清末民初中國基層教育權力格局的重構及其意義

摘要：清末民初，民眾、士紳共同構成的教育權力共同體隨著國家教育權力的向下延伸而逐漸解體，國家代替民眾和士紳掌握了對縣以下教育的主導權和決定權。通過統一學制的建立和教育行政權的上收，教育脫離私人屬性，成為國家的事業。這一變化順應了國家權力向下發展的歷史趨勢，也為中國教育的現代化、人的現代化以及社會整體的現代化發展提供了良好的契機。

關鍵詞：清末民初；基層學校；教育權；權力格局；重構

中圖分類號：G40-09 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3104（2013）06?0248?04

晚清民國時期，中國教育經歷了由以私塾為代表的舊教育向以學堂、學校為代表的新教育的轉變。這一時期，新教育成為國家權力極力倡導的“顯學”，而舊教育則受到前所未有的排擠和打壓。新舊教育在社會基層的消長，不僅僅是兩種教育形態之間的矛盾的體現，它更加反映了國家與民間對基層教育權力爭奪的態勢。國家（或政府）、民眾、教師作為權力主體所構成的基層教育權力格局在這一時期發生劇烈變化，直接影響了中國教育的發展。

一、清末民初前民間教育權力的基本

格局

（一） 民間教育權的自主——私塾

“私塾”涵蓋了民間3類教育機構：個人或家族延請教師來家教授本家、本族子弟的專館；教師個人利用閑置房屋，招攬附近兒童就讀的散館；村莊內各家聯合聘請教師、分攤經費而設立的村學。

清末民初前，私塾是中國民間基層最為普遍的教育組織，發展到明清時期形成了相對固定的形制。這種傳統的學校具有相對固定的教學參與主體、教學內容和教學組織形式、教學安排等，雖然沒有明文的規定，但因其長期存在，各地私塾辦學模式趨于一致，因此成為中國民間“慣行”的學校教育制度。

民眾與士紳是私塾教育的主體。在中國傳統社會中，國家權力的直接影響往往只能止于州縣一級?？h

級以下的教育同其他社會事務一樣，不在國家直接掌控范圍之內。國家對民間基層的干涉主要是出于維持皇朝統治、征收賦稅的考慮，如果在與這兩者不發生沖突的前提下，民間在很多事務中享有自主權力，教育權就是其中一項。清末民初前，基層教育基本上由民間掌握，民眾與塾師共同作為主體行使教育權，而國家或官府的影響十分有限。

民眾是共同體的主體，但士紳對其的影響相當大。士紳往往是民間為數不多的能夠掌握一定文化知識的人，他們對于教育的影響一般分兩種，一種是利用自己的學識和威望，組織民眾入學、倡導民間各種文化教育活動。另外一種則直接參與日常教學，成為塾師。民眾不僅修書寫信要求助于他們，鄉間爭訟、宣諭教化、婚喪嫁娶等重要的事件和儀式，塾師也往往參與其中，因此，塾師和其他士紳一道，在鄉間具有不可替代的“文化精英”的地位。

民眾雖然擁有教育權力，但須依托士紳的實際教育教學得以實現。私塾教育通常是兒童的啟蒙教育，是為兒童日后發展打基礎的教育，作用非常巨大。塾師對于學生的影響也是潛移默化的?？梢哉f塾師在一定程度上可以深刻地影響學生的前途。因此，一旦將孩子送入私塾，家長往往自動便將自身的教育權讓渡給民間的文化代表——塾師。塾師對教育的選擇直接決定民間教育的走向。

（二） 國家權力的滲透：義學與社學

如果民眾無意自主接受私塾教育，長期以往則會導致許多社會問題。諸如民風剽悍、命案迭起、爭訟

紛亂，將嚴重影響地方的穩定。我國古代，多采取長老治理、鄉規民約的形式，通過民間力量實行自我管理。宋元以后，國家開始提倡興辦義學、社學，在民間基層建立具有官方背景的教育機構，希望使民眾從小就開始接觸禮義熏陶，從而改善民風。

從教育內容、方法及形制上，義學、社學除更加偏重社會教化以外，與私塾區別并不明顯。其最大的不同表現在辦學主體的差異。

義學多為官民合辦。由于在義學的設立和推廣過程中，官府或官員的力量始終參與其中進行推動，因此義學的發展已經脫離了私塾的自發性，而呈現出由官方引導、民間跟從的趨勢。官方將更多的教育責任置于自身的肩上，開始對農村基層的教育進行直接的影響和干預，而不再放任其發展。義學也成為民間教育由完全民辦向官民合辦過渡的一種形式，也是國家教育權力向下滲透的一種表現。

