解決農村土地拋荒問題

萬甘憶

摘要：土地拋荒問題是當今中國經濟發展過程中統籌城鄉發展、構建和諧社會所面臨的重點和難點，而完善土地流轉制度則成為解決土地拋荒問題的重要路徑。本文通過闡述土地流轉制度宏觀、中觀和微觀層面存在的問題，提出明晰農村土地產權制度、完善基層政府服務、健全土地流轉市場等對策以完善土地流轉制度的建設，最終解決農村土地拋荒問題。

關鍵詞：土地流轉；土地拋荒；政府行為

一、引言

土地拋荒，指的是適宜耕種的土地不予耕種，主動任其閑置、荒蕪的現象。據有關學者統計，我國比較大的土地拋荒有三次：第一次出現在80年代中后期：第二次出現在1992年前后：第三次始于1997年，至今尚未結束?，F在所面臨的新一輪土地拋荒問題與之前存在很大差異，概括起來呈現出以下特點：一是拋荒總面積增加了，涉及面擴大了。生產條件、自然條件好的地省區還是差的地區，均有土地拋荒現象存在。二是常年拋荒增多，季節性拋荒減少，一部分季節性拋荒地轉變成了常年拋荒地。隨著城市化進程趨勢不斷擴大，農村勞動力大量轉移，導致從事農業生產的勞動力嚴重缺乏，且外出勞動力絕大部分為青壯勞力，留下老弱病殘，致使大量耕地無人種或有人無力耕種，許多耕地只有拋荒。農村新一輪土地拋荒是當前形勢下“三農”工作中的新情況、新問題，既是一個經濟問題，更是一個社會問題，不僅影響糧食生產安全，而且影響農村社會穩定，影響推進農業現代化和實施城鄉統籌的進程。解決土地拋荒的辦法有很多，但從新一輪的土地拋荒原因來看，完善土地流轉制度無疑是各級地方政府解決拋荒的有效路徑。

二、文獻回顧

土地拋荒問題的研究一直是中外學者面臨的重要課題，而在土地拋荒的成因分析方面，許多學者提出了不同原因。熊祥強（2006）認為我國農村基礎設施落后、社會化服務跟不上、農業抵御然災害能力差，增加了農業生產的自然風險程度，提高了生產成本，影響了農民種田的積極性：僅僅依靠農戶個體來改善水利條件是不可能的，對于無法耕種的土地只得任其拋荒。據調查此類原因造成拋荒的比例較高，尤其是山區。俞金堯（2012）認為現有的各種法律對禁止拋荒的規定缺失或規定不完善，致使農戶不承擔棄耕的責任?？疾槲覈F有的《農村土地承包法》和《農業法》，這兩部法律只是明文規定要尊重農民生產經營的自主權，不得干涉農民正常的生產經營活動，而沒有規定農民不得將承包地拋荒。農業生產環境惡化是拋荒現象普遍發生的又一誘因，環境污染使得水源以及淺層地下水無法自凈，部分耕地無可用水源耕種，拋荒土地利用價值下降，村民只好任其長草拋荒（陳朝輝，2012）。

在土地流轉制度方面，不同領域的學者從不同的角度研究我國農村土地流轉中存在的問題。側重法律規制的學者傾向于對現存有關土地流轉法律條文的研究，較多關注國家對于土地流轉相關法律法規的制定以及法律制度的建設，包括現有法律之間是否存在矛盾，如何實現法律規定的統一。宋朝暉（2009）認為，從法律制度的角度看，制約我國農村土地承包經營權流轉進一步發展的不利因素有四個方面：內在因素是農地承包經營權的債權屬性，外部因素是農村土地市場尚未形成，程序性因素是登記確權制度不健全，功能性因素是所有權的部分權能缺失。側重產權制度的學者在研究中更加關注農民的利益，運用經濟學產權理論來分析如何通過土地流轉來實現資源優化配置。韓笑（2007）認為，土地所有權主體不明確會導致承包經營權缺乏穩定性和安全性，一方面會因為農地承包經營者享有的權利不穩定而影響經濟收益，使得現行農地使用權的轉讓范圍受到很大限制。另一方面各種法規過于嚴格控制。直接阻礙了流轉市場的建立與完善，同時還會影響農民的權利意識，使其將不完備的產權當作一種理所當然。

