市級稅務稽查風險控制路徑探討

梁 萍

（湖北經濟學院 財政與公共管理學院，湖北 武漢430205）

1.引言

在稅務稽查實踐中，已出現大量稅務執法過程中的法律糾紛，稅務稽查風險伴隨著經濟規模的不斷擴大而顯現出風險程度的加大，由于稅務稽查工作的復雜性和特殊性，成為征納關系中的矛盾焦點，稅務稽查人員作為征稅的法律主體，他們的稽查行為和能力，代表國家的形象和意志，如果稅務稽查執法行為上存在過失或者不當，就會造成國家或稅務行政相對人的財產損失或者人身傷害，從而產生經濟賠償責任或者承擔行政責任、刑事責任的風險[1]。

2.市級稅務檢查風險控制路徑

為了降低稽查風險，維護國家和納稅人的合法權益，根據我國的市級稅收的稽查實踐的經驗和教訓，風險控制主要有以下幾條路徑：

2.1 提高稽查人員綜合素質，依法履行職能

稅收監管法律律體系建立和完善，必然要求稅收執法檢查人員不斷提高自身綜合素質，需要建立一支法制道德觀念強、作風嚴謹、業務精通的執法隊伍，只有依法治稅，才能維護國家稅法，體現三公原則；只有不斷提高自身綜合素質，才能很好的駕馭和防范稅收執法風險。

2.1.1 引入競爭機制，提升隊伍執法能力

市級稅務機關要根據稽查的業務特點，科學設置崗位職責指標，引入合理公平有序的競爭上崗機制，促進人員結構的合理化，加大推行稽查人員能級管理制度步伐，充分挖掘干部潛能，激發稽查隊伍的整體活力，推動稽查隊伍綜合素質的提高。

要根據稽查事業的發展需要，不斷為稽查事業補充新鮮血液，優化稽查機構的年齡結構、專業結構。支持和鼓勵稽查人員積極參加專業資格考試，比如注冊會計師、注冊稅務師、計算機等級等專業資格考試，提高專業人才業務技能。

稅務稽查部門每年要根據稽查工作的需要，科學制定稽查人員的培訓計劃，通過局內組織的理論學習、案例分析點評、納稅人實地檢查、委托高校培養等多種多樣化培訓形式，不斷提高稽查隊伍的綜合能力，打造一支適應形勢發展的高素質稽查干部隊伍。

2.1.2 愛崗敬業、公正廉明依法履行稽查職責，是風險控制的基本要求

市級稅務稽查部門由于與納稅人工作交往頻繁，金錢美色等誘惑形影相伴，極易誘發腐敗，為了防止稅收執法人員濫用權力，在市級稅務機關內部，首先要通過各種正反案例的教育，不斷提高稅務稽查部門人員的職業道德修養，強化廉政教育，預防職務犯罪，增強廉政法制意識，牢固樹立宗旨意識，自覺維護和執行各項廉政制度，始終保持為稅清廉的良好形象。無論承辦哪一類案件，對待任何當事人都應當保持清醒的頭腦，客觀公正公平處理納稅檢查事宜。

2.1.3 熟悉稅收法規，熟練運用現代稽查方法和手段

稅務工作涉及面廣，勢必要求稅務人員不僅要精通應用稅法中的實體法，還要熟練掌握稅法中的程序法；只有這樣，才能保證征稅或處罰行為的合法性，減少稅務行政糾紛的發生。

隨著計算機技術的普及，各行各業都廣泛的應用了計算機技術和財務會計軟件，稅收征管和稽查也進入了信息化時代，勢必要求稽查人員要全面掌握應用計算機，同時對有關管理軟件也要全面了解，熟悉每一個功能按鈕，以利快捷的查賬，及時發現問題，還要求稽查人員精通稅收業務，熟練掌握經濟管理理論知識，通曉計算機網絡知識，達到提高執法質量，降低稅收執法風險目的。