社學更體現為由官方明令推動，官府或具有官方背景的個人出資，并由官方選聘具有官學教育背景的文化人作為教師，尤其是社學生優異者有被選拔進入官學的個案，國家教育意志主動向民間領域滲透和延伸的意圖已經十分明顯。但這種官方背景深厚的嘗試未能持續很久，清中期以后，各地社學因各種原因漸次停撤[1]（276），逐漸萎縮。而民間自發的私塾和官民合辦的義學仍然在民間活躍地發展，并且覆蓋程度很高。

可以看出，到專制統治的高峰時期，民間或出于主動或迫于被動，對國家權力的滲透表現出基本抵制、有限接納的態度。官民合辦性質的義學能夠存在，而官方背景較濃的社學陷于衰敗，即從正反兩方面進行了證明?？梢?，以代替民間力量建立完全由官方控制的學校教育為目的的嘗試在當時尚無法取得實質性進展。

二、清末民初民間教育權的重構

清末民初前，民眾同塾師構成的共同體通過抵制與讓步，有效地阻滯了國家權力的滲透，基層教育依然牢牢地掌握在民間，官方無力打破固有的格局，于是只能默認這種格局的合法性。私塾也因為其靈活的形式和濃郁的鄉土氣息，承載著延續不斷的傳統文化，因而獲得了無法消解的價值。義學、社學依據私塾的形制辦理就是對私塾存在意義的肯定。

但是，進入清末民初，尤其是國家權力主導下的學校教育制度近代化進程波及民間社會基層以后，情況開始發生改變。這樣的改變，延續了明清以來權力向中央集中、國家影響向基層延伸的趨勢，同時也可以視為國家權力為挽救時局所產生的應激性反應。作為清末新政的一部分，國家權力的觸角開始滲透到原本由民間自治或半自治的各個領域，其方法即是借助建立強力、有效的行政機制，將涉及國家、社會的公共事業都納入到統一的設計與管理之中。教育上則表現為統一學制的建立和教育行政權限的上收。

（一） 建立統一學制對民間教育權的排擠

1904年癸卯學制建立以后，新式學校成為唯一合法的教育組織形式。清末民國時期，歷屆政府以各種形式支持和推動學校的發展和普及，同時打擊和削弱私塾所代表的民間教育權力。官方所采用的方法，主要表現為一“立”與一“破”。

所謂“立”，即是國家頒布成文的法律性章程，建立層次分明、類別完善、相互銜接的新式學校體系，從而使以西方科學技術、社會人文知識為教育內容，以班級授課制、年級制為組織形式的新式學校獲得了官方認可的合法性身份。在學制建立以后，緊接著推行的義務教育政策，進而將新式學校推向民間各個角落。清末民初學制均有將初等小學教育作為國家法定的義務教育的條款，并先后制定多個分期普及方案以便實施。

推行義務教育，簡單地說就是通過官方或民間出資設立符合學制要求的學校，尤其是初等小學，并要求適齡兒童全部入學。很顯然，這對一直以來處于強勢的民間教育權力是相當嚴重的侵犯。第一，民間喪失了是否入學的自主權和決定權；第二，民間喪失了對關乎自身利益的學校教育類型的選擇權；第三，官方無力負擔設立所有的新式學校，因而只能將責任轉移到地方，并最終轉嫁給民眾自身。于是，國家權力迫使民眾必須接受一種自己并不喜歡、不認為有用，又需要自掏腰包的教育，自然招致民眾普遍而強烈的不滿。

所謂“破”，即是遏制私塾的發展，強力擠壓甚至力圖取締私塾的生存空間。學制的確立和科舉的廢除從制度層面消除了私塾存在的意義。同時，取消和改良私塾的政策和法令也自始至終與新式學校的擴充和義務教育的推廣相伴隨。清末民初的私塾改良運動旨在借助私塾的優勢加以改造，通過改良教育內容、教學方法和教學環境，以及培訓教師等方法，促使其向新式學校教育發生轉變。

這樣一來，便又觸及了塾師個人的利益。許多塾師處于社會下層，其不農不商，僅依靠設塾教學維持生計，廢除私塾等同于斷其生路。而改良私塾雖說不至如此，但他們多年以來的教學內容就是他們精神信仰的一部分，強迫他們放棄，并重新學習，實施起來具有極大難度，同時在心理上也很難令其接受。而且一旦如此，他們在民眾眼中的文化精英形象將大打折扣，因此除少部分主動或被動接受新教育的塾師外，多數持消極抵制的態度，甚至策劃和實施了沖擊新式學校的各種激烈活動，造成了嚴重的教育沖突。