綜上所述，土地拋荒問題成因有許多，具體涉及到農業投入成本高、農業凈收益低、農業補貼低、環境污染程度嚴重、基本設施建設差和流轉政策實施情況不理想等因素。然而針對當前新一輪拋荒問題蔓延之勢，完善土地流轉制度無疑是農村經濟發展新的增長點和新農村建設的客觀需要。土地流轉中存在的問題既關系民生等微觀的層面又有國家法律政策等宏觀的層面，不同文獻關注的部分存在交叉，現有文獻大多采用規范性分析方法，定量分析方法被采用的較少。再加上，由于我國領土面積廣大，不同省份的土地流轉情況存在較大差異性?；诖?，本文將多個角度相結合，多學科交叉綜合分析土地流轉制度存在的問題，并采用實地調查方法采集數據進行定量分析，在進行研究時要加強區域差異性的體現從而為各級地方政府制定切合地區實際的流轉政策以解決土地拋荒問題提供借鑒和參考。

三、問題探析

（一）宏觀層面：我國農村土地產權制度不清晰阻礙了流轉市場的建立與完善

隨著農村經濟的發展和土地經營權流轉市場的建立與完善，土地產權的穩定和明晰，對于維持農村經濟的穩定、規范土地的流轉具有至關重要的作用。然而目前，我國農村的土地產權主體模糊不清。虛化的土地流轉利益主體難以適應現代農業市場化的客觀要求，具體表現為土地所有權和使用權的界定不清晰?！稇椃ā芬幎ㄞr村土地歸國家和集體所有，但只是名義上歸集體所有，實際產權仍是模糊不清的?，F實中，有些地方出于某種原因不得不進行多次不同規模的調整，從而導致土地使用權的不穩定，公平交易更無從談起，最終會降低農民對土地中長期投資的積極性。

（二）中觀層面：政府行為不規范造成土地流轉政策執行偏差

農村土地流轉涉及多項政府行為，包括相關政策與法律的制定、對相關的土地流轉行為進行監督檢查、提供公共服務等，農村土地流轉中所存在的各種社會問題從某種程度上反映了政府行為的缺位。

1.從街道層官僚理論來思考政府執行政策的偏差

所謂街道層官僚（Street Level Bureaucrat），實際上就是基層官員，是指那些在其工作進程中直接與公民互動的公共服務人員，以及對任務執行具有實質性判斷力的公職人員。街頭官僚理論主要關注街頭官僚所擁有的自由裁量權，以及在此基礎上所具備的政策制定能力。利用街道層官僚理論，我們分析出政府行為的四大執行偏差。第一，政策宣傳方式不規范，干預市場交易主體。在許多農村土地流轉政策缺乏適當的宣傳、引導和管理，農民對土地流轉的政策存在誤解，基層干部強迫干預甚至操控農村土地流轉，把農民排除在流轉環節之外。第二，限制流轉方式，改變土地流轉用途。原則上，土地流轉后不得改變農業用途，但比較效益乃是實質性的導向，種糧效益與其他經濟作物或養殖效益存在剪刀差問題，許多地方政府為了自身利益隨意改變耕地用途。第三，缺乏管理，流轉程序不規范?；鶎诱芾頇C制不健全，中介服務作用尚未發揮，合同條款不完善導致出現流轉程序不規范的問題。第四，收益分配不明確，存在信息不對稱。土地流轉的供求信息不透明、非對稱，而且在利益分配的協調中缺少“競價”、“叫價”環節，使得平等地位的農民處在了土地流轉收益的末梢。

