我國農村土地政策變遷啟示

魏晶雪

【摘要】 90年來我國農村土地政策大致經歷了土地改革、農業集體化、家庭聯產承包責任制等三個階段的歷史變遷，從中我們可以得出啟示，即農村土地政策的制定，必須從實際出發適時創新，必須尊重農民的利益，必須尊重農民的創造性選擇。

【關鍵詞】 農村土地政策土地改革農業集體化家庭聯產承包責任制

我國是一個農業大國，而土地問題一直是農民問題、農村問題和農業問題的關鍵。一直以來，農村土地政策都是我國一項極其重要的政策，關系到中國革命和建設的成敗。因此，研究我國土地政策的變遷對今后我國實現農村經濟的繁榮，全面建設小康社會，具有十分重要的意義。

從總體上考察，我國農村土地政策大致經過土地改革階段、農業集體化階段、家庭聯產承包責任制等三個階段的歷史變遷。

一、土地改革階段（1921—1950年）

中國共產黨自成立以來，就明確提出解決農民土地問題的政綱。早在1922年6月中共“第一次對于時局的主張”中，就提出要沒收軍閥、官僚的田地分給貧苦農民。1927年7月發出的第9號中央通知中，最早提出中國革命已進入“土地革命的階段”，任務是“沒收豪紳大地主反革命及一切祠堂、廟宇的土地，以開展土地革命”。1928年至1930年，我國相繼制定、通過了《井岡山土地法》、《興國縣土地法》和《土地問題決議案》，肯定了農民獲得土地的神圣權利，并對土地革命的一些具體政策作出規定。但在土地所有權問題上，當時主張實行“土地國有”政策。在一個農業生產落后、農村的主要經濟形式是小農個體經濟的國家里，用強制的辦法實行土地所有權歸蘇維埃政府的土地政策，既違背了當時的生產力發展水平，又脫離了中國傳統的土地私有觀念，從而直接影響了農民的生產積極性。因此，在土地革命實踐中，一些革命根據地逐步認識到這一政策的危害性并開始糾正。到1931年春，蘇區中央局發出通告，明確規定了農民對土地的所有權，指出農民對土地可以租借、買賣，別人不得侵犯，從根本上解決了農民的土地所有權問題，基本上形成了一套比較完備而符合農村實際情況的土地改革方案。

抗日戰爭時期，我國根據中日民族矛盾上升為中國社會主要矛盾這一特殊情況，將沒收地主土地政策改為減租減息政策，既調動了廣大農民的生產熱忱，又保證了抗日民主統一戰線的擴大。解放戰爭時期，國內階級矛盾上升為主要矛盾，全面內戰即將爆發，為進一步滿足農民的土地要求，制定了一個徹底反封建的土地革命綱領《中國土地法大綱》，明確規定“廢除封建性半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”。到1948年秋，黨領導下的一億人口的解放區消滅了封建的生產關系，發展了生產力，鞏固了解放區革命政權，有力地保障了人民解放戰爭迅速取得勝利。

新中國成立后，1950年，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，明確宣布了土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。這是中國歷史上幾千年來在土地制度上的一次最徹底的變革，極大地解放了農村的生產力，調動了農民的積極性，促進了農業生產的發展。農業的快速發展，不但鞏固了工農聯盟和人民民主專政，而且為實現工業化和集體化開辟了道路。

二、農業集體化階段（1950—1978年）

全國土改后，一方面為了克服由個體農民私有制分散經營帶來的問題，以便在生產力水平低下的條件下有效地組織農業生產；另一方面也為了避免兩極分化，我國決定建立合作經濟即互助組和初級農業合作社，并于1951年9月出臺了《中共中央關于農業生產互助合作的決議（草案）》。

