的制度，主要的責任全部落到電網企業上，因此，很多人說該法是電網企業頭上的“金箍咒”。

由此可見，完善全額保障性收購制度是十分必要的，這需要我們完善相關措施，構建國外的跟蹤服務系統、綠色證書制度等制度，提高各部門分工配合的效率，制定科學的可再生能源發展計劃，并且根據各地區的差異，給發電商限定一個總量。

三、完善《可再生能源法》的必要措施

國外在實行配額制或固定電價制度中都會采取有關措施保障制度的實現。筆者認為其中較為適合我國且較為緊迫的是綠色證書制度。

(一)綠色證書制度

綠色證書制度又叫做實行可交易的可更新能源

證書，它是一種通過綠色電力的環境利益與能源本身分開銷售，以促進可更新能源的使用。該證書確保購買者得到銷售商的承諾：他們所購買的電力具有可更新能源的性質。這些屬性可以一起或者單獨購買與銷售，或在銷售時由電力銷售商將二者結合起來。該制度首先有跟蹤核對機制的作用，其次還可以在無法獲取可更新能源的地方銷售可交易的可更新能源證書，從而允許那些希望購買可更新能源的人間接做到這一點。

綠色證書的交易實現了成本差額在整個發電產業的均攤，使得利用可再生能源發電而天生具有的成本劣勢，轉移給其他由于能源種類和技術條件優勢而具有成本優勢的發電廠，扮演了公平競爭維護者的角色。綠色證書的價格應反映由于替代非可再生能源帶來的環境正效應。綠色證書購買者(未完成目標配額的發電商)實質上比其他完成目標的發電企業更多地給社會帶來了負外部性，也就是更多地污染了環境，提高了社會治理環境污染的成本。因此，它必須為此付出相應的代價，即購買綠色證書。這就實現了非可再生能源發電的負外部性內部化，在一定程度上限制了非可再生能源發電對環境的污染，也使可再生能源的相對正外部性的優勢得以發揮，為可再生能源在能源市場中的公平競爭創造了條件。

澳大利亞在具體措施上就引進了可再生能源綠色證書系統。澳大利亞首先確定在資源和技術上合格的可再生能源，依此確定可再生能源廠商，合格的可再生能源廠商每生產1兆瓦時的電量就得到一份綠色證書。責任方可以與可再生能源廠商簽訂合同獲得綠色證書或者以與個別當事人協商的價格購買綠色證書。證書可以在市場上進行交易，每年年末，應履行義務的批發商和零售商都要向管理者提供足量的綠色證書來證實自己完成了規定的任務。未完成任務的要被處罰自然不必多言，效果甚佳。

(二)構建中國的綠色證書制度

我國目前采用了全額保障性收購制度來實現目標總量控制，但是我國應當完善相關措施，保證全額保障性收購制度的實現。在這個方面，我國可以構建綠色證書制度。

1建立綠色證書制度的必要性我國的各種可再生能源在地區和時段的分布上，風能資源主要分布在北方和沿海兩大風帶地區以及海上，在時段上為冬天風大，夏天風小。太陽能資源分布在西部與北部地區，在時段上為夏天日照強度大，冬天日照強度小。小水電資源主要分布在西南地區，在時段上為夏天水大，冬天水小。海洋能資源分布在東南沿海。高溫地熱資源主要分布在西藏和云南。因此，很多人希望購買可再生能源卻因為時間或者地域的差異導致其不能實現應完成的任務。實行全額保障性收購制度，必然會因為不同地區的差異而導致其實現出現困境。所以，我國有必要建立綠色證書制度。

2構建綠色證書制度的思路首先，綠色證書的價格。綠色證書作為政府激勵可再生能源產業發展的工具，承擔著一定的實現政策效果的使命。因此其價格的變動范圍是有一定限制的。綠色證書的價格不能過低，否則將導致綠色證書的需求者自愿接受購買任務，缺少技術革新以降低自身可再生能源發電成本的動力，導致可再生能源配額制的政策激勵失效；而價格過高也將增大企業壓力，同樣不利于企業的長遠發展。

因此，綠色證書的價格一般應當等于綠色電力與常規電力之間的差價，即政府定價，這里是政府對于市場調控的表現，避免出現不正當的行為；但是也可以由交易雙方進行約定，這樣有優點也有缺陷，但是自發形成市場的可能性會刺激可再生能源生產者進行技術更新的效果會很突出。

第二，綠色證書的獲得。首先，建立評估機制，由政府或有關部門對合格的可再生能源發電商進行確定。然后由政府或者政府發起的非營利性機構向可再生能源發電商頒發綠色證書。依據我國實際情況不斷更新綠色證書對應的任務量。

第三，綠色證書制度在我國是為了保障全額收購制度的實現，在國外一般它是與配額制結合適用的。因此，有必要單獨出臺相關規定詳盡落實我國的綠色證書制度。

四、結語

發展可再生能源是我國能源發展戰略的重要部分，《可再生能源法》是我國能源法律體系的重要組成部分。該法要落到實處，必須落實公眾參與原則，完善全額保障性收購制度，構建綠色證書制度，這樣才能使現行的《可再生能源法》實現其價值。制度的落實不僅在于制度本身，還在于制度的環境，因此構建完善的可再生能源法律制度，確定完善的相關措施是我國發展可再生能源的重要環節。

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