2.財政政策不完善，農業扶持不到位

財政對農業扶持的不到位，造成以下問題的出現：第一，績效考評制度不健全，公共服務資金使用效率不高，基礎設施建設差。我國目前的財政支出績效評估遠離基本公共服務的要求，基礎設施老化，而后續更新又跟不上，從而制約了農業產業的發展，給規模流轉形成了較大的障礙。第二，政府指導工作不到位，未建立流轉中介服務機構。當下農村土地流轉尚處于一種自發、無序狀態，如對于各類信息的收集、加工和發布不及時造成了信息的不對稱，各類糾紛無法得到及時解決導致農村土地流轉雙方喪失了流轉積極性，使農村土地流轉的發展受到一定阻礙。第三，農村保障制度沒跟上，農民存在生活、養老保障顧慮。改革開放以來，與城市社會保障相比，農村社會養老保險制度、農村最低生活保障制度和農村醫療保險制度的建設一直處于低保障水平，政府不能合理通過財政政策完善農村保障制造成其嚴重滯后，使農民長期依賴土地，從而限制了農村土地的流轉。

（三）微觀層面：農民市場主體地位缺失，需求偏好顯示區域相差異

土地承包經營權的流轉效果不理想導致農民依舊對土地的現實依賴。阻礙了農村的富裕勞動力成為市場主體從事非農生產的實現。另一方面農業規模經營和農村合作經濟組織建設的不完善阻礙了農業生產主體的市場地位、農戶的組織化程度及農民對市場的駕馭能力的發展。

筆者在東部發達地區和中西部欠發達地區分別選取了土地拋荒問題較嚴重的廣東省和湖北省作為代表，通過實地問卷調查的方式，了解不同地方農民在土地流轉中的意愿。調查顯示東部發達地區農村土地流轉率大約在12%，而中西部欠發達地區農村土地流轉率稍少于10%，所以從總體上看我國農村流轉程度還偏低，東部流轉程度好于中西部地區。在“不愿流轉土地原因”問題上，中西部大多人反映流轉收益過低，希望自己享有所有權可任意支配。東部發達地區經濟發展快，進城打工人數多，打工經濟的持續發展與兩代農民工的土地觀念差異使得兼業型農民逐步減少。西部欠發達地區的村民對土地權屬的私有化想象替代了原有的土地歸集體所有的觀念，普遍存在重農輕商、家庭或家族觀念，加之當地對農民流轉土地后收益不高、保障制度建立不完善等因素造成不愿意流轉土地。

四、完善建議

（一）明晰農村土地產權制度

明確所有權，穩定承包權，搞活使用權，是建立土地流轉制度的基本方向。一方面，中央政府應該盡快完善和補充《憲法》、《土地管理法》、《農業法》、《農村土地承包法》、《物權法》等法律文件，加強農村土地流轉方面的行政立法，明確而合理的對所有權主體進行界定，以解決長期以來集體所有主體錯位、缺位和虛位的問題。另一方面，地方政府對當地情況了解，就歷史遺留的產權不清晰的土地應征求農民群眾的意見，在達成一致的基礎上，進行界定和劃分，并做好記錄和登記，方便進行常規管理。

（二）完善基層政府服務，有效履行政府職能

1.完善轉移支付制度，構建財政公共服務支出績效評估和效果反饋機制。整合財力性轉移支付制度，以達到擴大均等化轉移支付規模、增強基層財力、強化財政均等化功能的目的。構建公共服務支出的績效評估和效果反饋機制，提高財政支農資金的使用效率。

2.建立法治政府，加強法律制度對政府及政府內部的監督作用。一方面，發揮制度對政府行為的規范和約束作用，做到制度取決于政府行為到制度約束政府行為的轉變。保障土地產權制度的權威性，強化土地政策的穩定性，保證法律制度的操作性。另一方面，政府自身也要建立相關措施規范管理，預算安排合理化。

3.加強流轉政策宣傳，正確處理流轉中農民自愿與政府引導關系。各級政府和基層干部應充分利用各種媒體，大力宣傳有關農村土地流轉的法律法規和通過土地流轉增收致富的典型，用現實事例啟發和引導農民積極參與土地流轉，從根本上改變農民的小農經濟思想。各級政府要增強服務意識，積極為規模經營指路，并有效防止任何組織和個人違背農戶的意愿。