農業合作化運動逐步將農民土地私有制變為土地的集體所有制。農業合作化分為三步，第一步是建立互助組；第二步是組建初級農業合作社；第三步是建立高級農業合作社?；ブM是在土地和其他生產資料私有及分散經營的基礎上實行勞動互助。初級合作社也稱土地合作社，是在土地及其他生產資料私有的條件下實行土地入股，按股分紅，統一經營，集中勞動。其中按股分紅的比例約占分配總額的30％，按勞動數量和質量分配的約占70％。高級合作社則取消了土地分紅，農民的報酬主要是按勞動數量和質量分配，農民的土地無償歸農業生產合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過渡的質變階段。

為了鞏固和發展農業合作化，從1958年開始在全國掀起了人民公社化運動。人民公社運動主要是通過對農業生產合作社的合并，對土地加以集中，實行公社集體所有，產品平均分配。由于這種形式的生產關系脫離了當時的生產力發展水平，結果對農業生產造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進一步提出了“三級所有，隊為基礎”的土地制度，即土地歸公社、大隊和生產隊三級所有，土地的使用權歸生產隊，由農民統一使用，勞動報酬按工分分配。至此，農村土地集體所有制關系相對穩定下來。從當時農村生產力發展水平看，大多數農民并未提出實行純粹的集體經濟的要求，這種脫離農村生產力發展狀況的做法，既違反了生產關系的變革一定要適應生產力發展這一馬克思主義基本原理；又違背了農民的意愿，引起了廣大農民的不滿，抑制了農民的生產積極性，使得農業和農村經濟長期處于緩慢發展甚至停滯狀態。

三、家庭聯產承包責任制階段（1978年至今）

人民公社化運動嚴重束縛了農村生產力的發展，到了70年代后期，全國農村有1/3的人不能解決溫飽問題。為了擺脫食不果腹的困境，1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村的18戶農民，以“敢為天下先”的創新精神，自發訂立了“大包干”合同，創造了家庭聯產承包責任制。1980年9月，中共中央在《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》中規定：“在邊遠山區和貧困落后地區，集體經濟長期搞不好的生產隊，群眾要求包產到戶的，應當支持，也可以包干到戶?！边@個文件是肯定包產到戶的第一個中央文件，由此農村土地政策家庭聯產承包責任制階段的改革正式拉開序幕。家庭聯產承包責任制即土地的所有權屬于集體，集體將土地等公有的基本生產資料承包給農民家庭自主經營，通過土地所有權和經營權的分離，使農戶承包經營的積極性和集體統一經營的優越性都得到發揮，從而有力地促進了我國農業的發展。

1982—1986年中央連續五年相繼發出了五個1號文件，強調要繼續穩定和完善聯產承包責任制，延長土地承包期。為鼓勵農民增加對土地的投資，規定土地承包期一般應在15年以上。1993年4月，八屆全國人大將“家庭承包經營”明確寫入《憲法》，使其成為一項基本國家經濟制度，從而解決了多年來人們對家庭聯產承包經營制度的爭論。1993年11月，中共中央、國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策與措施》規定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，“允許土地使用權依法有償轉讓”。1998年，“土地承包經營期限為30年”的土地政策上升為法律，穩定承包關系具有了法律的保障。在中央文件的指引下，農民以及農村土地制度在各地也出現了局部創新，如山東省平度市出現了“兩田制”，在西北黃土高原經濟較落后的地區出現了“四荒地”使用權拍賣，一些經濟發達地區出現了“股份合作制”等多種形式。

2000年以后，我國農村土地政策重點在于堅持家庭承包經營制不動搖和規范土地使用權流轉。2001年12月，中央下發了《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，指出“在穩定家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉，是農業發展的客觀要求，也符合黨的一貫政策”，“農戶承包地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則”。2008年10月，十七屆三中全會召開，通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，開始了新一輪的農村土地改革。過去規定的土地承包關系是“長期不變”，這次會議提出了要穩定現有土地承包關系“長久不變”，提出要賦予農民更加充分而有保障的土地經營權?！耙凑找婪ㄗ栽?、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營?！睘榱吮Ｕ限r民權益，《決定》還明確了農村土地流轉中“三個不得”：即不得改變土地集體所有權性質、不得改變土地用途、不得損害農民權益。

