“鎮級市”推進新型城鎮化

魏苗苗

摘 要：“鎮級市”是推動新型城鎮化的體制創新，其關鍵是提高鎮級政府的公共服務職能?！皬婃倲U權”的意義在于把有限的公共資源在各級政府之間優化配置，實現權力在地方政府中的優化，而不是簡單地把上級政府的管理權限下放到基層政府。本文從“鎮級市”試點著手，分析其模式、存在問題，以及現實作用，得出“鎮級市”不僅擴大了鄉鎮權利，更提高了基層政府的公共服務能力，從而有利于建設服務型政府，推進新型城鎮化進程的結論。

關鍵詞：鎮級市;新型城鎮化;公共服務

中圖分類號：D616 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）34-0023-02

改革開放以來，我國經濟得到了快速發展，東南沿海的廣東省、江蘇省、浙江省等涌現了數量不少的專業強鎮。這些小鎮人口密集、經濟發達，用GDP與人口規模這兩個指標衡量，許多強鎮相當于內地的地級市，有些甚至達到中等城市水平。然而，大多數強鎮的管理方式仍停滯在原來的管理體制下，造成公共服務水平低下、公共物品供給不足、基礎設施建設滯后等問題。在這種情況下，學者提出了“鎮級市”。中國人民大學毛壽龍教授認為：“鎮級市”是縣轄市，“鎮級市”不在于名稱的改變，而在于給鎮以城市的發展權。目前，我國行政級別越高獲得的發展機會就越多?！版偧壥小钡膶嵸|是給予鄉鎮城市發展的權利。這位學者提出來一個問題：城鎮化建設的主要載體——鎮級政府排在各級政府的末端，權力有限卻要落實各項工作，存在“小馬拉大車”現象。

新型城鎮化要求改變以往片面追求城市空間擴張、規模擴大“攤大餅”式發展，由注重城鎮數量到注重質量轉變，全面提高城鎮化水平。它以以人為本為核心，以統籌兼顧為原則，以新型工業化為動力，推動城市現代化、集群化、生態化，農村城鎮化發展，是大中小城市、小城鎮和新農村協調發展、相互促進的城鎮化?！版偧壥小庇欣诖蚱乒卜肇斦采w的梯級制度，提高基層政府的公共服務能力，有利于建設服務型政府，推進新型城鎮化進程。

一、“鎮級市”的模式

（一）“鎮級市”的試點

經過多年試點，“鎮級市”的基本模式為鎮改縣轄市與鎮改縣級市兩種模式，其試點分別位于沿海經濟發達的浙江省與福建省。

1.縣轄市——龍港模式

2007年浙江省出臺《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，選定省級中心鎮，賦予其部分縣級社會經濟管理權限，覆蓋規費、財政、土地、資金扶持、戶籍、社會管理等10個方面，溫州市經濟強鎮——龍港鎮是27個試點之一。目前，龍港鎮鎮域面積為172.05平方公里，建成區面積為19平方公里，鎮內常住人口43.6萬，戶籍人口36.2萬，是外來人口10萬以上的特大鎮。

近年來，龍港鎮規模體量快速增長，鎮區人口密度達1.3萬人每平方公里，已經達到北京、上海等特大城市中心區的人口密度。在這種情況下，體制結構決定權力的邊界，城市發展中的問題日漸凸顯。據當地領導反映，在制度創新之前，龍港鎮土地的使用方式、征用土地、城鎮規劃方案，均需得到蒼南縣批準，然后逐級上報，限制了基層政府管理的自主性與靈活性。

2.縣級市——石獅模式

福建省泉州市的縣級市石獅，是“擴權強鎮”鎮改縣級市的典型。1987年《關于晉江縣石獅鎮升級為縣級市建制的報告》中指出，1986年石獅鎮鄉鎮企業592家，產值為9 568萬元，工商稅收入為1 163萬元。當時，石獅鎮在財政管理體制、行政管理體制及基礎設施等方面均受到限制。按當時管理體制，處理100元以上的案件，都要報縣工商局審批，常常因結案不及時造成問題。

1987年12月，經國務院批準，原屬泉州市晉江縣的石獅鎮從晉江縣單獨劃分，建立省轄縣級市，成為福建省綜合改革試驗區。各職能部門隨著建制升級，解決了管理落后的問題。其次，增強了財政活力，建立了縣級市財政體制，設立了一級金庫。2013年，石獅市成為全國百強縣。

（二）“鎮級市”兩種實現路徑的爭議

“鎮級市”的兩種路徑分別是縣級市與縣轄市，這兩種模式也存在缺陷。鎮改縣級市首先會降低所轄縣的經濟總量。許多強鎮是所轄縣的財稅支柱，單獨設立縣級市，毫無疑問地會對所轄縣的經濟實力產生影響。因此，在“鎮級市”推行中所轄縣會對其進行阻礙。其次，改為縣級市的小鎮的邊界是否重新劃分也是一個問題。經濟發展需要更多的空間資源及其相關資源，小鎮承載力也應該得到相應的提升。最后，增加行政管理難度。在現在的行政體制中已存在大量的縣級市，強鎮級市增加了省直管縣、地級市的難度?！?1世紀經濟報道》認為，縣轄市相對能較好地保持縣一級的政區單元基本穩定，受到縣政府的阻力相對更小，改革成本相對較低。

