關于殘疾人法律救助實踐問題的思考

蔣宏偉 韓忠偉

摘 要：殘疾人法律救助，尚局限于政策協調層面，法律救助成員單位救助職能欠缺法律約束。殘疾人打官司難題未破解，經費短缺成為制約殘疾人法律救助開展的瓶頸。建議健全殘疾人法律救助立法、保障經費、建立社會共同參與的殘疾人法律救助格局。

關鍵詞：殘疾人;法律救助;對策

中圖分類號：DF8 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）34-0134-02

為殘疾人提供法律救助服務，是依法維護殘疾人權益的科學方法和有效手段，有助于建立服務殘疾人的有效渠道，了解殘疾人訴求，解決殘疾人面臨的法律服務困境。2009年5月6日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、民政部、人力資源和社會保障部、教育部、衛生部、中國殘聯等九單位和部門聯合印發《關于加強殘疾人法律救助工作的意見》。隨后為保證殘疾人獲得法律救助服務，在中殘聯的指導下各地殘聯相繼建立了殘疾人法律救助工作站等具體實施機構，各級殘疾人法律救助工作站在維護殘疾人合法權益方面做了大量工作取得了一定成效。但由于種種原因，侵犯殘疾人合法權益的事件時有發生，殘疾人法律救助工作面臨更大的困難和挑戰。本文結合近幾年來甘肅省殘疾人法律救助工作實踐中面臨的困難和問題加以探析，尋求對策。

一、殘疾人法律救助實踐中面臨的主要困難和問題

（一）殘疾人法律救助立法依據缺失

就我國現行有關殘疾人權益保障的立法文獻來考察，現行有關殘疾人法律援助保障的立法文本均未提及“殘疾人法律救助”一詞，全國人大2008年修訂的《殘疾人保障法》和2003年國務院出臺的《法律援助條例》沒有專門對“殘疾人法律救助”作為單獨的條款規定，只是在個別條文中涉及了殘疾人的法律援助和司法救助，“殘疾人法律救助”這一提法只是局限于2011年以后中殘聯的政策性文件中，目前“殘疾人法律救助”尚無立法依據。我國的“殘疾人法律救助”由于缺乏立法依據，只是見之于中殘聯近幾年有關殘疾人法律救助方面的單行政策性文件，因此殘疾人法律救助含義、殘疾人法律救助范圍、殘疾人法律救助條件、殘疾人法律救助責任主體及職能分工、殘疾人法律救助程序、殘疾人法律救助機構、殘疾人法律救助經費、殘疾人法律救助人員、殘疾人法律救助責任等在中殘聯文件中表述的含糊不清，無法厘定，造成殘疾人法律救助只是局限于殘聯系統的一項落實上級部門政策文件的業務工作。從事殘疾人法律救助實踐的工作人員包括律師等法律服務工作者以及殘疾當事人往往將“殘疾人法律救助”混同于殘疾人的法律援助和司法救助。

目前，甘肅省殘疾人法律救助工作站開展法律救助工作的主要依據是國家九部門聯合制定下發《殘疾人法律救助“十二五”實施方案》、中殘聯《關于加強殘疾人法律救助工作的意見》以及《甘肅省殘疾人法律救助協調領導小組成員職責分工》等政策性文件，首先，殘疾人法律救助性質、殘疾人法律救助范圍、經濟困難認定標準、法律救助服務形式僅限于政策性文件層面，概念界定模糊，法律救助機構的職責、法律救助手段，法律救助成員單位職責分工等具體規定，過于籠統，法律救助實踐中可操作較差;其次，這些法律救助政策規定與《法律援助條例》《殘疾人保障法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等國家立法規定沒有銜接，與“法律援助”“司法救助”沒有嚴格區分，部分殘疾人的法律救助政策規定甚至與國家立法脫節，致使殘疾人法律救助實踐中難以把握。立法依據的缺失直接制約了殘疾人法律救助實踐工作的開展。再次，當前中殘聯文件規定的殘疾人法律救助手段主要以協調為主[1]，缺乏法律強制力，實踐中運用單一的協調手段對案件情況各異的殘疾當事人開展法律救助效果不佳。