四、我國農地政策變遷啟示

通過以上關于中國農村土地政策變遷的歷史回顧，總結90年來農地制度改革經驗，我們可以得出以下啟示。

1、農村土地政策的制定，必須從實際出發適時創新

我國農村土地政策九十年的變遷表明，農村土地政策的制定，必須堅持一切從實際出發，根據變化了的形式，適時創新。在土地革命階段，我國最初主張實行“土地國有”政策，但在后來的實踐中發現，在一個農業生產落后、農村的主要經濟形式是小農個體經濟的國家里，用強制的辦法實行土地國有，會直接影響農民的生產積極性。因此根據當時的農村生產力水平及農民的意愿，提出農民土地所有制，極大地激發了廣大農民參與革命的熱情。但是在農業集體化階段，我們背離國情，對土地加以集中，實行公社集體所有，產品平均分配，嚴重脫離了當時的生產力發展水平，結果對農業生產造成了很大的破壞。改革開放后家庭聯產承包責任制的實施，重新煥發了農民的生產熱情，農業生產快速發展，但這也絕不是一勞永逸的政策。當前在農村土地征用、農地流轉等方面都出現了不少問題，需要我們不斷根據新的形勢，不斷進行制度創新，完善和深化家庭聯產承包責任制。

2、農村土地政策的制定，必須尊重農民的利益

黨的農村土地政策九十年的變遷告訴我們，農村土地政策只有以滿足和保障農民的利益為出發點才能獲得農民的支持和擁護，農民的利益得到滿足和保障，不僅能提高其生產積極性，而且能有力地保證農村社會的穩定，為農村的穩健發展創建良好的社會環境。土地是農村集體最主要的資產，也是廣大農民最主要的收入來源。因此農村土地政策是否代表農民利益，是否符合農村發展的新形勢，對農民利益保護、農村各項事業發展關系極大，影響深遠。什么時候農民的利益維護的好，我們的革命和建設就能順利進行，什么時候農民的利益受到損害，農村的發展就受到影響。家庭聯產責任制政策改革正是順應了廣大農民的利益要求，在農村獲得了成功，并作為農村的一項基本土地政策堅持下來。但家庭聯產承包責任制在運行中也存在一些必須解決的問題，例如，土地產權不清晰，土地承包期限短和土地的頻繁調整，土地流轉制度的不健全，以及對農地的非法占用，這都直接觸犯了農民的權益，但現行的法律卻還不能對農民的使用權實施有效的保護，因而，這就對新的土地政策的制定提出了挑戰。歷史的經驗教訓啟示我們：無論什么時候，促進農村經濟增長，發展生產力，使農民受益并保障農民利益，都是農村土地政策制定的首要目標。

3、農村土地政策的制定，必須尊重農民的創造性選擇

農民是農村改革發展的主體，蘊含著巨大的創造能力。農村土地政策只要尊重他們的創新精神，維護他們的廣大權益，滿足他們的各種需求，并為他們提供必要的條件和支持，才能激活和調動他們的積極性，以使我國農村的改革和發展能形成一個創新的長效機制。農村土地政策變遷的歷程表明，改革與廣大農民的利益息息相關，農民因而具有改革的內在利益要求，他們最富有改革的勇氣和活力，能夠噴涌出無窮無盡的智慧。為此，農村土地政策要始終堅持群眾路線，尊重農民的創造，傾聽農民的呼聲，反映農民的意愿，集中農民的智慧和力量去發展我國農村的生產力和各項事業。只有這樣，農村經濟才能發展，農村社會才能穩定。

綜上所述，我國農地政策的曲折歷程表明：農地制度與政策的改革和建設是關系我國經濟發展的基本問題，在新的世紀中，仍應予以高度重視，絕不能聽之任之、漠然視之。

【參考文獻】

[1] 廖樂煥：我國農村土地政策考察[J].經濟研究導刊，2008（1）.

[2] 曲豐霞：中國共產黨農村土地政策的回顧與思考[J].蘭州學刊，2004（3）.