2.2 完善稅務稽查法律制度

2.2.1 建立健全完善稅務稽查制度

在國家稅務總局新頒布的《稅務稽查工作規程》的基礎上，需要建立《稅務稽查質量標準體系》，明確和統一各級稅務稽查部門的內設機構，制定工作行為規范和工作制度，主要包括稽查人員崗位目標管理及考核、稽查分析選案標準、違法案件取證規范、稽查審理、違法案件執行、案件舉報管理、檔案管理、稽查成果分析使用、稽查執法檢查、稽查與征收管理互動協作、稽查人員等級、稽查工作廉政紀律等制度，使稅務稽查工作有章可循、有規可依，防止隨意性和盲目性。

2.2.2 強化稽查稅收規范性文件審查和管理，防止濫用稅收政策

市級稅務機關要認真落實《稅收規范性文件管理辦法》，嚴格執行會簽、備案、公告制度。凡未經政策法規機構會簽的稅收規范性文件一律不得出臺，確保稅收規范性文件的制定符合法定程序和權限，杜絕在沒有法律、法規、規章和上級規范性文件規定的前提下，擅自增加納稅人的義務和稅務機關的權力，杜絕越權制定延緩征收、提前征收和減免稅政策，防止越權征收行為的發生。

2.3 明確定位稅務稽查工作職能，實現執法意識轉換

市級稅務部門要明確稽查工作的主要職能是稽查執法，而不是完全為了增加稅收，市級稽查部門要通過制定科學的考核辦法，將考核重點從收入任務轉為稽查質量，著重完善稽查工作質量考核指標體系。比如：稽查準確率、稽查任務完成率、結案率、處罰率、查補稅款（罰款）入庫率、稽查文書使用合格率、執法程序規范率、稅務行政復議（訴訟）勝訴率?；橛媱?、稽查報表、稽查案卷檔案等[2]。

要科學設計稽查工作流程圖，明確實施稅務稽查前后各階段所要做的工作，以及完成階段工作的質量標準、時限要求、手續程序等，并確定相應的標準分值，考核到具體案件、具體環節、具體崗位、具體人員，從而增強稅務稽查執法程序的可操作性，最后將考核與獎懲結合起來，做到責、權、利有機銜接，使每個稅務干部各盡其職，各負其責，各有職權。

建立稽查辦案專項經費和辦案獎勵基金，根據重要案件查處情況和執法考核指標完成情況，對稽查單位或辦案人員給予鼓勵，調動廣大干部查處大要案件的積極性。通過在稽查辦案經費使用和稽查考核指標上向“專司”職能上的傾斜，不斷加大稽查力度、深度，達到從根本上扭轉稽查工作觀念，推動稅務稽查法水平、執法質量、執法效率的提高。

2.4 建立稅務稽查風險預警機制

2.4.1 稅務內部監督約束機制建立，有利于各崗位間形成有效的權力分解和制衡機制

首先，要完善建立市級稅務稽查部門內部的監督制約機制。形成稅收稽查各環節之間的相互監督、相互制衡機制。合理分解分配執法權力，按照互不交叉的原則，做到專業分工，職責到人，建立起一個科學、嚴密、高效的崗責監督制約和協同體系，既發揮各崗位協同和整合作用，又在各崗位間形成有效的權力分解和制衡機制。

其次，稅務稽查執法監督工作要做到經?；?、日?；?，把執法監督工作納入稅務稽查部門日常目標考核中。經常性的開展稅收執法檢查，比如，是否存在違反國家稅法規定的涉稅文件、是否存在對依法應當移送司法機關的違法案件不移送等，便于及時糾正執法偏差，規范執法行為。

最后，要在各稅務機關內部制定一些新的補充制度，如執法監督考核獎懲辦法，保證責任制、追究制的落實。把注重稅收效率的考核變為注重執法質量和水平的考核；把注重結果的考核變為稽查過程的考核。