（二）殘疾當事人“打官司難”的現象未得到根本改觀

許多合法權益受到嚴重不法行為侵犯的殘疾當事人，大多采用舉報至公安機關或訴訟至法院或訴請于仲裁委員會方式要求賠償解決侵權問題，殘疾當事人常因欠缺證據不能立案、訴訟或仲裁舉證期間常因家庭經濟確實困難無力墊付司法鑒定費、醫療鑒定費、證據查詢費、工傷鑒定費等必要費用無力取證、亟須舉證而困擾，無奈的殘疾當事人求助于殘疾人法律救助工作站，提出墊付鑒定費或代理調查取證或減免費用的請求，殘疾人法律救助工作站接到殘疾人申請后，常因無權、無經費解決此類法律問題，只好協調辦理殘疾人侵權案件的公安、法院、人社等法律救助成員單位及相關部門請求予以減免費用或依職權調查取證或立案查辦，協調單位常以“殘疾當事人請求違法”為由予以拒絕，訴訟或仲裁中亟須取證、急需幫助的殘疾當事人往往是抱著期望而來，失望而歸，殘疾當事人“打官司難”的現象仍未得到根本改觀[2]。

（三）殘疾人法律救助網絡機構尚未形成，救助工作不力

以甘肅省殘疾人法律救助工作站為例，全省殘疾人法律救助網絡尚未形成，殘疾人法律救助工作阻力較大。全省殘聯系統除省殘疾人法律救助工作站和市（州）殘疾人法律救助工作站已建成運行外，大部分縣（區）殘聯的殘疾人法律救助工作站尚未建成運行，全省殘疾人法律救助網絡機構尚未形成，致使近幾年全省殘疾人法律救助大量案件集中于省殘疾人法律救助工作站，目前省殘疾人法律救助工作站面臨著較大的壓力。就甘肅省殘疾人法律救助工作站開展法律救助工作實踐來看，省內諸多殘疾人法律救助成員單位（其他八部門系統）往往不重視殘疾人法律救助工作，無常設機構和固定救助工作人員，不履行殘疾人法律救助分工職責，容易形成省、市（州）殘聯系統設立的殘疾人法律救助工作站單唱殘疾人法律救助“獨角戲”的局面，法律救助工作難以形成合力。

（四）殘疾人法律救助經費嚴重短缺，法律救助服務受限

由于殘疾人法律救助經費尚未列入各級財政預算，殘疾人法律救助經費嚴重短缺。以甘肅省殘疾人法律救助工作站為例，由于殘疾人法律救助工作經費短缺，辦公設備較為簡陋，幾年來甘肅省殘疾人法律救助工作站，對殘疾人法律救助地域范圍僅限于省城蘭州城區，法律救助服務對象有限，救助法律服務形式受限。其他市（州）、縣（區）的法律救助案件即使受理，時常也愛莫能助，服務形式僅停留于來電或來信、來訪予以法律咨詢、聯系相關法律救助成員單位予以協調層面。省內一些地區嚴重侵犯殘疾人合法權益的案件時有發生，亟須法律救助，由于距離較遠難以查辦。

二、完善殘疾人法律救助工作的幾點對策

維護殘疾人合法權益是殘聯的主要職能之一，殘聯理所當然地應當作為主體進行殘疾人法律救助的宣傳、審批、實施、協調、監督檢查、制定經費使用與結算制度。在這個前提下，應該本著“法規健全是前提，物質保障是根本，工作得力是關鍵”[3]的思路，就進一步做好殘疾人法律救助工作提出如下對策。

