基于政策網絡的異地高考政策的執行困境研究

湯志偉+王雪洋

〔摘要〕異地高考政策實質是圍繞優質高等教育資源所產生的利益分配機制，它涉及多方面利益主體：中央政府、地方政府、高校、考生與家長等。異地高考政策是一個由多元利益主體構成的政策網絡，可以分為政策社群、府際網絡、專業網絡、議題網絡。政策社群之間部門利益之爭，政策社群與府際網絡之間的教育公平和權力之爭，府際網絡之間的招生指標之爭，府際網絡與議題網絡之間的利益之爭，議題網絡之間教育權利之爭，導致了異地高考政策執行難度。建立利益協調機制最大限度地實現網絡主體之間的利益均衡，使異地高考政策網絡成為一個非零和博弈的互動網絡，推進異地高考政策的良好執行。

〔關鍵詞〕異地高考；政策網絡；政策執行；利益博弈；高等教育

〔中圖分類號〕G642.474 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）01-0104-04

一、引言

任何公共政策從其本質上來看都是一定利益的確認形式，也是利益的調整工具和分配機制。異地高考政策是圍繞優質高等教育資源所產生的利益分配機制，異地高考政策涉及到眾多主體的切身利益，如何分配它們之間的利益以及分配是否公平就直接影響了政策結果。作為一種利益分配機制，異地高考政策應從全局利益出發，以實現公民平等接受教育為目的，合理分配各主體的利益，實現利益均衡。

以往中國的高考制度實行的是由國家主導的統一入學選拔政策，因此對高考制度的分析主要是從政府的角度進行單方面分析，但隨著市場因素的介入和民主政治的發展導致了高考制度中利益訴求的多元化，在異地高考政策中涉及到多個利益主體，不同利益主體的利益需求是不一樣的，每個利益主體對政策結果都產生一定的影響，因此，應改變以往的以國家為中心的科層制的傳統政策分析模式，把對異地高考政策分析的對象擴大到與異地高考政策相關的所有利益主體，把異地高考政策看作是由多個利益主體相互作用和影響而形成的政策網絡，從這個角度出發，運用政策網絡理論進行分析有助于我們更加全面深刻地理解異地高考政策。

二、異地高考的政策網絡分析

政策網絡作為一種新興的政策分析方法，它將網絡的概念引入政治領域和公共政策領域，為公共政策分析提供新的研究視角，擅長于對多元主體參與的公共政策的分析。但是就政策網絡的概念而言，學術界還沒達成一致的說法，但綜合各類說法可以將政策網絡理解為由多個利益主體圍繞某個議題進行資源交換、利益協調形成的一個政策網絡，不同網絡主體擁有不同的資源和利益訴求，它們通過復雜的互動博弈過程影響著公共政策的形成。政策網絡有兩個適用條件：一是復雜的政策過程，二是多元參與主體。^〔1〕就異地高考政策來說，它的政策過程是十分復雜的，異地高考政策是不同利益主體復雜的互動博弈過程。其次它涉及到多個利益主體，主要包括：中央政府、地方政府、高校、考生及家長，各個利益主體通過相互依賴和資源交換推動異地高考政策的制定與執行?；谶@種現實，運用政策網絡理論分析異地高考政策具有較強的適應性。

羅茨將政策網絡的類型劃分為五種：政策社群、府際網絡、專業網絡、生產者網絡、議題網絡。^〔2〕中國的異地高考政策網絡中的行動者主要有：中央政府、地方政府、學校、考生、家長以及各專家、媒體等，按照不同行動者的行為方式和特征并結合羅茨政策網絡經典模型，本文將異地高考政策網絡分為政策社群、府際網絡、專業網絡和議題網絡四類。

政策社群：政策社群的成員主要指中央政府及各職能部門，它占據了稀缺的政治資源，控制了利益訴求的渠道。在異地高考政策中政策社群的行動者主要有：教育部、發展改革委員會、公安部、人力資源社會保障部、國土規劃部、流動人口管理部等國家機構。這些機構在異地高考政策網絡中起著支配和領導的作用，指明異地高考政策的大體方向，為解決異地高考問題提供思路和目標。

府際網絡：主要指地方政府及有關職能部門。在異地高考政策中，由于涉及到眾多的地方政府，為了便于分析，本文將異地高考政策的地方政府分為流入地政府及各職能部門和流出地政府及各職能部門兩大類。地方政府是異地高考政策的主要執行主體，地方政府在中央政府的指導下，將異地高考政策落實到實處。