（二） 教育行政權限上收對紳權的沖擊

1906年，在統一的指令下，全國范圍內的廳州縣建立勸學所作為地方教育行政機關，管理轄境內學務事宜，負責國家教育政策的執行和監督，儼然成為學部在地方的分支。勸學所總董、勸學員由地方官委派，并發給薪水，[2]（62）也儼然成為代理國家實施基層社會管理的職能性官員，而非州縣長官個人的雇員，同時也不再受聘于民眾。州縣政府設置負責教育事務的專員，改變了以往縣政主要履行稅收、訴訟等統治職能的狀況，而開始向社會管理、服務職能延伸，教育由此上升為國家的事業。也就是說，清末開始，雖然勸學所總董及勸學員仍然來自于當地士紳階層，但已經開始擺脫民間自治人員的身份，這部分紳權開始脫離民間，直接從屬于和受制于國家權力。士紳與民眾的共同體由此開始解體。

士紳選擇與官方合作的原因有很多，有的是個人對于新式教育的向往，有的是基于自身仕途、待遇的考慮，有的迫于舊式教育生存的壓力，有的則只是懷著興辦教育的一腔熱忱而不計新舊。這一部分人不排除有些是趨利避害的下層士紳，但也有或眼光長遠或熱心公共事業且享有一定聲譽和地位的中上層士紳，他們在民間的號召力和表率作用往往很大，他們傾向于官方體制，勢必加速舊有基層教育權力格局的解體。即在民眾和士紳的共同體中，二者關系不再牢固，而且民眾逐漸喪失權力給國家，而士紳則逐漸從國家取得權力，權力中心發生偏移。

民眾喪失的權力短暫聚集到士紳階層手中。士紳通過參與勸學所和后來教育局的方式繼續負責地方教育。清末民初，教育作為地方自治的一部分，先后由勸學所和教育局承擔，而這一機構只是地方自治機關之一，并非政府機構，不隸屬于縣政府，而且在某種程度上說是與縣政府平起平坐的。這一方面是地方自治制度所使然，另一方面也表現了士紳階層并不完全屈服于國家權力的性格，也是他們自視教育領域依然是紳權“領地”，士紳在地方事務中仍然占有舉足輕重地位的體現。

對于國家權力來說，教育權由民到紳的轉移確實是一種良好的過渡態勢，但是不能容忍士紳階層從中阻礙教育權的繼續上收。在20世紀20年代后期，在國家形式上完成統一，但地方勢力始終無法削平的大背景下，教育局的運作依然保持著自身的慣性，并不完全受制于同級或上級政府，其長期設置于縣政府以外，不僅是民間權力左右地方事務的延續，而且是國家權力依然止于縣一級的重要體現。為打破這樣的格局，遏制日趨膨脹的紳權，南京政府1928年頒布《縣組織法》之后，縣政府開始設負責包括教育在內具體事務的科[3]（84），與教育局并存。并通過后來實施的教育局與縣政府合署辦公，以及強制裁局設科的方法，最終實現了縣級教育行政的統一。將包括教育行政在內的縣級行政權力進行整合，其核心在于加強縣政府的官治力量，同時削弱地方的自治力量。而教育局的裁撤大大消解了士紳教育權力的合法性，同時也在制度層面完成了基層教育主導權由民間向國家的轉移。

打擊民眾和士紳權力的目的在于動搖地主、軍閥等地方實力派的社會基礎，從某種程度上起到了弱化省、縣的地方性、本土性特征的作用，使省、縣成為以中央政府為主導的權力結構的分支。將教育行政權上收至縣，加強縣政府在地方事務中的主導作用，不僅是能夠增強地方行政能力、增加縣政府的社會職能，更重要的是在于通過增加縣政府對民眾生活全方位的聯系，進而強化中央政府對整個國家和全體國民的控制和影響。

三、清末民初教育權力格局重構的意義

（一） 開啟了教育制度的現代化之門

近代以前的基層教育尚處于前制度化階段，所謂的“制度”只是民間慣行的一套準則，并不嚴格，也不統一。不單各地的制度不同，即便同一地方、不同私塾的制度也不同，甚至同一塾師在不同時期、面對不同學生時所采用的方法也不相同。比如私塾的入學年齡，從沒有過一致的規定，只是民間依據儒家經典中關于上古小學的記載采取了7～8歲入學的通例。而事實上，根據需要，家長可以隨時送子弟入學。教育權力格局的重組使得國家成為設計、制定教育制度的權威，國家通過強力逐漸改變了地方和學校各自為政的局面，各地教育活動有了統一的規范。這也符合當時社會轉型期間社會意識對國家統一的期盼。