（一）健全殘疾人法律救助（法律援助）法律法規，制定統一的運作機制

首先，將殘疾人法律救助納入立法，通過有關殘疾人立法進一步明確殘疾人救助和殘疾人法律援助的界限，進一步厘清殘疾人法律救助、殘疾人法律援助、司法救助的相互關系和銜接[4]。其次，從立法方面規范殘疾人法律救助的運作程序，明確殘疾人法律救助的受案范圍、申請程序、殘疾人的經濟困難標準。第三，就殘疾人法律救助成員單位的職責分工、權利義務以及救助法律責任做出可操作性的規定，使每個法律救助成員單位都能受到法律的約束。第四，殘疾人法律救助領導小組應作為法律救助的監督機構常態化、法定化，監督機構要配備專職人員定期檢查監督各法律救助成員單位的工作開展，對殘疾人法律救助推諉、工作不力者依法追究法律責任，督促各殘疾人法律救助員單位切實履行好救助職責。

（二）建立殘疾人法律救助基金，為殘疾人法律救助工作提供經費保障

由于許多地方財政均未將殘疾人法律救助經費納入財政，致使殘疾人法律救助、法律援助工作難以開展，殘疾人法律救助成員單位在經費保障方面也投入不足，致使諸多設立在各級殘聯的殘疾人法律救助工作站只是掛了牌子，實質上由于經費短缺，辦公設施、正常的辦案、協調經費難以保障，掣肘了工作的開展。建議修訂《殘疾人保障法》專項規制“殘疾人的法律救助”，應將各級財政部門以立法形式列入各級殘疾人法律援助成員單位，力爭將殘疾人法律救助經費列入財政年度預算，各級殘聯應主動與同級財政部門協商，每年應由政府財政部門撥付一定數額專項經費用于殘疾人法律救助工作。

殘疾人法律救助經費應納入政府財政預算，吸納社會資源，爭取相關項目經費，多渠道籌集資金用于殘疾人法律救助工作。各殘疾人法律救助成員單位應積極爭取同級財政部門安排專項資金用于殘疾人法律救助工作。經費主要用于開展殘疾人法律救助工作、培訓殘疾人法律救助工作者等。切實維護受援殘疾人的合法權益，實現法律救助工作長遠健康發展，建立各級“殘疾人法律救助基金”勢在必行。只有必要的經費保障跟上，才能把殘疾人的實事辦好，這是殘疾人法律救助工作再上新臺階的物質基礎。多渠道籌集法律救助資金，以爭取財政撥款為主，社會捐助為輔，為殘疾人的法律救助工作提供必需的經費保障。所以要以各級殘聯為主體，盡早解決殘疾人法律救助專項資金。有了專項法律救助基金，維權經費有了保障，再讓辦案律師享受些補貼，提高辦案律師的工作積極性，從而保障殘疾人法律救助工作的順利開展。

（三）構建以法律救助成員單位為主體，社會共同參與的殘疾人法律救助格局

許多地方殘聯僅停留在跟當地愛心律師事務所簽訂合同實施殘疾人法律救助形成單唱“獨角戲”的格局，已遠遠不能適應當今殘疾人維權工作的實際需要。因此，加強部門間的協作聯系，充分利用社會資源，建立起社會共同參與的殘疾人法律救助工作格局。各地殘聯殘疾人法律救助機構要加強與法律援助中心、律師事務所、公證處、基層法律服務所、司法鑒定機構、街道殘聯等法律和社區服務機構的聯系和配合，開展業務指導和培訓，真正發揮這些社會法律服務機構優勢，以減輕殘疾人法律救助工作站的壓力，擴大法律救助助工作的覆蓋面和社會影響面。法律救助工作協調領導小組要加強殘疾人法律救助、法律援助與司法救助的有機銜接，審判機關對涉及的殘疾人法律援助案件予以減、免、緩訴訟費用的同時，簡化相關程序，為殘疾人設置維權綠色通道。

參考文獻：

[1]中殘聯.關于加強殘疾人法律救助工作的意見的通知：附件二[Z].殘聯發〔2009〕10，2009-05-06.

[2]趙興宏.弱勢群體的權益保護與法律援助[J].遼寧社會科學輯刊，2005（4）：63.

[3]嚴軍興.法律援助制度理論與實務[M].北京：法律出版社，2003.

[4]羅書平.“法律援助”是“律師義務”？[J].法律與生活，2003（20）：33.