專業網絡：專業網絡的成員僅限于具有相關專業知識和技能并進入相關領域的專家學者和研究機構^〔3〕。在異地高考政策中其專業網絡就包括從事教育研究的全國性研究機構、教育學家、公共管理專家，社會學家等，這些機構和成員為政府部門的決策提供意見和理論支持。

議題網絡：議題網絡的參與者眾多、成員復雜，在異地高考政策中議題網絡主體主要有新聞媒體、專家學者、高校、考生及家長，其中新聞媒體主要對異地高考政策進行宣傳報道和監督，矛盾突出地區的考生及家長在議題網絡中活動頻繁，異地考生家長與當地考生家長產生了尖銳的矛盾，形成了利益相悖的兩類主體。

異地高考政策網絡存在上述四種典型的網絡類型，四種網絡之間通過不斷的互動和相互影響促進了異地高考政策的形成和發展。但它們之間也因為不同的利益訴求產生不同的利益博弈，從根本上導致了異地高考政策的執行困境，下面通過分析不同網絡主體的利益需求及它們之間的利益博弈來剖析異地高考政策執行困境。

三、異地高考政策的執行困境分析

一項政策的形成要歷經多個階段，異地高考政策要歷經政策問題的確認、政策議程設定、制定公共政策、政策合法化、公共政策執行、公共政策評估、政策終結等過程。^〔4〕因為一項政策是否成功在很大程度上取決于政策執行的好壞，它是整個過程的核心，所以本文重點選取異地高考政策執行過程作為分析的重點。導致公共政策執行困境的因素有很多，即包括政策本身的因素，也包括政策環境和政策機制的因素，而公共政策執行也是相關群體之間基于利益得失的考慮而進行的一種利益博弈過程，所以本文基于政策網絡的視角，通過對異地高考政策執行網絡主體間的利益博弈關系的分析，找出異地高考政策執行困境發生的癥結所在。

1. 政策社群之間的部門利益之爭，弱化了中央政府的執行權威

異地高考政策主要涉及到的中央政府職能部門主要有教育部、發展改革委員會、公安部、人力資源社會保障部。嚴格來講，中央政府各職能部門應與中央政府保持高度一致，但在公共政策執行過程中，各部門由于追求各自的部門利益而存在一定的利益博弈和分歧。比如，教育部從全國人民平等接受教育的角度出發，積極出臺異地高考政策的指導方針和政策用以指導異地高考政策的執行；發改委由于擁有是否將進城務工人員隨遷子女教育納入經濟社會發展規劃的權力，新增教育資源投入必定減少對其他領域建設的投入^〔5〕；公安部和人力資源部由于要對流動人口進行管理，異地考生的流動勢必加大其部門的工作量和工作難度，因此，可以看出在中央政府各職能部門內部也是存在一定的部門利益爭議，分化了政府職能，弱化了中央政府的執行權威。

2. 政策社群與府際網絡之間的教育公平和權力之爭，導致政策執行乏力

中央政府應從全國的角度出發，充分考慮公民的平等受教育權利的實現，中央推進異地高考政策的根本目的是保障進城務工人員隨遷子女的受教育權得以公平實現，維護社會的和諧穩定。教育部在制定招生指標時要在考慮整體公平的基礎上兼顧效益。地方政府作為地方利益的代表，很少從全國的角度去考慮教育公平，地方政府為了發展地方高等教育，為本地區的人口提供更多的高等教育機會，彰顯自己的政績，它們總是以爭取更多的教育資源、招生名額和招生自主權為目標^〔6〕，在執行異地高考政策時傾向于那些能為本地區帶來最大利益的政策，對中央政府的政策采取規避、選擇或異化執行的做法。

此外，中央政府與地方政府的博弈還體現在權力分配方面，中國的教育權主要掌握在中央政府手中，計劃經濟體制下，中央政府對高等教育進行全國統一管理，實行全國統一入學考試制度，較強的行政干預和管理辦法在一定程度上有利于教育管理和高考政策的穩定，但隨著市場經濟體制的確立，這種由中央政府統一管理的局面不再適應當前經濟社會發展的需要，中央政府開始將部分權力下放給地方政府。在教育權方面，中央政府給予地方政府和高校一定的招生自主權，在政策執行方面給予地方政府較多的自由裁量權，就異地高考政策來說，中央政府只是下達一個行政性的指令，具體的執行標準則交由地方政府自行制定，這樣做雖然可以讓地方政府因地制宜，制定出針對性較強的教育政策，但是中央政府過度放權則會導致地方政府濫用權力保護地方利益，從而不利于異地高考政策的執行和教育公平的實現。