2.4.2 稅收稽查執法風險補救機制的形成，便于稅務部門增強自我糾錯能力，維護納稅人的合法權益

補救機制是稅收行政執法部門在做出具體行政行為前后，能夠及時發現和糾正不當執法行為的能力。要求市級稅務稽查部門在具體執法過程中隨時糾正偏誤，在做出最后決定前可由稅務行政執法之外的法規部門全面、系統地檢查全部執法過程，審查執法的主體、程序、內容和形式是否合法，引用法律文件是否有誤，執法目的是否正當，其他方面是否還有瑕疵等等。另一方面要求在稅務行政復議過程中要不斷糾正偏差。一旦發生稅務行政復議案件，復議機關必須嚴肅對待，嚴格執行稅務行政復議制度，提高復議質量，對納稅人的復議申請該受理的要受理，對稅務違法行為該撤銷的要撤銷、該變更的要變更，以充分發揮復議環節的監督職能，增強稅務部門自我糾錯能力，維護納稅人的合法權益。

2.4.3 完善稅收行政執法協稅護稅機制，合力共同打擊涉稅違法犯罪

市級稅務要建立以政府領導、稅務主管、部門配合、社會參與、司法保障、信息化支撐為主要特征的協稅護稅機制，營造全方位的社會性協稅護稅網絡，提高社會綜合治稅水平，形成預防和避免執法風險發生的有效屏障。首先，要從法律上進一步明確各政府各部門的權力、義務和法律責任，實現以“工作協調”為主向以“法律協調”為主的轉變。對法律規定不明確的，或只規定了權利、義務而沒有規定法律責任的，應盡快予以完善，以保證協稅護稅工作依法進行。其次，稅務機關要依法爭取各級黨政領導的支持，做好請示匯報，宣傳引導，釋疑解惑工作，充分發揮他們的組織、協調作用。第三，要加強與公安、審計、工商、銀行等部門的溝通、協調與配合，建立統一規范的聯系制度和聯席會議制度，形成合力共同打擊涉稅違法犯罪。第四，要進一步加強稅收宣傳，增強全民稅收意識，調動群眾協稅護稅積極性。

2.4.4 積極推行稅務稽查執法責任制

在明確執法部門職責、規范執法程序的基礎上，對執法不當行為，要追究稽查人員責任督促他們增強責任意識、提高工作效率和質量，盡量減少或避免工作失誤，更好地依法辦事、依法行政。推行執法責任制，要定期組織以執法質量為主要內容的執法崗位相互之間、上下之間的內部考核。以稅收執法總體目標為基礎，將各項執法指標逐一量化，并細化分解到每個崗位和個人，制定切實可行的考核標準，嚴格兌現獎懲。還要組織納稅人和社會各界對執法人員的執法情況進行外部評議。

2.4.5 規范稅務稽查執法程序

嚴格按照稽查執法程序開展稅務稽查，要求市級稅務機關稽查人員在執法過程中嚴格按法律規定的執法程序辦案，以合法有效的程序保障稅款及時足額入庫。

在選案環節，健全選案管理辦法，對于選案的評價指標、計算方法和結果要予以公示。統一稽查取證標準，保證取證行為的合法性和提高證據的證明效力[3]。強化首查責任制的落實，增強執法責任心和責任感；對涉及自由裁量權的相關規定要進一步細化和量化；建立與稅政、法規等部門的聯系制度，適時召開聯系會議；完善和執行好由審理部門、稽查局和市局審理委員會組成的三級集體審理會議制度。

3.結語

綜上所述，稅收稽查風險與稅務執法行為相關，為了減低風險產生的程度，市級稽查機關要建立一支思想業務素質過硬的稽查隊伍，不斷完善稅務稽查法律制度，明確定位稅務稽查工作職能，建立稅務稽查風險預警控制機制，提高稽查執法水平。

[1]梁萍.借鑒美國德國稅務稽查辦法降低稽查風險淺析[J].行政事業資產與財務，2012，（4）.

[2]趙文華.論我國稅務稽查體系之完善[J].湖南科技學院學報，2007，（9）.

[3]鐘廣池，林昊.稅收執法風險與對策研究[J].行政與法治，2009，（3）.