從網絡變量的角度談網上信訪的規制

袁曉新

摘 要：中國網民數量的增加、網上信訪系統和政府門戶網站建設為網上信訪的開展提供了條件。與傳統信訪途徑相比，網上信訪優劣勢并存，網絡因素的加入并未從根本上改變傳統信訪的定位不清、職能多元的窘境。在依法治國的大背景下，網上信訪成為制度創新的思路應當是：恢復網上信訪的信息傳遞功能，明確網上信訪規則的透明體系，提高網上信訪主體的網絡技能等。

關鍵詞：網上信訪;網絡問政;網絡變量

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）34-0131-03

網上信訪是信訪制度與互聯網技術相結合產生的新生事物。不過，網絡傳播方式對信訪制度的影響有多大，網絡傳播僅僅是一種技術手段的采用還是重大的制度創新？關于這一問題學者爭論激烈。應當注意的是，互聯網不單是“信息高速公路”，互聯網還沒有定型，它一直在發展、變化。在越來越多的人加入到互聯網的過程中，會不斷地對互聯網的影響提出新的理解?，F階段，很多人認為網上信訪不過是傳統信訪采用了互聯網技術手段，與傳統信訪相比并無實質差別，網上信訪成為制度創新尚需時日。當前，無論網絡傳播對信訪制度的影響處于哪個階段，完善和豐富網上信訪規則，才能把握好互聯網傳播方式這個“最大變量”，使網上信訪產生正能量。

一、網絡因素的現實考察

網上信訪背后的網絡變量主要表現為中國網民數量的增加、政府門戶網站和信訪網絡系統建設。據中國互聯網信息中心第34次調查報告顯示，截至2014年6月我國網民規模達6.32億，其中手機網民達5.27億。同時，政府網站建設日臻完善。早在2008年省市政府網站普及率已經達到100%，地市級政府網站普及率則達到99.1%，中央部委政府網站的普及率已達96.1%。

網上信訪相關的法規政策隨著網絡變量的提升也逐漸跟進。2005年《信訪條例》增加了電子郵件等新形式。2007年《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》提出通過網上信訪等新渠道。云南德宏傣族景頗族自治州是較早采用網上信訪制度的地區，從2003年開始該州3年中收到并處理電子郵件5000余件，取得了良好的社會效果。2008年時任總書記的胡錦濤在當地視察時予以批示，于是全國各地開始重視和加強網上信訪工作。到2013年的中共中央通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要改革信訪工作制度。從2013年7月1日起，國家信訪局門戶網站網上投訴全面放開，網上信訪成為信訪制度的重要形式。

二、網絡變量對信訪影響的評析

網絡因素加入信訪制度后，改變了傳統信訪的途徑。與傳統信訪相比，網上信訪凸顯出自身優勢，但傳統信訪中能夠決定信訪目的的因素并未因采用網上傳播的方式而改變，也就是說傳播方式的改變不是信訪質量的決定因素。

（一）網絡傳播賦予網上信訪的優勢

網上信訪有自己的特點和優勢，比如高效、便捷、低成本?！霸拘枰獛滋鞄字艿男旁L之路，借助網絡平臺幾分鐘就能實現?！眹倚姓W院教授竹立家說，“這是網絡問政的重要進步”[1]。網上信訪的首要優勢是方便快捷，這是網上信訪借助于信息傳播手段而形成的核心優勢。

（二）網絡變量所不能改變的實質性因素

與“便民”“快捷”等好評相伴，盡管網上信訪越來越普遍，但許多人還是同時選擇了上訪。對網絡信訪不滿主要是因為“只有官話套話，沒解決問題”，受訪者對信訪答復滿意度普遍較低，“很不滿意”占70.5%，“不滿意”占17.9%，認為滿意的只占3%，還有8.6%認為“一般”[2]。為什么信訪人對網上信訪會有如此反應，究其原因主要是缺少以下兩方面的因素。