3. 府際網絡之間的招生指標之爭，導致過度的地方保護主義

由于地方政府是異地高考政策的主要執行者，它們之間的利益博弈是導致異地高考政策執行困難的主要原因之一。地方政府之間的博弈主要是圍繞招生指標和招生自主權的博弈，每個地方政府出于本地區發展的需要，都希望從中央政府拿到更多的招生指標，得到更多的招生自主權。中央政府給這個省份的招生指標多，勢必會減少其它省份的招生指標，因此，各個地方政府總會圍繞著招生指標展開激烈的競爭，在招生指標劃分上嚴重偏向本地區。異地高考的開放將不可避免地在一定程度上導致高考移民現象，大量考生將會涌入高等教育資源豐富的地區和受國家政策照顧的地區，在不增加總的招生指標數量的前提下，這不僅會擠占流入地政府的招生指標，損害當地學生的利益，還會增加流入地政府的財政負擔和社會管理負擔。因此，對于那些高等教育資源豐富的地方政府在制定考生資格條件上往往作出苛刻的限制，不僅對考生的學籍提出要求，還對父母的職業、住所、納稅年限提出要求，眾所周知，這些高等教育資源豐富的地區才是異地高考政策急需開放的地區，而地方政府制定的這些苛刻標準，無非只是在形式上迎合中央政府的要求，實質上卻在極力保護地方利益，使異地高考政策只是流于形式而失去了它的價值，阻礙異地高考政策的全面放開。

4. 府際網絡與議題網絡之間的利益之爭，阻礙了政治民主的發展

隨著民主政治的發展，公民的主體意識和政治參與意識越來越強烈，公民參與到與自身切身利益相關的政策制定與執行過程中，將有利于實現自身利益，推動公共政策的執行和政策目標的實現。但在中國，民主政治雖有一定的發展，但實現民主政治的途徑和方式還不盡完善，公眾與政府之間缺乏有效的溝通渠道和互動平臺。在異地高考政策中，除了少數專家學者、民眾能夠參與到政策過程中去，大部分公眾尤其是農民工因缺少參與途徑基本沒有參與這一政策的制定與執行過程，這就使他們的利益訴求無法實現，甚至在社會上出現了一些群眾采取極端的做法來表達自己意愿的行為，這樣既不利于社會穩定和發展，也阻礙了我國民主政治的發展進程。

中國高等教育形成了少數重點部署高校以中央財政資助和地方財政資助相結合，大多數普通高校以地方政府為主要資助主體的分層資助體系^〔7〕，這個特征就決定了高校的發展在很大程度上要依賴地方政府的支持，加之目前中國實行的是分省定額錄取制度，這就導致地方政府為了追求自身利益和滿足當地人民的教育需求，往往在招生指標的劃分上嚴重偏向本地區，賦予高校較少的招生自主權，這種招生屬地化現象既不利于高校自身的發展，降低高校的生源質量，也不利于教育公平的實現。

5.議題網絡之間的教育權利之爭，惡化了政策執行環境

考生和家長作為異地高考政策執行的目標對象，是異地高考政策的直接利益相關人。他們之間的利益博弈往往是最激烈和復雜的。本地考生家長（特別是高等教育資源豐富地區的考生家長）對異地高考政策持堅決的反對態度，他們認為異地高考政策的實施將會直接損害他們的利益，擠占他們的教育資源，剝奪他們的錄取資格等，在他們看來高考權不屬于公民的基本權利，而屬于戶籍帶來的福利。^〔8〕而對于異地考生和家長來說，他們認為高考權屬于教育權的一部分，而教育權又屬于一個公民應當具有的基本權利，因此他們理應有權和當地考生享受平等的考試權和錄取權。本地考生家長與異地考生家長的博弈還體現在對考生資格條件的確定上，本地考生家長肯定希望政府制定的準入條件苛刻，這樣可以在一定程度上限制考生流入，而異地考生家長則希望準入條件更加人性化，即只針對考生自身做出限制，而不應該對考生家長做出更多的限制條件，限制條件過高將會使得異地高考政策成為一紙空文。本地考生家長與異地考生家長之間的利益博弈惡化了異地高考政策的執行環境，阻礙了異地高考政策的執行。