4.基層政府做好引導工作，切實提高土地流轉收益。只有讓農民認識到土地流轉的好處，并得到切身利益，才能讓其放心流轉土地。一是政策引導。要從產業政策上給予支持，制定優惠財政稅收政策。二是項目引導。要整合各類農業項目資金，有計劃、有步驟地改善農村基礎設施，完善農業水利、交通基礎公共服務。三是資金引導。政府應該充分挖掘民間資本注入土地流轉市場，不斷完善資金來源體系、資金渠道。利用農業擔保公司，鼓勵改革農村信用社成立郵儲銀行、建立農村銀行等建立多層次多渠道的農村金融體系，對集約土地從事農業生產經營的企業和個人提供信貸擔保，優先安排貸款，簡化貸款手續。四是技術引導。各部門為流轉大戶及時提供和推廣新的農業科學技術，實行技術跟蹤服務。五是市場引導。根據各地經濟發展水平、市場供求狀況及農業生產企業效益情況，科學合理確定土地流轉區域指導價格。

5.合理確立流轉方式及用途，規范土地流轉程序。在調研中筆者發現廣州省等地存在易地開發，把耕地改為工業用地的現象，基層政府應嚴格堅持土地流轉過程中的政策要求，穩定承包權，不改變土地用途，維護農民的自主經營權。同時，除了流轉方式用途不合理，流轉程序也急需規范化。一方面，土地流轉雙方要在平等互利、協商一致的基礎上，簽訂規范的土地流轉合同、實行登記制度，由村委員會備案，并在鄉（鎮）以上土地承包合同管理部門登記。另一方面，要充分發揮土地流轉中介服務組織的作用，為流轉雙方提供規范的土地流轉合同文本，并為土地流轉合同的訂立、變更進行簽證。

6.建立和完善農村社會保障體系，解除農民后顧之憂。一方面，應逐步建立和完善農村社會保障體系，根據當地的實際情況建立滿足最低生活保障、失業保障、醫療保障、養老保障等最基本的保障制度，弱化土地的保障功能，為走出土地的農民解除后顧之憂。另一方面，要制定土地流轉風險扶持制度，積極探索建立農業保險制度，改善農業發展的經濟環境，最大限度地降低土地流轉所帶來的風險。積極探索利用農民的各種綜合性補貼作基金，為全部實現土地經營權流轉的失地農民辦理養老保險的新路子。

（三）健全土地流轉市場，因地制宜滿足不同區域需求偏好

1.建立完備性的土地流轉市場。一方面，各地基層政府應積極鼓勵、扶植建立與農村土地流轉相關的中介組織，構建土地經營權流轉信息平臺，建立農村土地流轉的信息網絡體系，利用各種手段大力培育發展土地流轉中介服務機構。另一方面，還可以通過建立一些民辦的中介組織減少政府的行政干預，增強農民自主經營的權利。民辦的中介組織更加了解農民所需提供的信息和服務，更加能夠減少信息不對稱現象的發生，有效地提高服務效率。

2.建立規?；耐恋亓鬓D市場。第一，流轉市場要向土地規?；l展。一方面，可以通過加大農業招商引資力度，利用大型公司企業專業管理，引導集中連片流轉土地。另一方面，可以利用工業發展的理念，指導農業產業的形成，使土地向當地經營大戶、種植大戶集中，加速土地流轉。第二，流轉市場要向服務規?；l展。土地流轉市場服務主要包括專業的咨詢、土地評級、土地評估、土地的托管、保險、融資等服務。

3.建立差異性的土地流轉市場。各地政府要充分了解當地產業結構，大力發展特色產業、

主導產業。一方面，對一些工業基礎相對薄弱，農業基礎條件較好的地方，要分類指導，加大農業產業化經營力度。另一方面，對于適合發展非農產業的地區，應當加快農村剩余勞動力轉移。要加快二、三產業發展，對一些工業發展較好的地區要依托工業小區建設，進一步提升農村工業化水平和城鎮化率。對一些工業發展滯后的地區要依托農村消費市場和農業資源，分類指導，加快農村商貿發展，創造更多的農村就業機會。