1.直接的交流溝通。在多種信訪方式中，當事人為何鐘情走訪的方式？在于其具有不確定性中的確定性。面談是雙方之間的直接溝通，其特征具有目的性、計劃性、控制性、雙向性，這些都是網上信訪方式所不具備的。網上信訪是網絡間接進行溝通交流，信訪人無法判斷信訪對方的真實身份，受書面語言表達和反映信息的局限性制約，網上信訪難以發揮傳統的走訪具有的語言撫慰、思想交流、緩和沖突的功能[3]。

2.實質內容的回復。網上信訪最大的軟肋在于解決問題成功的概率低，現實中多個網上信訪屢被曝光出“神回復”，或答非所問，或千篇一律?！吧窕貜汀彪S即成為網上信訪被諷刺的焦點[4]。部分信訪案件的處理結果也在引導信訪人采用傳統信訪，比如地方官員迫于維穩的壓力，不按原則政策處理信訪案件，增加補償標準，老百姓因此會認為傳統信訪比網上信訪更管用。

三、規范網上信訪的功能定位

網上信訪雖然方便快捷，但解決問題的思路還是靠人治而非法治。在當前依法治國的背景下，要徹底解決信訪人所反映的難題，還應把重點放在法律途徑上，樹立法律的權威。同時，網上信訪快捷、平等、互動的特征使公民間的信息互動加強，契合了依法治國中權力的被監督要求。

（一）暢通法律救濟渠道

法治國家的實質要素包括人的尊嚴、自由和平等，法的最高性并不意味著以法律規定所有的社會領域，即使在法治國家中也存在不必通過法律調整的領域，但一旦對某些領域以法律做出規定后，應保持其優位的地位，使法律具有正當性與穩定性[5]。而信訪制度本質上具有人治和封建色彩，它體現的不是法律的意志，而是主要靠人，某個領導人的重視和批示來解決問題。信訪訴求大，關鍵的問題其實還在于基層維權通道不暢，少數政府不作為[6]。本來應由基層部門解決的糾紛，如果得不到公正處理、尋求司法部門，法院不受理，或受理判決了執行不力，囿于權威性不夠，當事人只能選擇上訪。這就導致上訪功能的異化，大量的糾紛擠壓在上訪的渠道中得不到實質性的解決。

法律糾紛解決渠道是一種經過多年的發展積淀形成的高級形態的解決糾紛形式[7]。信訪和信訪的選擇改變是一個艱難的過程，老百姓習慣于找領導、找黨委政府用行政方式解決問題，法院已經生效的裁判經過領導的批示就改變了，是對司法權威的極大損害。只有樹立法律的權威，發揮法律的作用才是問題的關鍵。第一擴大訴訟的受案范圍，應當擴大到任何法律爭議，立案登記制的實施將極大地緩解這一問題;第二是提升司法公信力，降低訴訟成本，建立健全我國的司法救助體系如法律援助、訴訟保險等制度;第三是增加透明度，如司法公開、審判公開等[8]。從習慣于信訪的人治方式向法治轉化必然經歷相對漫長的路，在此過程中，網絡因素的介入有助于及時地分流涉法涉訴案件，了解法治的精髓。

（二）回歸信訪民意反映渠道的定位

按照法律規定信訪有三個定位：第一個定位是最早的聯系各級政府與人民群眾之間的橋梁，意味著信訪機構就是聯系群眾、宣傳政策、做上情下達和下情上傳的工作。這是《信訪條例》第1條明確規定的;第二個定位是權利救濟途徑，信訪人通常將訴訟、仲裁、行政復議等受案范圍的事項通過信訪的方式來解決;信訪的第三個定位是對其他行政機關進行監督，信訪條例第6條規定了縣級以上人民政府信訪工作機構的職權，其中包括“督促檢查信訪事項的處理”，第36條則對信訪機構的督辦權進行了具體的規定。當前部分實務部門主張信訪部門應當擴大職權，增加編制、經費和干部高配等[9]，與依法治國理念相違背。作者支持馬懷德教授的觀點：取消信訪在法律案件實體處理方面的功能，將信訪群眾引導到訴訟、復議、仲裁等法定救濟途徑上，即信訪恢復到了解信息、轉交信件的最初定位。