異地高考政策網絡中不同主體間的利益博弈從根本上導致了異地高考政策的執行困境，但就異地高考政策本身而言，雖然它表面上是教育制度的改革，但其本質上是我國的戶籍制度和分省定額錄取制度所導致的，因此要想解決異地高考問題，在現有制度框架范圍內是無法徹底解決的，只有進行制度改革，突破原有的制度框架，但實現這一目標其資金時間投入和難度都是非常巨大的，這也在客觀上導致了異地高考政策的執行困境。

四、異地高考政策有效執行的對策

中國異地高考政策未來的改革方向就是最大限度地實現網絡主體間的利益均衡，建立利益協調機制協調它們之間的利益，使異地高考政策網絡成為一個非零和博弈的互動網絡。在異地高考政策網絡中，不僅要重視政府在政策網絡中的作用，還要重視其他網絡主體的作用，因為異地高考政策執行不是政府的個體執行行為，而是由多個主體共同構成的政策網絡的集體執行行為，各個執行主體相互影響和制約，共同影響異地高考政策的執行。^〔9〕因此基于這種政策網絡的視角，其對策具體為以下幾點：

1. 中央政府主導，分類制定統一的實施標準

中國目前仍處在社會主義初級階段，許多問題仍然需要中央政府掌控和處理，特別是涉及到全體公民利益的公共問題，更需要中央政府從全國一盤棋的角度考慮，以公平為基點的同時兼顧效率。異地高考政策本身就涉及到眾多的利益主體，關乎到人民群眾的切身利益，面對這樣一種復雜的問題，就應該由中央政府出臺解決，不應給地方政府過多的自主權，由中央政府制定統一的異地高考政策執行的標準。但中國幅員遼闊，對異地高考問題進行一刀切的管理方法也不切實際，中央政府可以依據教育資源的多寡將全國分為高等教育資源豐富的地區、高等教育資源適中的地區和高等教育資源稀缺的地區三種類型，針對不同類型的地區，在征求各地方政府意見的基礎上制定統一的執行標準，對異地高考政策的執行時間、方式、規則作出統一規定，這樣既減少了管理的負擔又可以在一定程度上實現教育公平。其次，中央政府要加大對異地高考政策的宣傳力度，客觀分析其利弊，讓各部門、官員及群眾能夠充分了解這項政策，消除部門利益之爭，強化中央政府的執行權威，團結群眾，共同推進異地高考政策的執行。

2. 消除地方保護主義，科學確定考生資格條件

地方政府為了追求自身利益最大化，在執行異地高考政策時容易產生政策執行偏差或公共政策的附加執行，自立一套，自行其是，推行符合自身利益的土政策，在2012年底各地方政府出臺的異地高考執行方案就體現了這一點。要想更好地執行異地高考政策，地方政府應消除過度的地方保護主義，從全國教育公平的角度出發，嚴格按照中央政府的規定，因地制宜的積極推動異地高考政策的執行。在確定考生資格條件時，應將限制的對象主要集中在考生身上，而不應該過多的限制考生的家長，應以考生的學籍為主，對于高等教育資源豐富的地區，可以采?。簩W籍+居住證、學籍+納稅證明等作為考生報考的條件要求。此外，地方政府應賦予高校較多的招生自主權，全國重點高校應打破按省分配招生名額的做法，在全國范圍內統一招生，地方高校由于主要依靠的是地方政府，因此把招生名額較多地分給本地考生是合理的。地方政府在賦予高校招生自主權的同時要建立相應的監督機制，避免權力帶來的權錢交易。

3. 建立健全民主機制，考生、家長采取理性行為表達自身的利益訴求

考生和家長在異地高考政策執行過程中，可以充分表達自己的意見和需求，但要避免過激的行為，應采取理性的行為向政府及官員表達自己的利益訴求，要加強自己的政治參與意識，在政府制定政策時就要通過合理有效的途徑充分表達自己的意愿，而不要等政策制定后因不滿政策的制定而滋生鬧事。由于考生及家長個人對政策的影響力可能十分微弱，因此可以團結為一個集體，借助于團隊的力量，尋求多種理性的上訪途徑，比如可以通過與專家學者的溝通交流表達自己的意愿，借助于媒體的力量解讀自己的需求等。最后，政府作為異地高考政策的制定者和執行者，應建立健全民主機制，完善民主渠道，廣泛聽取群眾意見，公開征求民意，努力為異地高考政策的執行創造一個良好的政策環境。

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