民眾喪失教育決定權也意味著教育的所有權發生變化，教育不再為出資的個人所把持，也不再附屬于某個村莊或宗族，而是由國家所掌握并決定教育的實施方法和發展方向，教育成為國家的事業，國家根據自身和社會廣大民眾發展的需求，安排教育設施和教育活動。教育由私人屬性向公共屬性的轉變，使每個人都獲得了教育帶給他利益的可能?！坝薪虩o類”的觀點只提供了人人受教的可能性，而隨著教育公共性的上升，人人受教獲得了制度的保障。這對于提升民族素質具有相當積極的意義。

（二） 為人的現代化創造了契機

基層教育權力格局的重構使得原有的塾師、士紳對教育教學的壟斷局面被打破。由于舊士紳受到舊教育的深厚影響，他們在民間所享有的地位乃是舊教育體系的成果體現。他們作為舊教育的既得利益者，不僅對舊教育的內容與形式深信不疑，而且在教育教學活動中對舊教育及其守護者進行再生產。因此，如果不打破這種壟斷與再生產的循環，依靠舊教育內部因素，將很難進行有效的革新。相對于“民—紳共同體”來說，來自于外部的國家權力有力地在封閉的舊教育體系中打開一個缺口，并摧枯拉朽般地以新教育代替舊教育，使得民間教育獲得了難得的新鮮空氣。新因素的引入，有益于基層教育文化整體的更新。

舊教育下，塾師作為教學的主宰，其所能傳授的知識無外乎上古的圣賢之道和基于塾師自身的田間地頭所能接觸的經驗。塾師本人的經歷和學識嚴重限制了教育內容的廣度。進入近代以后，私塾教育內容與國家需要相脫節，無法提供適用的教育，也難以培養適用的人才。而塾師壟斷的打破，使得古今中外各種人類文明的間接經驗進入課堂，大大豐富了學生的學習視野，尤其是國家振興、社會發展所需要的知識技能的引入，體現了國家對人才需求的重大轉變，也促進了受教育者培養規格的現代化轉型，以及受教育者個人現代意識的發展。

（三） 促進了社會整體的現代化發展

當教育成為人人皆可享有的權利之后，政治地位的低下、經濟條件的貧困和文化資源的貧乏便不再成為阻礙人們接受教育的障礙。公共教育中蘊含的平等、民主意蘊便可以在日常的教育活動中潛移默化地對學生及社會產生影響。平等與民主是現代社會普世的價值追求，其信念的形成同樣依賴于早期教育的影響?；鶎咏逃墓矊傩燥@然可以通過教育的共享達到使兒童獲得平等、民主體驗的目的，有利于在社會上形成普遍的信念。觀念的更新和思想意識的現代化為社會的發展集聚了不竭的動力。

近代以來基層教育權力格局的重組，在一定程度上消解了農業社會人際關系依靠血緣、地緣而結成的固有聯系，為人們向村莊、宗族以外社會關系的探索創造了可能。思想解放、知識技能豐富的人的群體的擴大，必然將促進安土重遷風俗的解體，并形成區域、城鄉之間人口的流動，加速不同類型文化的融合，這就為城市化、工業化社會的形成奠定了基礎。因此，可以說這種權力格局的重組，是中國社會現代化進程中不可或缺的重要一步。

參考文獻：

馬鏞. 中國教育制度通史（第五卷）[M]. 濟南： 山東教育出版社， 2000.

朱有瓛， 戚名琇， 錢曼倩， 霍益萍. 中國近代教育史資料匯編 教育行政機構及教育團體[G]. 上海： 上海教育出版社， 2007.

徐秀麗. 中國近代鄉村自治法規選編[G]. 北京： 中華書局， 2004.

The reconstruction of local education authority in modern China

FAN Tao

（Faculty of Education， Northeast Normal University， Changchun 130024， China）

Abstract： The folk education authority community constituted by the common people and gentry together gradually disintegrated while the state education authority extended downward. Instead of common people and gentry， the state obtained the power of dominance and decision. Through the establishment of the unified school system and concentration of education executive power， education had become the cause of the state and got rid of private property. This change conformed to historical trends of state power down， and also provided a good opportunity for the modernization of education， the people， and the whole society in China.

Key Words： modern China； local school； education authority； power structure； reconstruction

[編輯： 胡興華]

收稿日期：2013?05?15；修回日期：2013?06?28

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地2009年度重大研究項目 “中國農村教育百年歷史考察與當代關照研究”（2009JJD880007）

作者簡介：樊濤（1985?），男，遼寧沈陽人，東北師范大學教育學部博士研究生，主要研究方向：中國近現代教育史.