二、“鎮級市”的現實作用

（一）“鎮級市”優化城市布局

過去大城市和行政中心集聚了各種資源與要素，致使特大、超大城市規模膨脹，中小城市出現了萎縮的狀態，使得我國城鎮規模體系兩極分化的現象突出，造成我國城市發展不均衡的現狀。

據光明網報道，全國近5年新增城市人口的36%是100萬人口以上的大城市吸納的。另外，建制鎮吸納了47%，50萬～100萬人口的大城市和小于50萬人口的中小城市，分別吸納了8%、9%。由此可知：目前我國人口向大城市和小城鎮兩端聚集的情況已經非常明顯。中國科學院地理所區域與城市規劃設計研究中心主任、博士生導師方創琳認為：目前建制鎮對國家城鎮化的貢獻率已經由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加劇了大城市和特大城市日益嚴重的“城市病”。這使得大城市、特大城市人口急劇增長，城市擁擠程度迅速加劇，各種“城市病”不斷凸顯。

（二）“鎮級市”推動新型城鎮化發展

“鎮級市”后，鄉鎮可以獲得更多的發展權力與發展空間?！版偧壥小钡脑O立，當地居民可以就近完成生活方式與生活水平的市民化，有利于推動就近城鎮化與公共服務均等化。

1.“鎮級市”有利于就近城鎮化

正如李克強總理在《政府工作報告》中指出：“今后一個時期，著重解決好現有‘三個1億人問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化?！痹谛滦统擎偦谋尘跋?，“鎮級市”有力地推動就地城鎮化。

第一，就近“村民”變“市民”?！兑巹潯分赋?，要加大對中西部地區新型城鎮化的支持，提高產業發展和集聚人口能力，促進農業轉移人口就近從業。就地城鎮化，促使更多農民通過轉移就業提高收入，通過就地轉為市民享受更好的公共服務，從而使城鎮消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級，拉動城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等需求。因此，“鎮級市”有利于調整當前公共資源錯配問題和過度集中的人口流動方向。

第二，統籌城鄉一體化。一般意義上的鎮級政府在行政體制上受到上級縣政府控制，財權和事權不匹配，致使城鎮經濟發展受到了嚴重制約?！版偧壥小焙?，鎮級政府將擁有獨立的財權和更大的發展權，可以獨立支配發展資金，投入基礎設施與配套公共服務設施建設，方便當地居民生活。

2.“鎮級市”促進基本公共服務均等化

新型城鎮化建設不僅僅是城鎮人口的增加、城鎮面積的擴大，而是在經濟發展和產業增長的基礎上，社會管理、基礎設施與公共服務的完善。李克強總理在《政府工作報告》中指出：“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使農業轉移人口和城鎮居民共建共享城市現代文明?！焙翢o疑問的是，“鎮級市”的舉措將促進農業轉移人口市民化，使其擁有與城鎮居民同等的養老、就業、醫療、教育等公共服務的機會與權利。

公共服務投入對于基層政府的財政是一種挑戰。數據顯示，城鎮每建設1平方公里，需要基礎設施、公共服務設施等投入至少2.5億元。這說明推進新型城鎮化建設需要大量的政府財政投入，來滿足居民日益增長的養老、就業、醫療、教育等公共服務需求?！版偧壥小睆闹贫壬腺x予強鎮更高級別的社會管理權限，同時提高了鎮級政府的公共服務能力和財政自給能力，同時也有效遏制了“二元投資”與“梯級投資”現象。

三、小結

面對目前出現的特大、超大城市規模膨脹、中小城市萎縮的狀態，以及我國城鎮規模體系兩極分化的現象，“鎮級市”將發揮積極的作用：首先，鎮級政府的權力得到了擴大，有權力對當地的財政以及各種資源進行統籌，打破了“二元投資”與“梯級投資”的怪圈，獲得了城市發展權力;其次，“鎮級市”可以有效緩解超大城市、大城市的壓力，逐步走出“大城市病”的惡性循環狀態;最后，“鎮級市”有利于促進大中小城市、鄉鎮協調發展，完善功能互補的城市群建設。從長遠看，“鎮級市”優化了城市布局，促進良性互動的城市空間結構的形成。

“鎮級市”符合《新型城鎮化規劃》要求，兩者的契合點表現在：第一，《規劃》要求完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市;對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。第二，《規劃》要求城市規模結構更加完善，中心城市輻射帶動作用更加突出，中小城市數量增加，小城鎮服務功能增強?！版偧壥小笨梢愿淖冎行〕鞘形s的現狀，提高小鎮自身的承載能力與服務能力，同時增加就業機會，促進農業轉移人口就近就業，推動就近城鎮化發展。第三，《規劃》中指出，加快公共服務向農村覆蓋，推進公共就業服務網絡向縣以下延伸，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，推進城鄉社會保障制度銜接，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化?！版偧壥小庇欣诋a業和公共服務資源向城鎮傾斜，改變了以前被忽視的尷尬地位?？傊?，“鎮級市”是新型城鎮化過程中的創新舉措，將在優化城市布局與推進新型城鎮化發展中發揮巨大作用。