四、規范網上信訪的主要措施

網上信訪真正發揮作用需要制度落實和跟進，網絡信訪平臺的有效運行依賴于網上信訪規則的完善，明確網上信訪的辦理程序、終結程序、信息公開和考核評價體系等。同時，必須界定信訪的性質，分流非信訪事項。①

（一）規范網上信訪事項的分流制度

發揮現有法律糾紛解決機制的作用，將信訪事項做梳理，如涉訴涉法的信訪轉移到法院，由法院的審監庭、立案庭受理，如果是控告、投訴和反腐的信訪轉移到紀檢監察機關。在此階段做到為信訪人提供情況介紹和程序引導，公開相關事項：網上信訪的受案范圍、網上信訪事項的辦理程序、網上信訪事項的查詢方式以及相關的信訪法律法規等。其中明確網上信訪的受案范圍可以及時達到分流案件的作用[10]。

（二）健全網上信訪規則透明體系

想要實現網上信訪的效果，與其他糾紛解決途徑共同發揮作用，就要構建透明的案件處理機制，實現信訪主體間的良性互動。網上信訪過程和結果全程可跟蹤、評價，接受群眾監督。②

1.公開辦事流程。網上信訪事項的辦理程序尚未統一，各地一般依據《信訪條例》自行制定辦理流程，此規定不利于信訪人行使權利。對信訪事項的處理應當劃分以下步驟：一是對網上信訪平臺中的信訪事項進行初次登記;二是審核與分流。對登記過的信訪事項進行審核后予以受理或分流，屬于信訪功能定位的予以受理，其他事項告知信訪人采用訴訟、仲裁等途徑或向人民代表大會常務委員會、公安機關、檢察院職權范圍內反映，以及已經受理、正在辦理期限范圍內的事項則不予受理;三是分類處理。將受理的信訪事項進行區分，超出職權范圍的案件上報上級機構批示，屬于一般案件的轉送有關機關;四是督察督辦，對轉送至其他職能部門處理的信訪案件進行跟蹤處理，對承辦部門的工作進行必要的協調。

2.事中公開。使信訪人了解信訪事項的辦理進度，通過網絡可以查詢事項的處理進度，如信訪事項未受理，信訪部門應當注明不受理的理由，并將解決事項的其他途徑告知信訪人;如果網上信訪事項已受理，信訪部門應將辦理的情況并予以反饋，包括受理編號、承辦部門、負責人及其聯系方式等信息告知信訪人。

3.事后公開。建立評價制度和責任機制，將網上信訪的工作成效和工作人員的實績考核相掛鉤，把網上信訪事項辦理情況納入目標管理考核、領導干部考核和精神文明創建考評等，實行統一管理、統一考評、統一獎懲[11]。允許信訪人通過網上信訪平臺表達對網上信訪建議和意見，信訪人可以對工作人員的態度、回復速度以及處理結果等表現進行打分和評論，作為信訪工作人員年度考核的主要依據。此外，提高主體的網絡技能、豐富網站網頁也是信訪部門應當加強的內容，以加強與群眾的互動交流，最終真正發揮網上信訪對依法治國的推動作用。

參考文獻：

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[2]王崢.近九成網絡信訪者對官方答復不滿意[N].中國青年報，2012-01-11（3）.

[3]吳天昊.網上信訪：技術革新還是制度創新[J].社會觀察，2008（4）：32.

[4]李逢靜.31省網上領導信箱調查：有的案例選登全是感謝信[EB/OL].中國廣播網，[2015-07-02].http：//www.cnr.cn/

newscenter/native/gd/201404/t20140412_515282151.shtml.

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[8]馬懷德.信訪到信法的距離有多遠[J].人民論壇，2013（8）：35.

[9]王順安.破解信訪難題路在何方？[J].領導科學，2012（7）：22.

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[11]王巨新.加強新時期網上信訪工作[J].經濟和社會發展，2010（5）：92.